把握四个关键环节 充分发挥基层质监网络作用
去年以来，我们根据全省系统基层质监网络建设经验交流会和省局《关于加强全省镇乡（街道）质监队伍工作网络建设的意见》精神，立足××实际，在加强质监基层中心所建设的基础上，通过设立镇乡（街道）质监员、村（企业）协管员（质管员）的方式，逐步构建起了一张部门、镇乡（街道）、村（企业）三级联动的基层质监网络，并在建立健全质量安全长效监管机制方面进行了一些积极的探索。一年多来的实践证明，基层质监网络在加强质监部门与基层一线的联系和沟通，落实和拓展质监各项职能工作，增强质监工作有效性和提升质监部门社会影响力等方面，的确起到了不可替代的作用。如果说一年前我们重点探讨的是为什么要建立以及如何建立基层质监网络的话，那么时至今日，我们必须把工作的重点和注意力转移到如何发挥基层质监网络的作用上来。我们在实践中深深感到，要充分发挥基层质监网络的整体效用，必须牢牢把握以下四个关键环节：
一、确立政府的主导地位。加强基层质监网络建设，其动因是为了强化质量安全源头监管，确保“两个安全”，其实质是通过利用社会资源，延伸质监工作触角，强化质监行政管理。为此，从构建网络到实际运行，从工作部署到实绩考核，我们十分注重借助政府的行政推动作用：一是争取以政府名义发文。系统上级提出“两抓两提高”、确保“两个安全”的工作方针后，我们专题向市政府领导汇报了 “从源头抓质量”的总体部署以及构建网络体系的工作思路，取得了市政府领导的重视和支持，市政府办公室专门下发了由本局草拟的《关于开展从源头抓质量工作的实施意见》，明确了我市从源头抓质量的工作目标、工作重点和具体措施，成立了由分管副市长任组长，质监、经贸、工商、卫生、公安等部门负责人为成员的市从源头抓质量工作领导小组，领导小组办公室设在质监局；同时要求各镇乡（街道）认真落实质量安全责任制，明确各镇乡长（街道办事处主任）对本行政辖区内的质量安全工作负总责，工业副镇乡长（副主任）具体负责，在镇乡（街道）工办设立质监员岗位，确定人员，落实责任。这一文件的制定出台，使部门的工作上升到了政府的层面，也为构建基层质监网络提供了有力的政策依据和良好的行政管理环境。正是有了政府的行政推动，使得我市的基层质监网络建设进展相当顺利，在比较短的时间内，我们在各镇乡（街道）工办人员中聘任了28位同志为镇乡（街道）质监员（同时又是特种设备安全协管员），联合有关镇乡（街道）政府在重点村（社区）聘任了173位协管员，在23个重点企业中确定了质管员，从而在全市范围内迅速构建起了一张基层质监队伍工作网络，为下步工作开展奠定了良好的组织基础。二是争取以政府名义部署工作。质量安全工作涉及面广、工作量大、责任重，如何突破任务重、人手少的制约，创新管理模式，提高工作效能，是我们必须思考和解决的迫切课题。我们认为，要真正推进“治源头、抓质量、保安全”的工作，必须摒弃“质监部门抓质量”、“就质量抓质量”的狭隘观念，而应该立足社会力量，善于借助政府权威，来提升工作层次和实效。为此，我们在着力建立基层质监网络之初，就开始着手考虑如何借助政府力量来推动工作的落实和深入。譬如，食品质量安全监管工作是基层质监队伍的主要任务，为确保工作的声势、力度和效果，我们积极推动市、镇乡（街道）两级政府落实牵头抓总责任。通过开展食品生产行业专题调研，及时向市政府递交了食品生产加工业整治工作方案，积极争取以市政府名义召开由各镇乡（街道）和相关部门、重点企业负责人以及镇乡（街道）质监员参加的全市食品加工业整治工作会议，请市政府分管领导作工作动员，并与各镇乡（街道）负责人签订《食品质量安全责任状》，由市府办督查科牵头，组织相关部门定期、不定期地对各镇乡（街道）整治工作进展情况进行督查，发现问题，及时督促整改，总结经验，指导面上工作。参照市里的模式，各镇乡（街道）和相关部门也层层召开了食品质量安全监管工作会议，部署工作，加强督查，确保思想、组织、工作三到位，从而形成了一级抓一级，一级对一级负责的工作格局。这一工作格局有效地推动了基层质监队伍认真履行职责，也正是由于他们的配合和协助，使得我市的食品生产加工业普查整治工作得以提前完成预定任务，并顺**过上级的考核验收，有关“分片管线包企业”的监管模式得到省政府调研组和国家质检总局领导的充分肯定，其做法和经验在《中国质量法》头版头条予以介绍推广。再譬如在店口水暖管行业质量整治工作中，我们在前期调研、拟订整治方案的基础上，积极向市政府建议，由市整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室牵头，联合当地镇乡政府和工商、经贸等部门共同参与，发挥市整规办的综合协调和相关职能部门的协作联动作用，齐抓共管，形成合力。目前，此项工作已取得明显的阶段性效果，水暖管材产品抽检合格率由整治前的15%跃升到目前的67%。实践证明，善于借助政府权威，激发和依托基层质监网络的基础作用，来推动质监工作的落实，的确能达到事半功倍的效果。三是争取将质监工作纳入市级考核之中。考核的导向作用是显而易见的。为努力促成镇乡（街道）政府主动抓、为主抓、负责抓、有压力抓质量安全工作的局面，最大限度地推动基层质监网络正常运行，发挥其应有的作用，我们多次向市领导汇报建议，最后把质量安全工作纳入了镇乡（街道）工办职责之中，将区域质量安全、创名牌等质监工作纳入了市委市政府对各镇乡（街道）的岗位目标责任制考核之中，并根据镇乡（街道）的不同类型，量化具体工作指标，从而大大提高了基层政府抓质量工作的主动性和积极性。近年来，我市未发生影响较大的食品质量安全和特种设备安全事故，应该说得益于各级各部门合力共抓的工作体制。
二、落实质监部门的主管职能。作为职能部门，质监部门在基层质监网络建设的全过程中必须落实主管职能，履行日常管理职责。为此，我们在建立和落实相关管理制度的基础上，还注重抓好以下三个方面：一是健全网络体系。在有步骤、分阶段推进全市各镇乡（街道）质监员以及重点村（企业）协管员（质管员）建设的同时，结合我市实际，目前我们已在块状经济比较明显的区域先后设立了店口、大唐和山下湖三个基层中心所，并正在积极筹建枫桥中心所。还根据形势和任务的需要，适时调整扩充了基层中心所的管辖领域，以店口、大唐、山下湖三大经济重镇为中心，将周边五金铜加工（管业）、袜业块状、珍珠养殖加工镇乡分别纳入三个基层中心所管辖范围，从而使我们的监管既能达到全覆盖，又能做到重点突出，重点防控。从实践来看，这一监管新模式既克服了质监部门人手少、基层基础薄弱的不足，又较好地解决了一般与重点的矛盾，并凸现出其应有的优势和效能，在诸如业务普查登记、行业质量整治、块状质量提升、安全隐患排查以及“企业评部门”等行风建设工作中正发挥着积极的作用。二是加强业务培训。组建基层质监队伍，只是基层质监网络建设的第一步；抓好基层质监队伍的业务培训，是落实基层质监网络管理的关键环节。为此，我们制订了专门的业务培训计划，采取分散自学和集中辅导相结合的办法，在要求大家认真自学省局编写的《××省镇乡（街道）质监员培训教材》的基础上，邀请上级局处室负责人来局作理论讲座，同时指定本局业务骨干进行对口的业务辅导。培训结束后，组织集中考试，对合格者颁发由省局统一印制的质监员证。在平时工作中，我们还采取以会代训、发放资料、传帮带、组织外出考察学习等方式进行业务培训，以促进基层质监队伍业务素质的不断提高。三是落实工作职责。为强化基层中心所的综合监管功能，我们将质监工作职能下延，着力将中心所建成职能综合的派出机构，除了将相关行政管理职能放权于基层中心所外，还在三个中心所分别建立了市级机械产品检测中心、轻纺产品检测中心和省级珍珠产品检测中心，通过增强其技术服务能力来强化其行政管理功能。同时通过派驻稽查执法中队的形式，赋予其一定的行政执法职能，逐步实现基层中心所由初创时的技术服务型向行政综合型的过渡，从而确立了基层中心所对辖区内质量、标准、计量实施综合管理以及特种设备安全监察、区域特色产品检测服务相融合的“一站式”综合监管模式。镇乡（街道）质监员受当地政府指派，具体负责辖区内的质量安全日常工作，同时业务工作受我局指导，按照局和基层中心所的要求，落实工作任务，除协同我们抓好对村协管员的日常管理外，重点是及时向当地政府报告区域质量安全状况，落实质量监督工作任务，沟通部门与地方政府的关系，以发挥各自的职能和优势，力争区域性、行业性质量安全问题解决在萌芽状态。村（企业）协管员（质管员）身处基层最前沿，情况熟、底子清、信息灵、联络直接是其最大的优势。因此，我们将其角色定位在以下“六大员”上，即质监法律法规的宣传员、质量安全的巡查员、行政执法的侦察员、质监服务的联络员、质监行风的监督员以及一般消费纠纷的调解员。从一年多来的实践来看，绝大部分质监员、协管员能胜任岗位工作的要求。
三、激发基层质监队伍的主动精神。基层质监网络建立后，如何调动其工作积极性和主动性，是我们应该重点考虑的问题。为此，我们注重抓好以下三个方面：一是以工作待遇促主动。向上争取财力支持，确保工作经费落实。通过我局的积极努力，市政府在政府财政预算中拨付了质监员专项经费，由我局根据年度考核情况发放。协管员的工作补贴，由我局同有关镇乡（街道）政府根据当地经济发展情况商定，原则上双方按50%的比例分摊。为有利于质监员开展工作，我们分头与当地政府领导联系协调，共同为质监员创造良好的办公条件，除保证办公室、办公桌椅、电话等基本条件外，局还给部分质监员配备了电脑。平时，通过局联系部门、镇乡（街道）和企业的“三联系”制度，实现与质监员、协管员的双向定期联系，注意在工作上加强沟通和衔接，在感情上加强联络，从而增强质监员、协管员的归属感和荣誉感，激发其工作上的责任心和主动性。例如在去年的特种设备专项检查中，由质监员、协管员发现的非法小锅炉就有30多台，没有办理特种设备操作证的50多个，提出各类整治意见建议近百条，配合我局对2000余家特种设备用户建立了动态管理档案，为顺利完成专项检查任务立下了汗马功劳。二是以工作制度促主动。以制度来推动工作是根本性的方法。为此，我们制订和完善了“质监员和协管员工作职责”以及“选调制度”、“培训制度”、“工作例会交流制度”、“专项调研制度”等一系列工作制度，并统一制作了相关牌匾，在质监员办公室上墙公布。每季度召开质监员例会，听取基层质监员工作汇报，及时了解质监员在工作开展中取得的成绩和遇到的问题，提出下步工作要求，确保面上信息得以及时反馈和交流。同时，为加强与镇乡（街道）的沟通协调，我局结合“质量技术下乡”、“企业评部门”等活动，实行基层质监工作专项调研制度，倾听镇乡（街道）领导质监员工作的评价以及对对质监工作的意见和要求。这一系列制度的制订和落实，有力地调动了质监员的工作积极性和主动性。事实上，质监员、协管员为我们拓展技术服务和案件线索提供了大量的信息资源，尤其是在食品和特种设备普查整治工作中，他们做到大量基础性的摸排工作，许多“开关”企业、季节性生产企业和小作坊企业等情况，都是由他们发现和提供的，起到了较好的“眼线”作用。再譬如我们在调研制定“大唐袜业”、“山下湖珍珠”区域品牌发展规划时，两镇的质监员不但积极配合我们下村下厂调研，还主动组织有关企业负责人和协管员召开座谈会，收集有关信息和意见建议，提供相关基础资料，为最终出台《××市重点区域品牌发展规划（2006-201*年）》做了不少卓有成效的工作。在行风效能建设和“企业评部门”活动中，质监员、协管员也能利用自身优势，及时向我局行风办反馈有关情况，提出建议意见，配合做好宣传教育和解释说明工作，在促使企业配合工作，落实整改，化解行政相对人对立情绪等方面，发挥了积极的作用。近年来，我局行风效能考评实现稳中有升，直至“零投诉”，的确与他们的工作是分不开的。三是以目标管理促主动。对质监员实施量化考核管理，按照从源头抓质量工作职责履行情况进行基本分考核，对当年辖区内企业被评为各级名牌、国家免检产品、参与并完成标准制订的，实行附加分考核，凡当年辖区内发生区域性产品质量问题、受省局产品质量红色警告或黄色警示通报、发生重特大食品或特种设备安全事故的，实行“一票否决制”考核。明确考核工作由中心所牵头，镇乡（街道）工办配合，根据工作业绩综合确定优秀、称职、不称职三个等次，称职以上的发给基本补贴，优秀等次的发给奖励补贴，特殊贡献的授予特殊奖励，不称职的减半发给基本补贴，并解除聘任关系。去年末，我们专题召开了全市镇乡（街道）质监员工作会议，回顾总结一年来的工作，部署落实新一年任务，交流工作经验，并对经日常考评和年终综合考核评定的五位“先进质监员”进行了表彰奖励。
四、强化企业的主体意识。企业作为产品质量和特种设备安全的“第一责任人”，必须确立其主体意识。为此，我们注重抓好以下三个方面：一是健全企业质管员网络。利用各种会议和形式，加强质监法律法规宣传教育力度，转变一些企业负责人对质量安全责任的错误认识，变“要我安全”为“我要安全”；要求有条件的企业设立质量安全管理部门，明确质量安全监督人员，落实工作职责；对QS申证企业，规定必须按要求建立实验室，配备专兼职质管员和检验员；对特种设备使用单位，实施安全员制度，确定重点监控单位，规定作业人员必须持证上岗。利用企业质量安全管理员网络，积极开展质量体系认证和QC小组等活动，宣贯和实施《卓越绩效评价准则》，在全省率先推行“市长质量奖”评选，通过这一系列措施，促使企业从负责人、管理人员到技术人员、普通员工都能确立质量安全主体责任，使质量安全真正成为广大企业的内在要求和自觉行为。二是发挥质量协会自主管理作用。近年来，我们依托质量协会，先后在店口、大唐等块状集聚区设立了五个质协分会，通过发展企业会员，健全质协章程，出台行业自律公约，开展“质量兴企”、“质量**”活动，较好地发挥了协会“自我教育、自我管理、自我约束、自我发展”的作用。三是引导企业创新质量安全控制模式。我们在工作中觉得，提高企业组织化、集约化程度，探索质量安全控制新模式，是确保“两个安全”的一条有效途径。为此，我们在食品行业相对集中的地区，积极引导和鼓励企业完善“公司+基地+农户”运作模式，通过建立经济合作社的方式，发挥龙头企业的综合优势，实施品牌、标准、技术规程、产品包装和经营管理“五统一”，既发挥了规模和品牌效应，提高了龙头企业的市场竞争力，又集约了监管成本，提高了企业质量管理水平，实现了食品质量安全目标。如在我局的引导和帮助下，“绿剑”茶业公司发起成立了××市绿剑茶业合作社，目前已拥有150个核心社员，联结1万多个农户，拥有基地3.5万亩，新拓**、**等外省基地1万余亩，先后制订了××省地方标准——《绿剑茶》、《有机茶》和《无公害茶》系列标准，“绿剑茶”先后获得“××省十**茶”、“××名牌产品”、“中国茶叶博览会金奖”等荣誉称号，产品远销东南亚和欧美地区，其成功的公司运作模式得到中央领导的充分肯定。目前，象这样的专业合作社我市还有香榧、禽蛋、高菜等四个，并呈现出方兴未艾之势。
基层质监网建设作为一项系统工程，不能单打独斗，各自为战，也不能紧一阵、松一阵，虎头蛇尾，而应该统筹兼顾，整体协调，着眼长远，发挥其综合效应。本着这一宗旨和目的，我们在以上四个环节上作了一些有益的尝试，也积累了一些经验，但总体而言，我们在探索长效机制方面还只是初步和浅显的，许多方面有待于不断完善和提高。我们将以这次会议为契机，虚心向兄弟县市局学习，创新基层质监队伍管理和运作模式，以期发挥基层质监网络的最佳效用。
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