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01
推动城市社区建设工作的调研报告
社区是有效服务群众的一个基层自治组织，加强和改进社区建设有利于扩大党的执政基础、体现政府的施政宗旨；有利于扩大就业、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会和谐。在目前全国上下大力推进城市化进程的关键时刻，加快促进社区建设尤其是城市社区建设意义重大。今年，在加快城市化建设方面，市委、市政府高瞻远瞩积极运作，成立了4个街道办事处，但是，我们的城市社区建设是否紧跟其上，是否严格贯彻落实《xx市城乡社区建设实施办法》（新委发〔20xx〕69号）文件精神？对此，市政协对城市社区建设情况进行了专题调研，现将调研情况报告如下。
一、我市城乡社区建设现状
20xx年8月，市委、市政府出台了《xx市城乡社区建设实施办法（试行）》（新委发〔20xx〕69号）文件，对城乡社区建设提出的“八室两超市一广场”综合服务中心建设明确了具体要求。近两年来，城乡社区建设有序推进，尤以农村社区建设成绩较为突出，全市建成6个镇级综合服务中心、74个社区综合服务中心，顺利通过徐州市检查验收，其中xx个社区被省民政厅表彰为“江苏省和谐社区建设示范单位”；2012年底全市城乡社区“一委一居一站一办”覆盖率达60%，253个行政村，办公和公益性服务用房达400平方米的104个，在建55个，400平方米以下的94个。但是城市社区建设进度迟缓，新成立的四个街道办事处，撤村建居工作未能及时开展，现有社区办公用房严重不足，与“每百户20平方米，最低不少于400平方米”的建设标准相差甚远。同时，城市社区因受管理规模偏大、工作人员偏少、办公经费不足等因素制约，在不同程度上影响社区服务功能的发挥和服务水平的提高。
二、存在问题
（一）办公用房严重不足。新安街道办事处的10个社区仅新苑、新安社区各有100多平米的办公用房，其余各家均靠借、租来解决办公场所问题，因此办公用房已成为影响社区正常工作的首要制约因素。
一是推进措施有待强化。新委发〔20xx〕69号实施后，市委、市政府主要领导也曾多次召开会议，研究协调解决城市社区建设过程中的困难和问题，并安排民政局牵头城市社区建设工作，但是由于没有建立强有力的领导班子进行长效管理，导致社区建设工作的一些问题得不到有效解决。
二是职责落实有待加强。《xx市城乡社区建设实施办法》对相关责任部门在社区建设工作中的职责虽作了明确要求，但是部分部门和单位对城市社区建设工作思想上认识不够，没有把社区建设当作部门职责工作来抓，对社区建设工作中勇于承担责任的意识不强，各部门之间没有形成行之有效的沟通协调机制，落实力度不够，相互配合不够，工作没有形成合力，社区建设结果不理想。
三是资金来源有待拓展。1.对规模较小的小区，不适宜安排社区办公和服务场所的开发商，没有按照市委文件要求足额收取社区建设费用；2.相关部门向上争取专项资金的积极性不够；3.市财政每年投入城市社区转移支付约170万元资金捉襟见肘；4.社会资金进入社区建设的机制没有形成。
（二）服务质量亟待提升。《xx市城乡社区建设实施办法（试行）》（新委发〔20xx〕69号）文件对城市社区管理规模、工作人员数量、办公经费均有明确要求。但是，在实际工作并没有严格落实文件精神，这也成为影响推进社区工作水平提升的一大因素。
一是管理范围偏大。目前，我们城市社区平均服务人口规模为3500户远大于 2000-3000户的规模要求。
二是工作人员偏少。城市10个79位社区工作人员，只勉强达到正常人口规模社区工作人员标准。
三是工作经费偏紧。城市社区工作经费方面，文件明确要求，市财政按每个社区每年2万元标准列入预算，新安镇财政按每人每年0.4万元标准列入预算，在实际工作中未能达到这一标准。
四是额外工作偏多。目前，社区除了搞好服务居民的前提下，每年还要额外完成来自各部门各单位众多的工作任务，在很大程度上影响社区服务质量。
五是人员待遇偏低。城市社区工作人员年平均工资不足2万元。2012年我市城镇在岗职工年平均工资为35337元（市统计局提供），一定程度影响了工作积极性。
三、意见建议
（一）强化组织领导，引领部门形成合力。建议市政府成立以分管市长为组长，民政、住建、规划、国土、财政、街道办事处等相关部门为成员的城市社区建设领导小组。制订城市社区建设工作计划，建立健全领导小组例会制度，定期调度相关部门责任落实情况，确保部门工作形成合力。
（二）强化规划意识，增强社区服务功能。建议结合我市行政区划调整这一改善民生服务的有利契机，加快推进我市城市化进程，根据社区服务人口规模适当、布点科学（即以2000-3000户设立一个社区）的原则，提出调整社区规模的设想：一是将现有的10个城市社区调整为19个;二是在城南新区增设7个社区；三是在沭东新城增设5个社区；四是推进新安等4个街道办事处部分村的“撤村建居”工作。同时，建议规划部门，根据本次我市区划调整，尽快拿出新的城市社区分布规划，使社区建设与城市建设同步。
（三）强化分工负责，保证社区阵地建设。一是强化开发商在建设社区工作中的责任落实。建议政府要进一步明确开发商的社区建设责任，对规划安排布点的小区能主动按要求建设社区用房，并按小区人口容量免费提供相应的房屋面积，对没有安排布点的小区可根据小区人口容量及时缴纳相应资金。二是强化政府和部门职责落实。民政、财政、住建等部门要积极向上争取奖补资金，并由政府统一安排，用于社区阵地建设。同时，加大政府财政投入力度，将社区用房建设经费纳入年度财政预算；落实每年400万元城乡社区建设项目以奖代补资金，并结合实际情况逐年加大财政投入。三是引入社会资金建设社区。建议积极争取驻区单位和社会各界对社区建设的支持，引入民间资本，利用社会力量，广泛吸纳社会资金参与社区用房建设，进一步实现资金来源多元化。也可推行部门挂钩共建方式。按照徐州市委《关于加快推进全市城乡和谐社区建设的意见》（徐委发〔2012〕50号）文件精神，充分发挥各部门、各单位在社会管理创新和全市社区建设工作中的共建作用，推行市直部门（单位）挂钩共建的方式进行社区建设，力争20xx年前使城市社区服务中心全部实现“设施齐全、功能完善、服务到位”，真正让群众满意。
（四）强化队伍建设，提升社区服务质量。一是按标准配备工作人员。建议社区党组织成员由街道党委按照组织程序推选，社区居委会成员通过民主选举方式产生，其他社区专职工作者由政府通过购买社会公益性岗位解决，工作人员数量严格按照社区规模以文件标准来配备。二是提高工作人员待遇。建议按照省、市文件和《xx市城乡社区建设实施办法》的有关规定，建立社区工作者报酬标准自然增长机制，切实提高社区工作人员的经济待遇。三是建立社区工作准入机制。建议对确需进入社区的行政事务应由市社区建设工作领导小组按照《社区工作准入目录》统一审核后予以准入。凡属于政府部门和单位职责范围内的事项，一律不得转嫁给社区；凡依法应当由社区协助的事项，要为其提供必要的经费和工作条件；凡委托社区办理的有关服务事项，要实行“权随责走、费随事转”
。坚持准入与退出相结合的原则，对经审批进入社区的项目，群众普遍不认可的，应予退出。同时，借鉴太仓市“政社互动”（建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制，简称“政社互动”）经验，深化政府职能转变，切实增强自治功能，完善功能设施，整合各方资源，理顺多方关系，充分发挥基层群众自治组织在社会管理和群众服务方面的重要作用，形成社会多元主体合作治理的良性机制。（参考太仓市“政社互动”两份清单：基层群众自治组织协助政府工作事项，基层群众自治组织依法履行职责事项）
（五）强化工作考核，促进工作有序推进。建议将城市社区建设工作纳入相关部门年度责任考核内容，并作为市委市政府督查室督查的重要内容，定期督查。并建议市委市政府督查室近期对《xx市城乡社区建设实施办法》实施情况进行一次全面的督查，为下步加快推进社区建设工作查明症结。
02
创新社会管理是我市推进新型城市化建设题中之义。今年5月中旬，市政协就“如何创新社会服务管理”问题，深入到我市各街道办事处、社区居委会，市社工委、民政局、财政局等职能部门开展专题调研，重点研究作为城市基本单元和社会组织细胞的社区建设情况。通过实地调查、座谈交流和比照借鉴其他地方的做法经验，对我市社区建设进行了较为深入、全面的调研。调研组认为，近年来，在市委、市政府的高度重视下，我市社区建设取得了长足进步，正日渐走上规范、有序的发展道路，在构建和谐社会中日益发挥着不可或缺的作用。但与新型城市化发展的要求，与城市居民的祈盼仍有不小距离，从观念到体制，从形式到内容，从手段到模式，从人员到配置等方面，仍有不小提升空间。现将调研情况综述如下：
一、社区发展现状及主要成效
随着城市化进程的加快，我市城市社区从2006年的42个发展到2013年的48个，全市城镇人口17.2万人，其中城区三街共有社区32个，人口13.9万人，社区专职工作人员290人。目前按照办公用房80平方米的建设标准，完善了47个社区居委办公平台和相关配套设施建设。近年来，我市大力推进社区建设，取得了明显成效。
(一)以开展活动为抓手，推进社区建设上台阶。一是开展以“六好”为主要内容的平安和谐社区创建活动，先后有39个社区被省命名为“六好”平安和谐社区，其中，凤仪社区获得全国“六好”平安和谐社区的殊荣。二是开展幸福社区创建活动。沿江南社区、凤仪社区作为广州市首批26个“幸福社区”创建试点社区，在中期评估中，分别获得广州市综合型社区第一名和单元型社区第二名的好成绩，终期评估继续以良好成绩达标。
(二)以创新模式为基础，推进社区管理上规范。以凤仪社区、海塱社区为试点，进行“一居一站”建设。通过建立社区服务站，有效承接政府委托事务，依法协助政府履行相关职责，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。目前两个试点社区已按“三位一体”模式完成设置，建立了以社区党组织为领导核心，社区居委会和社区服务站分工协作、交叉任职、合署办公的社区治理结构，为今后逐步完善城市社区治理创造了条件。
(三)以搭建平台为依托，推进社区服务上水平。投入资金1.3亿元，完成了红荔、新村北等17个社区人居环境综合整治;投入资金1358万元(主要是上级公益性资金拨款)，建成“星光老人之家”36个，面积共400多平方米，拓展了救助、托老、保健康复等服务功能，为社区老年人提供了活动场所，丰富了老年人生活。目前全市居家养老服务对象共有165人，工作人员15人。同时，开展“平安通”建设，为全市符合条件的近500户独居和“空巢”老人提供贴身跟踪服务。
(四)以科学管理为手段，推进社区管理上档次。积极创新社会管理手段，从2012年7月开始，我市采用先行先试的办法，选择关围、龙井、凤仪三个社区作为社区“网格化”管理试点。按照“网中有格、格中有人、人在格上、事在格中”的管理模式，将社区管理员“下沉”到网格中，促使社区管理员逐步向“一岗多责、一专多能”转变，为社区群众提供多元化、精细化的服务，使社区的社会监管体系日臻完善，群众对社区的认同感、归属感得到进一步加强，居民自治意识得到进一步提高。
(五)以深化改革为动力，推进社区自治上轨道。以实现政府行政管理和社区居民依法自治有效对接、良性互动为目标，在第四届居委会换届选举中，按照上级提出的“三个70%”的目标，在街口街11个社区推行了社区居委会换届“直选”，进一步提高了社区居民在换届选举中的参与度，提高居委会成员兼职比例和居民参与社区管理服务的热情，为开展社区自治奠定了良好的基础。
(六)以整合资源为补充，推进社区建设上规模。一是实施政府购买服务推动社工队伍建设和开展社区专业服务。投入资金共计500多万元，集中抓好三个街道家庭综合服务中心建设，并每年投入600万元用于政府购买服务，由社工组织为社区居民提供家庭服务，帮助解决社区群体家庭问题。二是培育社会组织开展义工活动，全市登记在册各类社会组织140个。积极探索建立义工服务社区居民工作机制，成立了从化市义工协会，目前发展在册义工200多人、义工骨干20多人。通过组织义工到社区开展慰问孤老、残疾人和关爱空巢老人等志愿服务，把服务工作落到实处。
(七)以提高素质为根本，推进社区管理上质量。开展社工人才培训，加大社工人才培训考证力度。采取集中培训、个人自学和远程教育相结合的方式，对现有社会服务机构工作人员进行专业知识和职业道德培训。自2008年以来，全市共有158人参加全国社会工作者职业培训和考试。目前，考取社会工作师和助理社会工作师资格的共有34人。
二、我市城市社区建设存在的几个问题
(一)在管理体制上，工作性质与工作内容不相适应。
自治性是社区建设的内在要求。通过调查发现，社区管理中最突出的问题就是街道与居委会关系错位，二者名义上的指导关系被实际的领导关系所取代，社区日常工作被行政化，习惯于上级布置什么就干什么。而社区居委会未能厘清自身职能，挂牌繁杂，多者60多个，少者20多个，需协助上级部门开展各项工作共计100多项，承担着调解、维稳、卫生、安全、计生等大量繁重的事务，大部分时间花在协助政府部门开展工作上，致使社区自身对居民的管理、组织和服务功能未能彰显，自治性没有得到体现，尤其是服务群众的功能相对弱化，处于既“越位”又“缺位”的尴尬状态。
(二)在运行机制上，工作任务与手段方法不相适应。
随着市场经济体制改革的深入，大量的“单位人”转化为“社会人”。“小社区，大社会”的管理模式，使社区各项管理工作和事务增加、工作强度和难度增大。同时，有些部门习惯于把社区当作自己的下属单位去布置工作，各项工作都要求建班子、挂牌子、设展板、建台账、要数据，使社区每天都在应付着上级的检查和收集报表、传送各种数据等。如创建幸福社区，考核指标就达174项。而目前社区工作手段简单，设备落后，虽然推行了“网格化”管理，也在尝试“信息化”管理，但仍处于低水平运作阶段。社区干部常有“小马拉大车”的感觉，常常抱怨分身无术。
(三)在工作条件上，工作要求与经费保障不相适应。
一方面，《居委会组织法》赋予社区居委会负责宣传宪法、法律、法规和国家政策，维护居民合法权益，调解民间纠纷等大量工作;另一方面，工作经费保障不足，捉襟见肘。据了解，目前社区工作经费，多者每月只有5000元，少者仅有2000元，除去文件资料等办公消耗和水、电、通讯费等，已经所剩无几。想有效履行工作职责，却有心无力，巧妇难为无米之炊。
(四)在福利待遇上，工作付出与收入回报不相适应。
对社区干部的工资待遇，我市采用“以编定补”的办法，并按照《劳动法》规定购买养老、失业、医疗等保险。近三年来，居委干部工资待遇有很大提高，已从人均每月1200元提高到2100元的水平(未含市、镇街财政为个人缴纳的三项保险金，每人每月平均约870元)，但仍低于省提出的“社区居委会干部薪酬标准原则上不低于上年度当地社会平均工资水平”的要求(2012年我市社会平均工资为3470元/月)。因此在调研中，反映居委干部待遇偏低的问题仍然比较强烈。社区干部普遍认为，他们是“全日制”的坐班人员，承担的工作繁重，但扣除三险个人负担部分后，每月只有2100元左右收入，比不上企业的普通员工，达不到社会平均工资水平，直接影响了工作积极性和队伍稳定性。
(五)在设施配备上，工作需求与实际配备不相适应。
经过多方努力，我市社区居委会虽然基本实现了办公用房达到80平方米的建设标准，但与省每100户配20平方米室内公配用房的要求仍有较大差距。目前，即使按我市自行提出的每个社区配300平方米公配用房的标准，城区三街32个社区中，达标的也只有6个，仅占13%。公配用房严重不足，成为我市推进社区建设的一个瓶颈。
(六)在工作质量上，工作成效与实际职能不相适应。
按照社区自治的工作要求，社区居委会的主要工作是做好社区服务，做好社区事务的民主决策与管理，丰富社区教育活动，倡导科学文明健康的生活方式，建设社会主义精神文。但实际上，社区服务做得极少甚至空白，民主管理的效果不明显，开展活动也大多是文体活动多，教育活动少。所以就社区居委会本职工作内容来说，其工作成效与实际要求仍有一定差距。
(七)在队伍建设上，人员素质与岗位要求不相适应。
对社区居委干部，我市采用“定编不定人”的管理办法。目前社区干部大多是经招考进来，知识结构、年龄结构有较大的改善，但也存在新人多、女性多、转岗人员多的“三多”现象，缺乏必要的工作经验和对民俗民情的了解，存在“不会干”“不能干”与“不想干”的现象，与“一岗多责”“一专多能”的要求有一定的差距，未能适应新形势下对社区工作的要求。如在推进网格化管理过程中，不少网格管理员知识面不够宽，素质参差不齐，不能独当一面。
三、加强社区建设的对策和建议
(一)理顺管理体制，回归社区功能定位。我市印发了《中共从化市委 从化市人民政府关于加强和创新街道、社区管理服务的意见》(从发〔2011〕23号)文件，从体制上改革现行制度，进一步明确政府职能，明确各自职责权限。根本目的是将街道工作重心由发展经济转到社会管理上来，把社区工作从繁重的行政事务中解放出来，回归到自身的功能定位上来。在这个转变过程中，重在落实，贵在坚持，关键在转变观念和作风。为此建议：一要注重理顺好社区各种关系，通过理顺政社关系，逐步实现政府依法行政、社区依法自治;通过正确处理社区基层党组织与自治组织的关系，在社区建设中体现坚持党的领导，保证党的路线、方针、政策的贯彻落实;通过正确处理社区居委会与物业管理企业、中介组织等一些专业化的社区工作机构之间的关系，打造协调的、互动的伙伴关系。二要加快社区自治的规制建设，通过建立健全各种规章制度，明确政府、街道、社区自治组织及相关机构在社区建设中的地位、职责、权限及相互关系, 建立健全社区居民代表议事制度、工作制度和民主监督制度等规章制度，使社区自治管理工作做到制度化、规范化， 保证社区发展有法可依，有章可循。
(二)健全工作机制，推动社区健康发展。一是针对我市社区管理服务由单一职能部门指导、协调弱化的状况，建议由市社工委牵头负责，以市社区管理服务中心(现有8个事业编制)为基础，成立专门协调机构和日常办公机构，强化协调机制和协调力度，负责协调解决社区遇到的困难和问题。二是针对社区行政性工作负担过多过重的现状，建议探索建立和完善社区工作准入制度，减少和规范政府职能部门给社区居委会分派行政工作的行为，摆脱社区是上级部门的“腿”和“嘴”的现状。三是针对社区目前民主意识薄弱、自治功能比较差的状况，建议完善社区的公民参与机制，建立正常的民主诉求机制、评议机制、决策机制、参与机制，增强社区民主自治功能。四是针对社区建设资金投入严重不足的状况，建议建立健全资金投入保障机制，形成投资主体多元化格局。政府在根据财力情况，不断增加社区建设投入的同时，可按照“财随事转、费随事转”的原则拨付工作经费，发挥政府投入的主渠道作用。同时，还要拓宽社区建设的融资渠道，动员社会力量捐资兴建社区服务设施，鼓励集体、私人投资兴办社区服务业，满足社区居民的需要。
(三)创新管理模式, 提升社区工作水平。面对复杂多元的社区工作，“老办法不管用”，创新工作方法和手段，成为推进社区建设题中应有之义和必然要求。一要探索构建“社区党总支—小区党支部—楼栋党小组”的领导体系，特别是探索建立社区党建联席会议制度，对辖区内其他机关、企事业单位党组织参与地区性、社会性、群众性、公益性工作进行指导协调，打破原有各单位之间的壁垒、分隔，形成社区内无隶属关系党组织的议事协调新机制，从而增强社区党组织的战斗力和凝聚力。二要认真总结推广网格化管理经验做法。试点经验告诉我们，网格化管理是通过条块结合、因需定责、化整为零、技术支撑来实现，通过工作制度下设，工作重心下移，工作力量下沉，加强基层力量，将滞后的“运动式”“突击式”的整理模式转化为“前馈式”的管理模式，做到区中有网、网中有格、格中有人，使管理分工更加清晰，责任更加明确，处理问题更加高效，为居民提供更加贴身的“精细化”服务。三要充分借助现代网络平台，配合政府门户网站升级改造，开辟社区服务型网站，通过各种网络渠道，如网站、微博、QQ群等进行信息化管理和服务，建立常住人口、流动人口、特殊人群信息数据库等，有针对性地提出不同的管理和服务模式。通过各个体系，发动社区居民参与到社区的管理和服务工作中来。
(四)加强硬件建设，打造社区服务平台。社区公配用房严重不足，是调研过程中反映的又一热点问题。就此建议：一要统筹布局，科学规划社区设置。由市民政局牵头负责，制定我市社区设置标准，按照地域性、认同感等构成要素和便于居民自治、便于管理服务的原则，指导镇街按照适当规模，因地制宜调整、划分和科学合理设置社区居委会，加强城乡结合部、企业所在地、新建住宅区和流动人口聚居地等重点区域的社区居委会组建工作，逐步实现对城乡社区居民的全员管理和无缝隙管理。二要因地制宜，整合城区公共资源。对人口稠密的中心城区，既可采取“一居一站”的工作架构，也可暂用“一站多居”的工作体系，以最大化优势进行管理和服务，确保社区服务不缺位。三要按照规划，同步建设。将社区居委会办公用房及公共服务用房纳入城市建设规划，与新区开发同步设计、同步建设。对应建未建或是建而未交的，不予通过验收。四要盘活资源，挖掘潜力。对建设单位挤占、挪用按规划配套建设的公配用房，应限期移交。同时，可通过购买或是以国资公房市场置换方式，解决社区公配用房不足问题。
(五)培育服务组织，壮大社区发展力量。一是加快社区公共服务体系建设，充分调动社会力量兴办社区服务组织的积极性，注重探索培育和孵化公益性社会组织，适度降低社会组织登记门槛，准许公益性社会组织的前期运行。鼓励社会组织参与社会服务工作，建构以社区义工为主体的社区服务参与机制，促进社区公共服务多元化。二是建立健全社区人力资源开发机制。整合公益性社会组织工作人员，鼓励吸纳热心社区工作的志愿者参与社区服务;推进小区物业管理，建立常态化的联动机制;加强社会工作人员培训，加强社工培训考证力度，鼓励社区专职工作者参加专业职称考试，逐步建立社区专职工作者持证上岗制度，建设一支高素质的社会工作人才队伍。三是加快建立和完善政府向社会组织购买公共服务的机制，拓宽领域，形成政府与社会组织功能互补、相互协调的社会管理服务格局。
(六)完善保障机制, 激发社区工作活力。针对普遍反映社区干部待遇低的问题，建议建立多渠道保障制度。一是建立经费保障机制，分级负担，增加财政核拨工作经费。二是建立工作激励机制，参照《关于开展“五好”村和科级村官评选的实施意见(试行)》，抓紧制订社区干部工作激励奖惩办法，可采用以奖代补的办法，按照完成工作数量的多少、质量的高低、进度的快慢等明确奖惩方式，切实提高社区干部的经济待遇、政治待遇和生活待遇。三是建立工资增长机制，从我市的实际出发，也为了吸引更多优秀人才到社区工作，我们认为，社区居委会成员的待遇应逐步得到提高，其任期职务补贴要与我市职工的平均收入水平大体相当。
四、结语
经过调查研究，我们更加深切地意识到，社区建设是一项内容广泛的社会系统工程，其实质是对我国传统城市管理体制改革，重新进行社会整合和社会再造，建立以社区为单位的新型城市管理体制。这是一个任重道远的使命，也是一个循序渐进的过程，需要刚性、韧性和耐性，不可能一蹴而就、毕其功于一役。经过多年的实践和探索，我市新型社区制已初具雏形。我们相信，只要我们思想上重视，行动上给力，管理上创新，机制上保障，推进上坚持，一定能建立起符合新型城市化发展要求，符合人民群众利益的新型社区，为加强社会建设打下坚实基础。
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