河南省新郑市基层领导干部培训班（内部讲稿）
基层政府依法行政讲义
国家行政学院法学部 教授 任 进
一、依法行政的提出、基本原则和要求
（一）依法行政的提出
依法行政是当今法治国家中政府行使职权应遵循的基本准则。其基本涵义是指行政主体行使行政权力、管理公共事务必须由法律规定并依据法律进行。
我国有几千年封建社会的历史，长期缺乏民主和法制的传统。新中国成立后，党和国家在治国理政方面进行了有益的探索，曾走过一段弯路，有过深刻的历史教训。党的十五大总结历史经验，提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，并以此作为党领导人民治理国家的基本方略；1999年3月九届全国人大二次会议将这一基本治国方略写入宪法，以国家根本法予以保障；党的十六大、十七大都将依法治国作为社会主义民主政治建设的重要内容。
依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。为了更加扎实、更有成效地推进依法行政，国务院于2004年3月22日发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出全面推进依法行政、建设法治政府的目标。
（二）依法行政应遵循的基本原则和基本要求
根据《全面推进依法行政实施纲要》，依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；必须把依法治国和以德治国有机结合起来，大力推进社会主义政治建设、文化建设和社会建设；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新的神，又要有计划、有步骤地分类推进；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。
依法行政的基本要求是：
1．合法行政
行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得制定违反法律、法规、规章的规范性文件，不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。
2．合理行政
行政机关实施行政管理，应当遵循法定的条件和程序，体现法的基本价值；要遵循公平、公正的原则，平等对待行政相对人。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当，以能够实现管理目标为限；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式；依法不可避免地要损害当事人权益的，也要采取对当事人损害较小的方式。
3．程序正当
在行政管理中，要通过各种形式和途径，保证相对方依法参与行政事务的管理，依法保障相对方、利害关系人的知情权、参与权和救济权；行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，按法定的程序实施行政管理；行政机关工作人员履行职责，与相对方存在利害关系时，应当回避。
4．高效便民
行政机关实施行政管理，不仅要考虑行政成本，更要顾及社会承受能力和社会效益；应当注重为民、便民，减少不必要的手续和环节，减轻社会和企业的负担，方便相对方；要通过改革管理体制、改进管理方式等措施，提供优质服务，提高办事效率，遵守法定时限。
5．诚实守信
建设法治政府，行政机关不仅要守法，更要守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实；已经作出的决定、发布的政策要相对稳定，不能朝令夕改，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
6．权责统一
行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段；行政机关的权力与责任是对等的，行政机关如果违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
二、基层政府依法行政的基本制度
基层政府依法行政的基本制度，主要体现在行政主体、行政行为和程序以及对行政机关的监督等方面。
（一）行政主体法律制度
依法行政首先要求对行使行政职权的主体进行规范，做到职权法定、主体合法、机构适格，实现机职能、机构和人员编制的法定化。
行政主体是行政法律关系的主要一方，指拥有国家行政权，以自己的名义行使行政职权，并独立地对行使职权行为产生的后果承担相应法律责任的机关或组织。行政主要包括法定行政机关和法律法规授权组织。另外，有的行政机关或事业单位可以接受委托实施行政行为，属于受委托组织，它们不是行政主体。
根据《地方组织法》，地方各级人民政府必须依法行使行政职权。基层人民政府是本级人民代表大会的执行机关和地方国家行政机关。《地方组织法》第十一条还具体规定了乡、民族乡、镇的人民政府行使的职权。在其他单项的法律、法规，如《土地管理法》、《流动人口计划生育工作条例》等，也规定了乡镇人民政府的职权。因此，乡镇人民政府是法定的行政主体。
《地方组织法》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，对乡镇人民政府的机构设置没有具体规定。在乡镇的机构大致包括乡镇政府内设机构和在乡镇的政府部门机构或单位。乡镇政府内设机构主要有党政办公室、社会事务办公室、人口和计划生育办公室、经济发展办公室、社会治安综合治理办公室等，一般称为“综合管理机构”。
在乡镇的部门机构或单位，主要是提供农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管、水利、广播电视、文化、财政、规划、计生服务、法律服务等社会服务事务的事业单位或部门派出机构，即通常所说的“七站八所”。前者主要包括文化站、广播站、农机站、经管站、林业站等事业单位，这些单位由乡镇政府直接管理；后者主要包括工商所、公安派出所、税务所、财政所、国土资源所、公路所、水利所、司法所等，多数是部门派出机构。这些机构或事业单位，有的依法具有行政主体资格，属于法律法规授权组织。
根据2009年 1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，乡镇可根据不同类型、不同规模的乡镇工作实际，按照精干、高效的原则，确定党政机构设置形式和数额，可设若干综合办公室，也可只设若干综合性岗位。对乡镇事业站所，原则上实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制，根据实际情况，经省级人民政府批准，也可实行以上级主管部门管理为主或按区域设置机构的体制。
（二）行政行为法律制度
行政行为是指行政机关行使行政权力，作出具有法律意义、产生法律效果的行为。行政行为是行政机关依法行政的重点也是难点。行政行为主要有以下几种（其中，根据最高人民法院2004年的司法解释，具体行政行为有20多种）。
1．制定行政法规、规章和规范性文件
国务院依法定职权或依全国人大及其常委会的授权决定制定行政法规（条例、规定、办法或暂行条例、暂行规定）。国务院组成部门、具有行政管理职能的直属机构、法律法规授权的具有公共事务管理职能的直属事业单位和国务院直属特设机构制定部门规章（规定、办法）。省级和较大的市的政府（含省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的唐山、洛阳、宁波、淄博和苏州等十八个较大的市）有权制定地方政府规章（规定、办法）。
规范性文件是指各级行政机关（包括乡镇人民政府及机构）为执行法律、法规、规章，依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令、指示等的总称。
2．行政许可
行政许可是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
目前，乡镇人民政府的行政许可事项，主要有适龄儿童延缓入学或者免予入学审批；个别承包土地批准；乡村公共设施、公益设施建设项目用地初审；集体土地向外承包批准等。
3．行政征收或征用
行政征收是指行政机关为了公共利益的需要，依据法律规定的职权和程序取得公民、法人或其他组织的财产。主要有税收征收、非税收费等。行政征用则是指行政机关为了公共利益的需要，依法使用公民、法人或其他组织的财产，并给予返还或合理补偿。
目前，乡镇人民政府的行政征收事项（原来的农业税、乡统筹、村提留，现已废除），主要是接受委托收取社会抚养费等。
4．行政处罚
行政处罚是指行政机关依照法定权限和程序，对违反行政管理秩序的公民、法人或其他组织给予的行政制裁。行政处罚的种类有：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。法律、行政法规、地方性法规、规章可以依法设定行政处罚，规范性文件不得设定行政处罚。
目前，乡镇人民政府的行政处罚事项，主要有：对农村居民未经批准或者反规划的规定建设住宅的行为，责令限期整改，可以处以罚款；对损坏村庄和集镇房屋、公共设施的行为，责令停止侵害，可以处以罚款；对擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等所修建临时建筑物、构筑物和其它设施的行为，责令停止侵害，可以处以罚款等。
5．行政强制
行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或对公民、法人或其他组织的财产实施暂时性控制的措施。行政强制执行是指行政机关或由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或其他组织，依法强制其履行义务的行为。
目前，乡镇人民政府的行政强制措施事项，主要是：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，经责令停建、限期改正，仍逾期不改正的，可以拆除；对甲类传染病病原体污染的污水、污物、粪便，拒绝消毒处理的，乡镇政府可以采取强制措施。
6．行政命令
行政命令是指行政主体要求行政相对人作为或不作为的一种意思表示。
如乡镇人民政府的行政命令主要是：责令停止建设、限期改正；责令限期整改；责令停止侵害等。
7．行政确认
行政确认是指行政机关或法律、法规授权的组织依法对行政相对人的法律地位、法律关系、权利义务或有关法律事实进行审核、鉴别，给予确定、认定、证明并予以宣告。
如流动人口中的成年育龄妇女在离开户籍所在地前，应当凭本人居民身份证到户籍所在地的乡镇人民政府办理婚育证明，乡镇人民政府应当及时出具婚育证明。
8．行政裁决
行政裁决有时也叫“行政处理”，是指特定的行政机关依照法律规定对发生在平等主体之间特定的民事纠纷进行审查并作出裁决。
乡镇人民政府的行政裁决事项，主要是：裁决土地所有权和使用权争议、林木或林地所有权和使用权争议、草原权属争议；处理疑难民间纠纷等。
9．其他行政行为
如非行政许可审批（指不属于行政许可法调整的行政审批，如接受村民自治章程、村规民约备案等）、行政检查（如流动人口现居住地的乡镇人民政府查验婚育证明等）、行政登记（如农村幼儿园的举办、停办，由所在乡镇人民政府登记注册；乡镇人民政府办理生育服务登记等）、行政奖励（如流动人口现居住地的乡镇人民政府对流动人口计划生育的奖励、优待等）、行政监督（如对安置补助费使用情况的监督、对村行政区域内土地承包及其承包合同管理等）、行政调查（如乡镇人民政府对农村五保申请人的家庭状况和经济条件的调查核实等）、行政给付（如乡镇人民政府为农村五保供养服务机构提供必要的设备、管理资金等）、行政规划（如乡镇人民政府编制乡道规划等）、行政指导（如指导村民委员会、居民委员会开展群众性的消防工作等）。
（三）对行政机关监督的法律制度
行政主体的行为是一种行使权力的活动，而权力必须接受监督，因此，依法行政要求建立对行使行政权力的监督制约机制，并使违法行政者承担相应的法律责任。
乡镇人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行；听取和审议政府工作报告；审查和批准国民经济和社会发展计划、预算以及计划、预算执行情况的报告；有权撤销本级人民政府不适当的决定、命令；有权罢免本级人民政府组成人员；询问和质询。
对乡镇人民政府的行政监督，主要有上级人民政府的监督、专门的审计、行政监察等。另外，还可通过行政复议、行政诉讼等进行监督。
三、基层政府依法行政的意义、主要问题和加强依法行政的任务
（一）加强基层政府依法行政工作的意义
《全面推进依法行政实施纲要》发布实施以来，各级地方政府认真贯彻，强化落实，依法行政的能力和水平有了较大提高，法治政府建设有了重大进展，维护经济和社会发展的法制环境有了新的改善。但是，与新时期形势发展的需要和全面推进依法行政、建设法治政府的要求相比仍有不小差距。依法行政的重点在基层、难点也在基层。因此，加强基层政府依法行政，对于落实依法治国基本方略、巩固党的执政基础、深入贯彻落实科学发展观、构建和谐社会和加强政府自身建设，都具有重要意义。
基层政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是法律、法规、规章和政策的重要执行者。基层政府能否切实做到依法行政，直接关系到法律、法规、规章和政策的落实，直接关系到公民、法人和其他组织合法权益的保护，直接关系到改革发展稳定的大局。
（二）基层政府依法行政工作存在的主要问题
1．行政决策
一是不依法决策。有些乡镇没有依照法律规定的权限和程序进行决策，个别甚至存在“以权代法”、“以言为法”的现象。
二是不科学决策。有些乡镇决策缺乏科学性、具有随意性。由于乡镇干部交流比较普遍，有些决策属于短期行为，缺乏连续性，影响政府工作的持续进行。
三是不民主决策。有些是就凭领导一句话，没有形成一种民主决策制度坚持下来。
2．行政执行
计划经济体制条件下的管理理念在有些乡镇干部的头脑中仍然存在。部分乡镇干部头脑中没有依法行政意识，不习惯依法从政，不愿依法说服，不坚持依法办事，甚至变相违法、违规。
3．工作方式方法
虽然农业税、乡统筹、村提留取消后，乡镇干部的工作相对来讲轻松了一些，但是计划生育、社会稳定等工作也越来越难，而且都是“一票否决”，在样样工作压头、乡镇政府行政管理包罗万象的情况下，一些干部习惯于用高压政策和行政命令，工作简单粗暴。
另外，有的乡镇干部没有经过专门的法律知识培训，法律知识水平不高，对有关农村的法律法规不甚了解，依法办事的能力不强，不能适应乡镇政府依法行政工作的需要。
4．监督方面
有的乡镇的行政执法还没有形成一套行之有效的监督制度，对行政执法责任制流于形式，对检查出来的问题不认真整改。上级政府对下级政府的层级监督也未起到真正的作用。
5．行政执法
一是主体不合法。如有的乡镇机构，不具有执法主体资格。
二是行为不合法。虽然现在乡镇干部作风明显改善，但也有些乡镇干部仍在没有政策规定、法律依据的情况下执法，干部群众对此反响强烈，有的乡镇干部为了完成任务，以权代法，以管代法。这虽然是个别现象，但影响不好。
三是程序不合法。有的乡镇行政执法不重视按程序办事，不注意按法定程序实施检查、许可、处罚。
（三）推进基层政府依法行政的主要任务
1．提高基层政府机关工作人员依法行政的意识和能力
首先，乡镇主要领导任职前要接受法制专题培训，着重提高乡镇主要领导的法律知识水平，培养依法行政的自觉性，切实增强法治观念，带头推进依法行政。
其次，要对乡镇政府干部进行政策法律集中培训，对乡镇政府执法人员要进行上岗培训，从与群众工作最需要、最关心、最直接的政策以及法律事务抓起，要求自觉做到权为民所用，规范行政权力，防止行政权力被滥用。
再次，引导乡镇主要领导依法决策、科学决策、民主决策，以法律、法规、规章为依据，按照法定程序，因地制宜、科学合理地作出每一项决策，落实每一项“三农”工作。
2．完善基层政府行政决策机制
完善重大行政决策听取意见制度；推行重大行政决策听证制度；建立重大行政决策的合法性审查制度；建立重大行政决策实施情况后评价制度；建立行政决策责任追究制度。
3．完善依法行政经费保障机制
乡镇一级的税费来源不足，多数乡镇财政困难，有的乡镇政府的运转和干部职工工资等福利待遇难以落实，有的执法经费得不到保障。因此要建立基层政府依法行政的财政保障机制。
4．严格行政执法
要进一步强化行政机关执法为民理念，确保严格执法、公正执法、文明执法。要改革行政执法体制；规范行政执法行为；依法界定乡镇的职权，明确乡镇的责任，梳理乡镇政府行政执法的依据，规范执法活动，细化执法程序，保证政府信息公开。另外，要强化行政执法责任追究。
5．强化对行政行为的监督
有的乡镇政府在实施行政管理的某些环节，存在有办事无期限、程序不规范、越权办审批、政务未完全公开，甚至违法搞腐败等问题。导致这些不依法行政行为的发生，一个重要的原因就是监督不到位，上级监督太远，同级监督不力，下级监督不能，舆论监督不便。因此，要充分发挥社会舆论监督的作用，加强层级监督，加强行政复议和行政应诉工作，积极推进政府信息公开。对违法行政的行为该查处的要查处。
6．建立健全规范性文件监督管理制度
对涉及公民、法人或其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布；未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
要进一步完善规范性文件备案制度，发布规范性文件后，要按照规定程序按时上报备案。备案机关对备案的规范性文件要严格审查，发现与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触或者超越法定权限、违反制定程序的，要责令制定机关纠正或依法予以撤销。建立健全受理、处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件建议的相关制度，建立规范性文件定期清理制度。加快建立规范性文件数据库和信息检索平台，切实方便社会各界和人民群众查询使用，认真接受监督。
7．赋予乡镇政府必要的执法手段
乡镇政府直接面对最广大农民群众，是农村社会发展和稳定的组织者、引导者，责任重大，要切实履行职责，就必须要有充分的职权保障。否则，难以做到依法行政。另外，要增强社会自治功能，建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制。
8．加强领导，扎实推进基层政府依法行政
上级政府要加强基层政府依法行政的领导责任；基层政府要狠抓落实；要完善推进基层政府依法行政报告制度；要强化行政执法监督检查，上级政府要经常组织开展行政执法监督检查，纠正违法行为，防止行政权力被滥用；要完善对乡镇政府依法行政的考评制度。
9．营造依法行政的良好社会氛围，为基层政府依法行政创造良好的社会环境
乡镇一级政府是最基层的政府，实践中，乡镇政府办理了上级政府交办的大量事务，管理市、区（县）政府部门授权或委托的职责较多。乡镇政府不依法行政的责任，有的不全在乡镇本身。市、区（县）政府各部门要带头依法行政，督促和支持乡镇政府及其部门依法行政，并为乡镇政府及其部门依法行政创造条件、排除障碍、解决困难。
乡镇政府要接受舆论的监督，但新闻媒体除了要加强监督外，要更多正面报道、就事论事，不能一味指责、打击一片，更不能人为地丑化基层政府和基层干部。
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