义务教育均衡发展情况的调查报告
为促进我市义务教育均衡发展，在对县（区）义务教育均衡发展情况预调研的基础上，10月中旬至11月上旬，市政协副主席周琪、郑友清带领部分市政协常委、委员，赴临川、金溪、崇仁、东乡四县（区）进行了调研，专题听取了市教育局、市财政局等相关职能部门的汇报并进行座谈。现将调研情况报告如下：
一、我市推进义务教育均衡发展概况
全市现有普通小学1388所，教学点584个，在校学生数404641人，教职工20339人，校舍面积201*590平方米；普通初中168所，九年一贯制学校14所，在校学生数177941人，教职工10496人,校舍面积953145平方米。
近年来，市委、市政府十分重视和关心义务教育。各级政府及教育等有关部门为促进义务教育均衡发展，做了大量工作，取得了较大的成效。
（一）基本保障了义务教育经费。全市教育经费以财政拨款为主，财政部门将本级政府所分担的教育经费全部纳入了本级公共财政保障范围。全市预算内教育拨款增长比例高于经常性财政收入增长比例，学生人数平均教育经费逐年有所增长，教师工资2001年以来做到了按时足额发放并逐年有所增长，教师工资旧欠已还清，“普九”欠债得到化解，解决了教育费附加征收和使用问题，保证了各种教育费附加足额征收并全部用于教育。各县（区）实行了教育经费专户管理制度，凡教育经费均实行单独核算和拨款，资金封闭运行，学校事业费和专项经费没有出现截留、滞留、挤占和挪用现象，确保了教育经费及时、规范、安全、有效运转。
（二）着力加强了师资队伍建设。从2003年起，全市开展了以核编定岗、全员聘任为主要内容的人事制度改革，调动了教师的积极性。面向社会推行了教师准入制度和招聘制度，每年招聘教师近1000人。每年举办“千名校长、万名教师”新课程培训班，开展教师基本功培训、岗位培训、骨干教师培训、新教师培训、新课程和现代教育技术培训等。对农村中小学给予编制倾斜，努力改善薄弱学校教师队伍结构，农村学校教师不足现象有较大改变。
（三）明显改善了薄弱学校环境。2004年以来，实施了中小学教育信息化建设工程、危房改造工程、寄宿制工程、农村中小学远程教育工程、中小学校舍安全工程，改善了农村中小学办学条件。加强了农村学校实验室建设和图书馆建设，全市农村中小学教学仪器数量得到大幅度增加。在教师增编和选调工作中优先考虑薄弱学校的需要，在教育评先、评优工作方面对薄弱学校给予倾斜，农村学校指标至少占70%以上。从2002年开始，实行了城区学校帮扶农村学校制度、城乡教师交流制度等对薄弱学校的帮扶措施，普通高中招生指标也均衡分配到薄弱初中，引导了学生向薄弱学校转移。
（四）快速推进了城镇学校建设。近年来，我市为积极顺应城镇化进程，切实解决城镇学校大班额问题，加大城区学校建设、改善城区中小学办学条件的力度前所未有。据统计，2008-2009两年间市中心城区和县镇中小学校舍建设累计投入9.69亿元，改造和新建中小学校舍53万平方米。其中，市中心城区新建学校8所，改建扩建学校7所；临川区投资8000多万元新建、扩建了8所学校；金巢开发区投资280万元改建金巢实验小学；南城县投资1.84亿元投资新建南城二中；南丰县投资2000万元新建子固小学；金溪县投入2800万元新建仰山学校；广昌县投资960万元扩建广昌二中；崇仁县投资2000万元新建实验小学；东乡县投资2800万元新建北港小学；宜黄县投资4800万元新建宜黄一中、风岗一小；乐安县投资1652万元扩建乐安一中、新建乐安四小；资溪县投资6000万元新建资溪一中。
（五）适度调整了学校网点布局。2002年以来，我市立足城镇化进程和各校现有办学条件，对义务教育学校网点进行了调整，在保证就近入学的前提下提高了办学效益，为县域内义务教育均衡发展创造了有利条件。2004年至2009年，全市农村普通初中数由148所降至115所。东乡县已撤并各类薄弱学校31所，全县规模化、规范化的办学格局已初步形成。崇仁县在2001和2002年，撤并2所农村初中，调整小学网点共75个，撤销村完小1所、教学点74所，中心完小改村完小5所，村完小改村小10所。南城全县中小学（包括教学点）由原来的362所调整为186所。
（六）较好规范了学校办学行为。从2007年，我市小学、初中起始年级学生一律实行均衡编班教学，提倡利用计算机进行编班；小学、初中起始年级任课教师按班级均衡搭配，优质教育资源均面向全体学生。努力实现小学、初中起始年级成班率分别不超过45人、50人，现在，大班额逐渐降低，低年级绝大部分达到规定要求。小学、初中招生实行学区划片免试就近入学，严禁学校招收低龄儿童（不足六周岁）入学和跨学区招生，严禁学校盲目招生、中途随意接纳学生。加强了对教师工作业绩的科学考核。
二、义务教育均衡发展存在的困难和问题
从调查情况看，我市义务教育均衡发展中也存在一些不可忽视的矛盾和问题，主要表现为：
（一）经费投入总量不足，结构失衡
第一，经费投入总体不足。长期以来，我市义务教育经费投入不足，按国家建设标准欠账太多，一些学校办学条件很差。从学校公用经费看，近三年来，虽然生均公用经费有较大幅度的提高，但也捉襟见肘，学校运转困难。目前，我市小学生均公用经费为300元/年、初中生均公用经费为500元/年。生源少的学校，按现在的公用经费标准拨付，无法确保学校正常运转。大部分薄弱学校日常开支困难，处于负债运转状态，学校教师外出培训、听课、参加教学比赛等费用无法正常开支。从校建情况来看，近年来，学校教学大楼普遍短缺，城区学校大班额现象突出，与农村中小学点多量小、小班额现象形成鲜明的反差，城乡教育容量与教育需求的倒置现象严重。从教育装备看，全市普遍存在教学设施欠缺落后的情况，达标率不高。如全市小学的体育运动场、体育器械配备、音乐器材配备、美术器材配备、数学自然实验仪器等教学设施配备达标学校所占百分比分别为59%、54%、54%、52%、55%；建立校园网、生均计算机、生均图书，都不到省定标准的一半。
第二，县（区）际之间教育经费投入不均。由于各地经济发展水平的差异、领导的认识不同，我市各县（区）对义务教育经费投入也存在较大的差异。近三年来，临川区不仅将教育经费纳入本级财政预算并单独列项、优先安排，上级教育专项经费、征收的各种教育附加及时拨付，还把教师的“三保一金”与公务员缴交比例相同，单位部分由财政安排到位。而有些县的学校却要在本来就不多的公用经费中负担教师的“三保一金”。
第三，经费投入效益不强，与城镇化趋势不相符。近年来，国家增加的教育经费主要投入在农村，城市项目少，致使城市教育投入不足，城市学校未能得到有效改善。这种投入方向与日益加快的城镇化趋势不相符,城区学生越来越多反而投入少。再则，资金投入不集中。国家对教育的投入，一个个项目经费卡得很死，像撒胡椒面一样撒在城乡各地，见不到效益，有的投下去了，不久又闲置浪费。
第四，洪灾造成义务教育经费的新缺口。今年我市遭遇了百年不遇的特大洪涝灾害，全市学校受灾面广，且灾情十分严重。据统计，全市受灾中小学校1030所，倒塌校舍367间，危房8276间，供水供电设施、教学仪器设备、桌椅床具、图书资料等损毁严重，造成直接经济损失达3. 5亿元。经过各种渠道筹措灾后重建资金8000余万元，目前仍有2.7亿元的资金缺口。
（二）师资队伍配备不均，建设滞后
一是教师配备比例不达标。2008年省编办、省教育厅、省财政厅重新核定我市中小学教职工编制36979名，现尚有机动编制804名。然而，根据学校规模和成班率情况，要完成教学任务，教师的需求量远大于编制数。在农村小学就出现教师既超编又不足的现象，而城市的编制偏紧。二是城乡教师知识结构和学科不均衡。随着农村中小学学生的自然减员，取消毕业生分配，年轻教师进不来，教师队伍得不到及时的充实，出现了中青年教师断层现象；全市41岁以上的小学教师约占教师总数的55.53%，农村学校教师的平均年龄比城区教师大；初中的计算机、心理辅导、音乐、美术等“小科目”学科的专职教师普遍缺乏，难以开齐科目、开足课时。由于客观条件的限制，农村教师与城区教师之间信息不均等，导致农村教师知识补充不及时，老化严重，范围狭窄，不能适应信息社会教学需要。有的城区教师具备的能力，农村教师不具备，教学方式、方法和效果都有差距。从学科结构看，语文、数学、物理、化学教师偏多，体育、音乐、美术、信息技术、综合实践活动等学科教师偏少。三是优质学校教师向薄弱学校流动困难。2002年，我市曾制订教师轮流下派制度，并规定教师职称评聘必须有一年农村学校任教的经历，但有些被派的教师家庭有困难，想方设法找人打招呼，要求不去；有些教师怕政策不连续，不愿靠前去，怕吃亏；一些校长怕自己的好老师下派了搞跨了自己的学校，下派教师的积极性不高。这项制度，最终执行效果不理想。四是农村教师待遇相对差。农村教师很多学习培训费用、征订报刊杂志及其他不合理摊派等支出均由教师个人承担。很多农村学校没有教师宿舍，在一些比较偏远的学校甚至租房都难。飘泊之感和奔波之苦，使很多年轻教师难以安家，无心立业。部分教师评上高级职称却长期无岗位受聘，也挫伤了其积极性。不少教师外出打工离开了教学岗位，学校为了开课，只有聘请临时人员代课。还有很多教师家在县城，早上赶到学校，晚上回到县城。
（三）办学标准较低，条件有待提高
1、办学条件低于国家标准。从教育部门统计数据看，我市在学生生均校园、操场面积、教学装备等的大部分指标低于国家标准，在全省处于落后位置。如城市小学生均校舍面积3.37平方米，低于国家4.18平方米的标准；全市小学平均60.13个学生一台，远低国家标准。
2、城乡之间存在不均衡。近几年，通过实施农村寄宿制学校建设、危改工程和现代远程教育工程等项目，我市农村学校的办学条件有了很大的改善，但是相对城区学校来说仍然有一定差距，主要表现在：一是功能教室不全。调查显示，一般乡镇和被撤销的原乡镇政府所在地学校，集中的教育资源相对较小，学校功能教室普遍不全，特别是音乐、卫生、实验等活动室缺乏，导致部分课程不能开设。二是教育设施设备不达标。除少数中心乡镇学校外，大多数农村学校教学设施设备短缺、陈旧，音体美、图书、卫生保健等器材普遍不达标，边远地区学校显得更少。村小是条件最落后的地方，教师上课仍然是“一支粉笔一张嘴、一块黑板讲到底”。
3、学校之间存在不均衡。学校之间的教师职称、学历、教学能力以及获得的荣誉等差距较大，示范性学校高素质教师云集，薄弱学校优秀教师不断流失。好的学校硬件设施几乎是一流的、现代化的，有体育馆、塑胶跑道、微机室、语音室等，每个教室均安装有多媒体，教师可以达到人手一部电脑。而多数学校教师还只能用一支粉笔、一块黑板来上课。同一地域的学校，同一类型的学校，办学条件如师资、校舍、设备差不多，由于教师责任心不同而导致教学效果不同。并且校际办学理念不均衡，造成学校蒸蒸日上与门前冷落的鲜明对比。
（四）教学质量城乡不均衡，“择校热”依然存在
城乡义务教育发展的诸多差异，在教学质量方面得到集中体现。近年来，农村学校虽然教师专业化程度有所提高，但是英语、音乐、体育、美术等学科专业教师紧缺，很多课程开设不齐。即使这些课程由其他学科教师兼任，教学质量自然不高；城区义务教育学校具有的先进理、化、生实验室，农村学校多数没有，也直接影响到农村教学质量和学生实验操作技能的提高；一些生源少、教师缺的农村小学包班任教，教师课时负担过重质量难以保证；部分学生少的学校随时有撤并的可能，师生的不稳定情绪，必然影响其教学和学习。近年来的各种考试、质量抽测、质量检测都显示，农村中小学教学质量有整体逐级下降的态势，整体教学质量明显不如城区学校。
教学质量的不均衡，最直接的表现就是“择校热”。农民渴望子女“上好学”。不少农民在城区购房或务工，带着子女进城就学。据调查统计，2009年***中心城区有进城务工人员义务教育阶段就学子女4701人，占学生总数13.6%左右；县城镇有进城务工人员义务教育阶段就学子女36218人，占学生总数16.57%左右。虽然义务教育阶段划片就近入学，但不论是城市还是县城镇，均有学生从薄弱学校向优势学校转移现象，转移比例在8%左右不等。
三、几点建议
（一）坚持城乡一体，制定城乡教育均衡同步规划
义务教育均衡发展与经济和社会的均衡发展应当是一致的。扩大优质教育资源，让更多的孩子接受高水平的教育，才是义务教育均衡发展的唯一正确选择。强调城乡义务教育均衡发展，不等于追求平均发展，更不是“削峰填谷”似的使每所学校都采用同一发展模式，处于同一发展水平，更不是抑制城区学校的发展，而是既要“借峰填谷”，把名校的优质师资、教学资源、办学理念向其他薄弱学校嫁接培植，又要优化区域教育资源配置，实现城乡学校高位均衡发展。实现城乡义务教育均衡发展是国家 “十二五”重大战略任务之一，是今后五年政府和教育行政及相关部门的主要责任之一。目前，我市虽下发了促进义务教育发展的一系列文件，但是还没有专门的义务教育均衡发展的规划或意见。为此，建议市政府在制定义务教育均衡发展规划或意见时考虑以下几点：一是摸清情况。在全市重新进行一次义务教育大普查，重点摸清城乡中小学校布局、办学现状以及生源分布“家底”。同时，根据我市城乡人口变化趋势，科学预测未来较长时间内城乡中小学校生源、办学规模和城乡教育需求的走向，为今后科学配置义务教育资源提供依据。二是确定目标。要依照《义务教育法》和《***省人民政府关于推进义务教育均衡发展的意见》，立足我市城乡一体化的总体要求和教育发展的实际水平，确立全市义务教育阶段学校基本达到省定办学条件的标准、基本消除薄弱学校、大班额现象、实现全市义务教育初步均衡和基本均衡的路线图、时间表和任务书。三是强化举措。城乡义务教育均衡发展是一个长期的、动态的、辩证的和向前发展的过程。制定的实施步骤要着眼于全市，充分考虑整体规划、差异发展和分步发展。提出的具体措施要立足城乡学校具体情况，在保证城区学校得到健康发展的同时，加大对农村学校的投入，加快农村中小学标准化建设。在经费不能完全保障的情况下，要确定每年硬性完成几项义务教育均衡的重点工程，努力实现城乡义务教育规划布局、资源配置、政策制度、水平提升一体化。四是健全机制。组建专项工作组，加强领导，开展调研，实施监督；建立政策保障机制，保证发现问题及时准确，解决问题有章可循；建立经费保障机制，做到专款专用，加强审计监督，不做无效投入；建立社会监督机制，对教育的各项规划和建设实行社会监督。
（二）保障政策落实，实现城乡教育经费同步增长
一是要落实各项教育投入政策。市、县（区）政府要按照《义务教育法》确保教育投入“三个增长”的规定和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的要求，分担相应的义务教育经费，并努力创造条件，力争201*年全市财政性教育经费占GDP的比例达到4％的水平，确保教师的工资（包括绩效工资）、医疗保险、失业保险、社会养老保险和住房公积金补贴等政策性待遇落实到位。严格按规定征收、管理和使用城市教育费附加、城市住宅建设配套费和其他用于教育的税费。中央、省财政的教育转移支付资金及其他教育专项经费要管理规范、专款专用。经费投入要政策性地向农村倾斜，保证农村中小学标准化建设的顺利推进。寄宿制学校、教师培训、扶贫助困等专项经费要优先考虑农村学校。要建立政府教育投入增长监测、评估、公告、通报制度，采取以奖代补等方式鼓励县（区）不断加大教育投入。要加强对各级政府教育投入责任的考核，并纳入各级政府基本财力保障机制考核体系。二是要拓宽投资平台，用好有限经费。市政府及有关职能部门要将我市义务教育投入不足，特别是我市学校灾后重建资金缺口2.7个亿元的情况向上反映，积极争取中央、省财政加大对我市教育的转移支付力度。充分利用政府信用平台、教育基金会平台，广泛吸收金融资金、社会资金、扩大社会资源进入教育的途径，建立一个以政府投入为主、全社会共同分担的、多元开放的、充满生机的教育投资新机制。要参照国家及我省的有关政策，制定符合我市情况、有利于促进义务教育均衡发展的设备配备标准，作为建设资金投入的基本依据。每年根据全市义务教育学校的设施设备普查结果，将资金优先投入薄弱学校，分步实现义务教育学校硬件条件均衡。要坚持勤俭办学，严禁铺张浪费，建设节约型学校。
（三）合理调整布局，推动城乡办学条件同步改善
加快中小学布局调整，是改善城乡办学条件、提高办学效益、增强教育质量的客观要求。加大中小学布局调整力度可从以下三方面入手。 第一，明晰调整思路。新型城镇化的加快推进、乡村建制的调整、公路村村通和农村人口流动等，为调整农村中小学布局奠定了良好的基础。按照“适度集中、规模办学、提高效益、保证质量”的原则，确定“初中向县镇政府所在地集中、小学向中心校完校集中，新增教育资源向城区集中”的布局思路。既要做大城镇中小学，又要调优农村中小学，彻底改变一乡（镇）一中学的局面。2-3个乡（镇）中学实行片区内集中办学，尽可能达到1000人以上规模，利用空余的中学办中心小学或新建中心小学，创造条件将小学高年级的学生尽可能向中心小学集中。加大中心小学寄宿制学校工程建设，积极引导边远山区和交通不便地区的群众支持网点调整，让子女寄宿学习。第二，扩充城镇学校。随着市中心城区城市化发展的加快和城区人口的增加，市区中小学校布局不合理、规划较小、设施落后的问题将更加突出，要尽快制定实施《***市中心城区中小学校布局规划》，加快市中心城区中小学校的建设。各县（区）要积极顺应城镇化进程，用三年时间推进教育园区建设。第三，注意因地制宜。调整中小学布局，实现由“分散—低效”型向“集约—高效”型办学模式转变，一是要解决偏远农村孩子乘车问题，可鼓励有条件的县（区）开通校车或乘车费用由财政买单。二是要解决需要到更远的中心校住读的学生住宿问题。三是解决合并后部分教师面临转岗选择的问题。四是要解决学校撤并后资产的处置问题，确保闲置的教育资产继续用于教育。
（四）优化农村师资，实现城乡教师素质同步增强
一是创新帮扶机制，提高帮扶实效。要创新机制，解决义务教育帮扶的问题。建议采用“强联弱、城带乡” 的“1+1”和“1+n”共同体机制。这种共同体属松散型“联营”，原校人事、体制等均不变动，不打破现有办学格局，城区学校与农村学校更多的是在教学业务、教研培训等方面加强融合，互帮互学。这样做既可绕开城乡体制性障碍，又能实现教育资源整合，便于实践操作。只要强校与被帮扶学校捆绑考核，这种机制一定会解决帮扶中存在的问题，切实提高帮扶效果。二是健全优化机制，加强师资建设。健全师资合理配制机制，尽快改变教师年龄结构老化、学校结构不合理的现状；健全优质师资共享机制，建立优质师资到农村服务期制度，任教经历与职称、晋升挂钩，实行严格的考核；健全师资培训工作机制，组织老师到外地先进学校跟班学习，聘请专家学者讲学，自主提高学历层次和抓实校本培训等，促进教师队伍整体素质的提高。三是强化管理机制，促进有序流动。要进一步落实“以县为主”的教育管理机制，实行工资统发、经费统筹、队伍统管。要强化教育行政部门对中小学教师队伍的统筹管理职能，保证优质学校的干部、教师定点定期到薄弱学校任职、任教，薄弱学校的干部、教师到优质学校跟班学习，促进师资队伍有序流动。此外，尽快缩小农村与城区教师的收入差距，兑现绩效工资，缓解高职低聘的矛盾，解决“三保一金”经费，考虑特殊津贴、补贴向长期工作在条件较差的农村教师倾斜。在农村寄宿制学校建设中，配套建设老师周转房，以解决目前农村教师走教问题，稳定教师队伍。
（五）健全监督体系，促进城乡教育质量同步提升
首先，明确政府的责任。市、县（区）政府要加强对本地义务教育均衡发展的领导，把义务教育摆上优先发展的位置。统筹协调，明确教育、财政、发改、人事、建设等部门的职责，督促制定政策措施和工作方案，实行分级管理、分级负责的原则，最大限度地整合教育资源，均衡配置，提高效益。完善教育督导对党政干部、教育行政管理部门的考核办法。其次，建立和完善质量监测体系。各级政府和有关部门严禁向学校下达升学指标和单纯用升学率评价教育工作，不以指标完成情况评价和奖罚学校、校长和教师。义务教育教学质量监测评估标准，主要考核其提高发展的程度，评价其努力、创新的程度，衡量其贯彻教育方针、实施素质教育、提高办学效益的情况，定期评估辖区内义务教育均衡发展情况。其三，发挥社会监督作用。建立人大的法制监督、政协的民主监督和民众的社会监督的立体开放的监督模式，扩大督导的参与面，加大监督的公开度。除专兼职督学外，还要邀请一定比例的民众代表参与；要依法将对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量及义务教育均衡发展状况等的督导报告向社会公布。
市政协教文卫体委员会
201*年11月26日
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