民以食为天，食以安为先。目前，食品生产加工小企业小作坊（以下简称小作妨）是我县食品生产行业的主体，而对小作坊生产的监管工作，是质监部门的重要职责，是构筑食品安全放心工程的关键。为了做好小作坊的监管工作，笔者对**县食品小作坊的监管进行了调查，调查中感到自明确规定由质监部门负责食品生产加工环节的监管职责以来，区县质监局做了大量的工作，但受当前体制和法规滞后的制约，总体而言对小作坊并未形成扎实有效的监管。
一、我县食品生产加工行业现状
据统计，目前我县已经普查建档的食品生产加工企业和小作坊64家，存在规模小、数目多、分布广等特点。从资质情况看，取得食品生产许可证的企业16家，食品小作坊48家。类别构成十分复杂，含括粮油加工品、食用油、调味品肉制品、饮料、饼干、薯类和膨化食品、茶叶、酒类、炒货食品、淀粉和淀粉制品、糕点、豆制品、蜂产品等13类食品。
从调查中得知，我县食品生产企业现状不容乐观。主要存在以下几个方面的问题：一是绝大多数的食品加工企业都是小作坊，设备简陋，工艺简单，无保证质量的必备检验设备，原料不把关，出厂不检验，部分生产者从开业起不知道生产的产品质量如何，全凭个人经验定质量。很多还属于季节性的开关厂，由家庭成员中的1至2人加工、销售，有的是来料加工，年销售收进均在3万元以下，利润薄，扩大再生产能力差，根本不可能获取生产许可证。二是全县大多数食品小作坊的从业人员和经营者文化水平低，技术力量薄弱，缺乏专业生产知识，难以理解监管员提出的要求;质量意识淡薄，大部分运用传统工艺，不知道所生产的产品标准有何要求，是否达到标准，不能主动地对产品进行送检把关;对有关的法律法规了解甚少，有些甚至只以赚钱为目的，常动歪脑子，不顾产品质量，不讲诚信经营，甚至存在故意制假、售假等行为。三是有些取证食品企业难以持续有效地保持企业生产必备条件，主要集中在原辅料使用、生产过程、检验记录不够完善等，对检查中发现的问题，质监部门责令限期整改的，企业有时不能按期进行整改。四是食品从业人员活动性较大，很难在一个固定的企业长时间工作，一个企业干几天就走人，企业考虑到这种情况就不愿意为新来的员工负担健康检查费用，而是等员工稳定下来以后再为其体检，这样就使得一批新员工没有有效健康证而上岗工作;还有一些企业制度不健全，从业职员的健康证未及时进行复查;食品小作坊从业职员多是来自农村，以为自己身体健康，再加上法律意识淡薄，就不进行健康检查，致使从业职员的健康状况难以保证。五是由于我县检测设施不齐全，食品的检测手段不够丰富，这样对存在质量问题的食品不能进行科学定性。而送检，一是费用高，二是信息反馈时间长。在这种情况下，严重制约了食品质量安全监管工作的质量和公信度。
二、监管中存在的问题与困难
目前食品生产加工监管工作，实行的是“统一管理、分类监管、重心下移、层级负责”的监管机制，并出台了一系列制度和规定。纵观这些制度，对国家和省级发证的企业起到了强有力的监管作用，对生产加工小作坊的监管却显得无力而成为了质监部门监管软肋。
就生存状况来看，目前食品小作坊是农村农特产品加工的主要去处，尽管它们远达不到市场准入要求，但由于它有方便群众、消化当地农副产品、增加农民收入的优势，决定了它们存在的基础，其具有工艺简单、经营灵活、成本低，使作坊式生产遍地开花。这一特点决定了关闭取缔它的难度与不可行。同时由于大多数作坊收入不稳定、设备投入小，它们大多数并不具备办证资格而且也难以承担办证费用。95%以上的食品小作坊严格按市场准入要求均应取缔。
按照目前的监管要求，一是对有证有照但生产条件差、达不到准入要求，而当地人民群众日常生活离不开，且正规企业产品不能正常供应，地处偏远地区的食品小作坊。按照食品安全法第三十条“县级以上地方人民政府鼓励食品生产加工小作坊改进生产条件；鼓励食品摊贩进入集中交易市场、店铺等固定场所经营”的规定。这样在地方政府允许的前提下，可以允许其有条件地存在，采用专项监管措施，进行严密监管。二是强化引导帮扶，促进小企业小作坊发展壮大。三是强化实行食品安全承诺制和食品安全责任制。对地处偏远地区允许其有条件地存在的食品小作坊要签订《食品质量安全承诺书》，承担食品质量安全责任，要承诺其产品的销售地域范围。原则上，其产品只能在本乡镇、本村及周边地区销售。四是强化开业歇业申报制。对季节性、临时性食品小作坊，实施开业歇业申报制度。在其开业或歇业时，应向协管员或监管员报告，协管员和监管员要及时向县级质监部门和乡镇政府报告。在小作坊开业前，县级质监部门应会同有关技术人员、协管员和监管员对小作坊卫生状况、生产条件和质量安全控制措施进行核查，符合要求的方可准许开业。
按照上述要求监管，就出现以下倍感困惑的问题：
一是如果可以允许无证小作坊存在并允许其生产，就严重违反《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第一章第五条、第二章第九条、第六十九条的规定，尤其是《条例》第六十九条明确规定：个体工商户生产或者销售列入目录产品的，依照条例的规定执行。由此可见这种允许是违法的，也就是说县级监管部门监管工作起步之日起就应负《条例》第六章第六十二条所规定的法律责任。这种允许导致食品生产加工小作坊在违法情况下运行，一旦出现任何食品安全事故，责任追究的唯一指向的是县级监管部门，同时承担无限责任。
二是关于强化开业歇业申报制的问题。县级质监部门对小作坊开业前没有任何前置审批，小作坊开业歇业申报与不申报均不违法，对不申报开业、歇业事项无法定依据处罚。可以说目前对小作坊的监管主要问题，是缺乏硬措施和有效的约束方法，更多地把小作坊质量安全寄望于业主的道德和自觉；把监管行为是否到位寄望于监管人员的道德责任感，导致了监管工作无奈和责任模糊，使基层监管部门对谁负责出现错乱。
三、变被动为主动，建议尽快出台小作坊管理办法
由于监管处于违法状态，当地政府和上级监管部门又没出台有效的监管办法，让基层局处于管违法，不管失职的两难地位，基层局作为、不作为都要承担无限责任。笔者认为，与其用这种表面积极、实质被动的监管办法，倒不如用主动积极的办法去监管。按照《食品安全法》第二十九条、三十一条之规定：食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定；县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第二十七条第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查；对符合规定条件的，决定准予许可；对不符合规定条件的，决定不予许可并书面说明理由之规定。一是应尽快出台小作坊管理办法。小作坊取缔不了，就应合法化。二是如果允许小作坊在，建议应对小作坊食品实行县级生产许可证管理。及时出台相关生产许可证规定。这个证可由县级局按小作坊食品生产许可证条件对其审查，在对小作坊食品生产许可时，可对其产品销售区域作出限定，对停歇业报告提出要求。县级生产许可证可一年一审，办证及年审中的公告费、工本费及产品检验费用由当地财政列支。凡达不到小作坊食品生产许可证条件的依法查处，对拒不办证的依法取缔。凡县级质监局在小作坊食品生产许可证办证前审查不严、办证后不加强监管的，依法追究相关人员责任。这样才能使监管合法，责任明确，监管有抓手，分类监管、销售区域限定、停歇业报告的措施才能落到实处。
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