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把握历史机遇加快农业监狱布局调整步伐论文
我国监狱布局调整工作从20xx年初正式启动，监狱布局调整工程列入了国家基础设施建设项目计划，国家已投入几十亿的资金对部分省市的监狱布局调整给予了支持，全国各省市自治区都已积极行动起来，因地制宜地实施了监狱布局调整，极大地促进了监狱的改革和发展。但各地监狱布局调整的发展很不平衡，尤其是很多地区农业监狱的布局调整相对滞后，农业监狱的布局调整问题还未得到应有的重视，特别是一些大型农业监狱的布局调整还未纳入各地区监狱布局调整的总体规划，而司法部提出力争到2010年全国性的监狱布局调整基本结束。因此加快农业监狱布局调整步伐已迫在眉睫。
一、农业监狱布局的现状
由于政治、经济和历史的原因，几十年来形成的农业监狱布局未能进行较大的调整。农业监狱布局的现状主要表现为：
1、地理位置偏僻。我国农业监狱大多建在地处偏僻的边远农村地区，分布在大漠荒原、高山野岭、湖边滩涂，都远离大中城市和交通干线，交通不便，资源贫乏，生存条件恶劣，受自然灾害影响较多。
2、地区分布不合理。我国农业监狱布局在整体上没有从区域的人口总量和罪犯的分布来设置，同时受向“三线”转移和“文革”期间的政治影响，使农业监狱的地区分布更不合理，有的地区监狱布点过多，过于密集，有的地区没有监狱；有的大型农业监狱押犯规模达到6000人以上，有的农业监狱押犯还不足500人。
3、监狱内关押点布局分散不集中。历史上农业监狱的关押点大多是根据农业生产作业区的位置而设置的，农业监狱土地面积一般较大，且分散不集中，致使监狱关押点呈现出点多、线长、面广的特点。
4、监狱土地面积较大。土地是农业监狱最主要的资源，全国有170多个监狱农场，土地总面积达到1000万亩，耕地面积达到500万亩，平均每个农业监狱占有土地面积接近6万亩。
5、农业监狱押犯总体规模较大。我国农业监狱押犯总体规模，虽然呈现逐年下降趋势，但仍接近全国押犯总量的50%，一些大型农业监狱押犯数量达到5000人以上。
二、农业监狱布局调整的必要性和紧迫性
近年来部分省市实施的监狱布局调整已经取得了显著成效，极大地促进了监狱工作的发展，监狱执法环境显著改善，监狱经济快速发展，改造质量明显提高。但农业监狱布局不合理状况未得到显著改善，农业监狱现行布局与监狱改革和发展的时代要求不相适应，跟不上我国政治和民主法制建设、经济和社会快速发展的步伐。
1、农业监狱布局的不合理直接影响了监狱工作的改革和发展。现行监狱体制在很大程度上是在监狱布局不合理的情况下形成，而现有农业监狱布局大多是在当时的历史条件下形成的，呈现出监狱职能多元化，监狱组织结构的复杂化，监狱办社会问题突出，监狱经济发展相对落后，历史遗留下来的债务和人员包袱沉重等诸多问题，使农业监狱体制改革面临的任务艰巨而复杂。特别是工人的分流安置和办社会职能的分离还面临着许多的困难，债务负担难以消化，监狱企业产业结构调整受地域环境和资源状况的限制较大，监狱企业的性质和职能定位与现实承担的责任之间矛盾突出。监狱布局不合理直接带来监狱工作改革和发展的滞后。
2、农业监狱布局的不合理导致监狱经济的生存空间愈益狭小。农业监狱由于交通通讯相对落后，信息闭塞，人才和技术难以引进，远离产品销售市场，产业和产品的结构调整受资源条件约束，补充监狱经费不足的压力和办社会负担过重等诸多不利因素使监狱经济在市场竞争中始终处于不利地位，其生存空间愈益狭小。由于大多数农业监狱的罪犯劳动改造是以农业生产为主，而农业生产的特点是季节性、分散化、室外作业，且有时生产劳动强度大，受自然气候条件影响较大，生产劳动的环境条件与室内工业生产相比差距太大，劳动作业时间和任务要服从农时季节和作物生长规律的需要。这些特点与罪犯监管安全和高度集中管理的要求相冲突，与教育改造工作和罪犯分类管理的要求有时难以协调，罪犯的监管安全得不到保障，农业生产劳动难以适应新时期罪犯劳动改造的需要，也难以满足大多数罪犯刑满释放后生存和就业的需要。因此许多农业监狱的罪犯已开始逐步从农业生产劳动中退出。而一些场办工业生产项目受地域环境制约而难以生存，使许多农业监狱的罪犯生产劳动项目已逐渐失去了现有地域内的生存基础。
3、农业监狱布局的不合理使农业监狱的发展与社会发展不能同步适应。我国十五计划纲要中提出“我国推进城镇化的条件已趋成熟，要不失时机地实施城镇化战略”。近20年来我国城镇化发展步伐加快，根据国家建设部发布的消息，1978年至20xx年，我国城镇化水平由17.9%提高到39.1%，年均增长0.88个百分点，到20xx年底我国城镇总人口已达到5.xx亿人，我国城镇化发展进入了全面加速的阶段。我国城镇化的加速发展，将对监狱工作产生一系列重大影响：一是我国农业监狱受地域环境制约，其生存的社会环境条件难以有较大的改善，在监管改造设施建设、文化发展、监狱经济、民主法制环境、科技进步、监狱民警的工作和生活条件等方面与整个社会的发展不能同步，必然影响到整个监狱工作的发展，与整个社会的文明进步形成更大的差距。二是城镇化的加速发展，使劳动力、资金、技术、信息、商品、政治、文化等各种优质资源向城镇和发达地区聚集，特别是政府和社会企业对农村地区的投入相对减少，农业监狱的生存环境与城市监狱的差距不断扩大。三是社会犯罪构成已发生了重大变化，重大刑事犯罪占在押犯比例持续上升，暴力型犯罪比例已超过50%，涉黑、涉毒、涉枪犯罪明显增多，押犯构成呈现出罪行重、刑期长、变数大、暴力倾向突出，团伙犯罪多的特点。长期以来农业监狱以关押改造轻刑男犯为主的格局已经打破，社会犯罪结构的基本走向已迫使农业监狱的押犯总量需大大缩减。
4、农业监狱布局的不合理使监狱工作“三化”建设受区域环境制约。我国农业监狱布局与监狱工作“三化”建设的要求有诸多的不适应，主要表现仍然是监狱布局的不合理，点多、线长、面广、地偏，造成相当多的困难，一是监管设施建设和监区布局不科学合理，难以使监狱按戒备等级进行分类管理和罪犯分类改造；二是信息传输网络化难以实施，监狱内的局域网建设所需投入较大；三是关押点过于分散不集中，使监管改造和教育改造资源无法共享，组织结构松散，使监狱整体的改造功能难以充分发挥；四是罪犯从事农业生产劳动的质量和数量难以准确计量，罪犯的计分考核随意性大，科学的罪犯改造质量考评体系难以建立；五是监狱地处偏远，与社会处于相对隔离和封闭状态，大量的社会力量和社会资源无法在改造工作中得到充分利用，罪犯的社会帮教、法律援助，就业指导和技术培训难以实施；六是农业监狱的工作和生活环境条件相对较差，监狱民警综合素质难以提高，不利于警察队伍的革命化，正规化和专业化建设。
5、农业监狱布局的不合理影响了监狱执法环境的优化。农业监狱地处边远，使罪犯长途押运十分不便，押运安全得不到保障，同时给罪犯家属探视增加了很大的困难和负担，罪犯难以得到经常性的有效的社会帮教，也难以落实法律规定的罪犯探亲等权利。从事农业生产的罪犯法律规定的休息时间有时因农时季节或作物看护收获等得不到保证，农业生产需要与监管和教育改造要求之间的矛盾较多，劳动改造的现场管理难度较大，阶段性的超时、超体力劳动使文明执法难以保障。农业监狱监企社合一的体制束缚了监狱体制改革的顺利推进，使监狱组织结构不合理，监狱生产与改造的矛盾突出，监狱职能一时难以从多元化向单一化方向转化。
6、农业监狱布局的不合理使农业监狱办社会问题难以解决。农业监狱特别是大型农业监狱经过五十余年的发展，积累了我国监狱系统最为复杂的办社会问题。正是由于办社会问题的存在，不仅阻碍了监狱体制改革的顺利推进和监狱经济的发展，而且使监狱布局调整的难度增大。目前我国监狱整体工作水平和发展状况在各地区监狱之间的差距正在不断扩大。特别是农业监狱不合理的地区布局和办社会问题，正是农业监狱相对落后和监狱发展差距扩大的重要根源。农业监狱如果不尽快走出办社会生存的那块“土壤”，在监狱继续实行“两级管理，以省管为主”的体制下，办社会负担只会越拖越重，分离改革的难度更大，改革成本也更高。对农业监狱布局实施战略性大调整是新时期监狱改革和发展的必然选择。
三、农业监狱布局调整的基本思路
监狱布局是实现监狱各项职能的空间条件，是监狱建设和发展的基础，直接决定监狱的生存环境和发展条件。农业监狱布局调整是改善监狱执法和经济环境，完善刑罚执行功能，降低监狱行刑成本、推动监狱体制改革，促进监狱经济持续发展，全面提高监管教育改造工作水平的重要途径，是今后一个时期监狱工作中一项十分重要而紧迫的战略任务。
1、抢抓机遇，把农业监狱布局调整摆在监狱布局调整工作的重中之重。目前我国新一轮监狱布局调整的中央专项补助资金和各地方政府所能提供的资金有限，而需要调整布局的监狱较多，不可能做到全面铺开，同时推进，只能采取重点突破，逐步推进的策略。各地监狱布局调整选取的突破重点不应按照先易后难的顺序，必须将所处的地理环境较差、面临生存危机的农业监狱作为首选对象。监狱布局调整的任务十分艰巨，中央提出到2010年全国性的监狱布局调整基本结束，时间非常紧迫，各级政府和监狱机关必须立足长远，审时度势，以政治和战略的眼光来审视监狱布局调整工作大局，把握历史机遇，把农业监狱布局调整摆在重中之重的位置，尽快将相当一部分农业监狱的布局调整纳入中央和地方的总体规划之中，加快监狱布局调整的历史进程。
2、结合实际，制定农业监狱布局调整的总体规划。根据监狱布局调整的总体目标，坚持“五个有利于”的监狱布局调整原则，按照司法部提出的“监狱布局调整规划要坚持一次到位，分步实施”的指示精神，结合各省市自治区农业监狱布局的实际，把农业监狱布局调整作为重点，制定本地区监狱布局调整的总体规划。一是根据全省社会犯罪总量和人口规模，科学预测未来押犯规模和犯罪结构变化的趋势，合理确定全省监狱的设计容量，并按适度规模确定应设置监狱数量；二是根据社会犯罪结构和地区分布格局，结合现行监狱地区布点状况，按照监狱设置地区均衡分布和监狱分类设置的要求，确立各地区不同类型，不同戒备等级监狱的布点规划；三是根据布点规划和农业监狱的布局现状，明确所有农业监狱布局调整的定位方向，即撤销、搬迁、合并、保留、改造、扩建等；四是根据实施监狱布局调整可利用的主客观条件，制定监狱布局调整的分步实施计划，要把生存最困难、调整难度最大、办社会问题最突出的农业监狱列入先行调整的范围；五是按照“地处农村、远离城镇的监狱向就近的大中城市郊区或交通主干道沿线转移；关押点由过于分散向相对集中转移；罪犯劳动逐渐由监外分散劳动向监内集中劳动转移”的布局调整方向，确定新建和迁建监狱的选址；六是根据国家战备的需要和未来农村地区犯罪总量的预测，各省市自治区应保留设置一定规模和数量的农业监狱，重点选择位于中小城镇和交通要道附近，监狱发展水平和监管设施条件较好，罪犯劳动改造所从事的产业和产品项目有一定的发展前景的农业监狱予以保留。
3、把握方向，对监狱布局进行科学合理的系统设计。监狱布局带有基础性、全局性、稳定性和长期性的特点，监狱布局一旦调整，牵一发而动全身，构成监狱系统的各个要素都将随之改变，决不可能是原有监狱的异地复制。因此我们要把握监狱工作未来发展的基本走向，对监狱布局进行科学合理的规划设计。⑴监狱的地区分布。要在没有设置监狱的地级市或经济发达地区，设置1－2所规模适度的监狱，以满足罪犯就近关押改造的需要，从根本上改变监狱地区布点过密或空白的状况，使监狱设置地区分布与地区社会犯罪总量相适应。⑵监狱地理选择。尽可能选择在大中城市郊区或交通主干线沿线，新建和迁建的监狱选址要符合监狱安全防范的要求；要有比较好的地质、地理、人文环境，交通便利，通讯畅通；要方便家属探视、社会帮教和罪犯接受社会教育；要有区位发展的优势和发展潜力，有利于就地解决适合罪犯生产、确保生产安全的劳动项目；要有较好的社会生活环境，便于解决干警职工住房、医疗、子女上学和就业等问题；要有比较规范的社区管理机构，使监狱不再自己办社会。⑶关押点布局。除农业监狱保持适度的关押点外，一般监狱都应实现高度集中关押，每个监狱只设立一个关押点。⑷监狱的规模。每个监狱的押犯规模应从提高行刑效率出发，按照不同戒备等级的要求和现有监管设施以及监狱布点需要，保持适度规模。要通过布局调整控制大型农业监狱监区数量和规模。一般农业监狱仍以成年轻刑男犯为主，押犯可控制在5000人左右，工业监狱一般应控制在3000人左右。⑸监狱的建筑设计。应根据《监狱建设标准》执行，不同警戒等级监狱的建设标准各不相同。在监狱的设计上，要充分体现监狱的客观规律和内在要求，做到功能齐全，结构合理，经济适用，保障安全。⑹监狱的类型。要按照监狱分类设置和罪犯分类管理的要求，分别设置高度戒备、中度戒备、低度戒备、半开放式监狱等不同类型的监狱，同时按关押对象不同相应设置罪犯分流中心、未成年犯管教所、女子监狱、老弱病残犯监狱。要根据现行重刑犯比例不断增加的趋势，增设中高度警戒监狱。⑺监狱结构。根据监狱体制改革的要求，所有监狱都必须实行监狱和监狱企业分开运行，建立“相对独立，有机联系、密切配合、规范运行”的管理体制。要完全分离监狱办社会职能和纯工人企业、分流安置工人。按照监狱刑罚执行和改造职能要求，构建监狱内部组织结构。
4、分类指导，综合运用多种方式实施布局调整。根据监狱布局调整总体规划和分步实施计划，实行分类指导，综合运用多种方式分类分层次实施布局调整。⑴新建。新建监狱应是农业监狱布局调整的首选之策，尽管新建监狱的财力投入很大，但它是解决监狱布局不合理和监狱困难问题的治本之策。可选择未设置监狱的大中城市和农业监狱所在的大中城市郊区新建一批监狱，将相近的需撤销的农业监狱民警和押犯转移到新监狱。⑵搬迁。空间分布过于密集、监狱布点数量和押犯规模明显超过本地区社会犯罪总量，或区域环境不利于监狱长远发展的农业监狱，可采取搬迁的办法调整布局。⑶撤销。对远离城镇和交通干线、资源枯竭、基础和环境条件较差、经济发展困难、产业和产品无发展前景的农业监狱，应果断撤销。撤销监狱的民警和罪犯可转移到新建监狱，或相近的条件较好的监狱，也可在全省各监狱进行合理配置和分流。⑷合并。对监狱分布相对密集且相邻的农业监狱，可将一个农业监狱撤销后整体并入相邻的另一条件较好的农业监狱或相近的城市工业监狱，将撤销的原农业监狱改制为纯职工国有农场。⑸扩建。对现有布局区位环境较好、有一定发展前景的监狱，通过增加投资，加大基础设施建设，扩大关押能力，使其达到适度规模。⑹改造。对区域环境较好，地理位置邻近中小城镇或交通要道，监狱经济发展基础条件较好，但监管设施条件较差，功能设施不配套的监狱，特别是列入布局规划中予以保留的农业监狱，可进行投资改造，使其达到一定警戒等级所要求的监管条件，配套完善各种监管改造功能设施。
5、加快改革，大力调整农业监狱产业产品结构。农业监狱长期以来在监企社合一体制下，把监狱生产主要作为经济手段，以经济效益为目标，以市场为导向所形成的产业产品结构，与监狱体制改革和罪犯劳动改造的要求很不适应，急需进行战略性调整。农业监狱布局调整为产业产品结构调整带来了难得的机遇。⑴新建、搬迁监狱要根据罪犯劳动改造对其生产项目的政策限制性要求，积极引进适应不同戒备等级监狱罪犯劳动改造需要的政府采购产品的室内劳务加工业项目；⑵列入扩建、改造和保留的农业监狱必须立足于现有的资源，以满足监狱系统罪犯改造和生活需要以及政府采购产品为导向，逐步将罪犯劳动从大田分散的种植业生产转向高度集中的畜禽养殖、蔬菜、苗木花卉以及部分室内劳务加工业生产；⑶对资源枯竭、产品受到国家环保政策限制、扭亏无望、负债严重的企业必须抢抓机遇，列入国家政策性破产范围，实施关闭破产；⑷对产品有一定市场竞争力，生产技术水平较高，有较好发展前景，同时不适应罪犯劳动改造要求的产业，必须实施“犯退工进”工程，通过股份制、租赁、出售、拍卖等多种形式改制为纯工人企业，面向市场，面向社会，大力发展混合所有制经济，使纯工人企业不断发展壮大，最终将纯工人企业从监狱企业中分离出去；⑸对监狱布局调整后农业监狱押犯退出的具有一定规模的集中连片土地，可充分利用现有农业机械和农田水利设施，组建职工机械化农场，同时利用现有场办工业，大力发展农副产品加工业，走农业产业化发展道路；（6）对面积较小，零星分散不集中，不便于职工经营管理的土地，可按市场方式一次性转让给地方政府，变更所有权，收回土地转让资金。
6、立足现实，创新农业监狱分离办社会思路。我国监狱系统的40万工人绝大部分是在农业监狱，退休工人总量也接近在职工人数，而生活在农业监狱的民警职工子女中适龄待业青年和家属临时工队伍也非常庞大，并不因监狱停止招工使监狱系统的就业压力有丝毫的减轻，相反地，其就业压力在与日俱增，许多农业监狱特别是大型农业监狱的常住人口已远远超过监狱民警和押犯的总量。农业监狱布局调整不可能让农业监狱的所有人员全部转移到大中城市安置就业。相当一部分工人和非正式工人在监狱撤销和转移后就地安置已成为必然的现实选择。因此农业监狱分离办社会的基本途径是：⑴列入改造、扩建、保留的位于中小城镇和交通要道附近的农业监狱，可将民警生活住宅建设向就近城镇转移，通过政府强大的政策支持，将监狱所有民警职工户口全部转入城镇户口，现行监狱所办的派出所、学校、医院（保留为罪犯服务的医疗机构）、法院、检察院、社区管理机构以及承担的计划生育管理、社会救济、道路交通建设、劳动就业和社会保障管理、退休工人管理等职能全部移交地方政府接收管理，监狱的后勤服务实行社会化管理、企业化经营，除保留监狱刑罚执行和罪犯劳动改造所必需的资产外、对安置工人和非正式工人就业的土地和企业中的国有资产移交地方政府接收。⑵对远离城镇、规模较大的保留农业监狱，除向地方政府移交监狱办社会职能和机构外，可在监狱所在地设立地方政府的办事机构，具体负责监狱所在地的行政和社会管理事务。⑶对列入搬迁和被撤销的农业监狱，要向地方政府移交监狱办社会职能和机构。在押犯逐步减少的同时，将原监狱的工人和非正式工人先行顶替犯人，接收经营管理监狱的土地和所有企业，在监狱机关的组织领导下，将原监狱改制为国有农场。在改制初期，国有农场与原监狱彻底脱钩，由监狱企业集团公司代管，待国有农场平稳发展后，与监狱系统脱钩，移交地方政府农垦局管辖。(4)可利用撤销监狱的原有部分房屋设施，集中在原监狱场部修建退休工人休养中心，上级主管部门提供必需的物质文化生活和医疗设施，实行事业化管理，移交地方政府民政部门管理。
7、政策配套，着力解决农业监狱布局调整的一系列问题。农业监狱布局调整是一项复杂的系统工程，需要得到各级政府的大力支持和帮助，需要制定各种配套完善的政策来解决监狱布局调整中可能遇到的各种矛盾和问题。⑴要制定撤销和搬迁监狱债务处理政策。可通过企业破产、政策性核销、转为国家资本金、新建或合并监狱企业分担部分债务、资产处置变现偿还、地方政府的土地补偿金偿还等多种途径进行消化。⑵要制定监狱纯工人企业和改制的国有农场的扶持和与监狱企业分离脱钩政策。要根据纯工人企业经营状况和工人的经济承受能力决定纯工人企业或国有农场中国有资产处置办法，不可硬性要求国有资产全部退出，收归监狱企业所有，可让一部分国有资产折股给工人，作为监狱分流安置工人的经济补偿；改制的国有农场可低价转让土地，归农垦系统所有；提供一定量的无息或低息贷款作为改制纯工人企业的生产启动资金；为纯工人企业或国有农场在与监狱企业脱钩后提供至少3-5年的税收减免优惠政策；提出具体的分离移交办法。⑶要制定工人分流安置政策。对转移搬迁到大中城市的监狱民警的家属工人，其户口可自愿随迁到大中城市，监狱与其解除劳动合同，一律实行自谋职业，监狱给予一定的经济补偿。对撤销和扩建、改造、合并和保留的农业监狱工人，一般可利用布局调整和监狱产业产品结构调整的机遇，顶替犯人退出的大量劳动岗位，面向纯工人企业和国有农场就业。部分工人可自愿解除劳动合同，监狱给予一次性经济补偿，自谋职业。还可利用土地资源，鼓励部分工人兴办家庭农场，实行土地承包经营责任制。⑷要制定农业监狱土地和国有资产处置政策。对新建和搬迁的监狱，原监狱中可利用的流动资产可全部转移到新监狱，不能再利用的流动资产和固定资产可采取多种方式改制为纯工人企业和国有农场，由原地安置就业的工人进行经营管理，其土地和国有资产随企业的分离移交而移交。对关闭破产、经营管理不善、产品无市场的企业及部分闲置的固定资产可采取租赁、拍卖、转让等方式变现收回资金。土地划转给地方政府或农垦系统，均应一次性给予监狱土地补偿金。通过土地和资产处置收回的资金，可用于新建监狱和扩建、改造监狱，安置分流的工人和退休工人，偿还监狱债务。⑸要制定监狱分离办社会职能给地方政府增加财政负担的财政转移支付补偿办法、办社会职能和机构移交地方政府的人员和资产接收处理办法、监狱民警的家属子女进入城市就业、入学安置政策、监狱非正式工人就业安置和社会保障政策、监狱有关历史遗留问题的处理意见等一系列配套政策和措施。要通过监狱布局调整，彻底解决监狱办社会问题，为监狱体制改革创造条件，努力实现农业监狱在新世纪的跨越式发展，再创监狱工作新的辉煌。
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