试论农村警务改革与发展战略
王金璐
论文摘要： 实施农村警务改革与发展战略，是公安机关主动适应新形势新任务的要求，立足自身实际，不断增强自身战斗力的重要举措，但是在实践中，存在认识不足、公安决策和公安管理体制滞后、群众参与不够、民警素质有待于进一步提高等诸多问题。对此，应采取建立服务群众的工作机制，改革现行的公安管理体制和公安决策运行机制，加大对民警的培训力度，促进和谐乡村建设，大力推进农村警务改革和发展战略，从而维护农村地区的和谐与稳定。
关键词：农村警务 改革 发展战略
社会主义新农村建设是党中央在深刻分析当前国际国内形势，全面把握我国社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业全局出发确定的一项重大历史任务。积极实施农村警务改革与发展战略，努力建立与社会主义新农村建设相适应的新型农村警务机制，对于维护农村社会的稳定，促进农村的社会发展具有十分重要的现实意义和长远的战略意义。要以发展的眼光，立足当前城乡差距进一步缩小、企业因城市发展条件限制转向拓展农村发展空间、农村社会结构多样化、农村社会治安城市化等现实情况，从构建和谐社会、建设社会主义新农村的高度，从统筹城乡警务机制的角度，来认识探索构建新型农村警务机制和管理机制。
一、农村警务改革与发展战略的意义
农村警务，是指公安工作紧紧依托农村，依靠农村基层组织和广大人民群众，实现公安工作与群众的有机结合，警民携手，共同维护农村的治安秩序，并以此带动和促进整个社会治安大局稳定的警务模式。实施农村警务战略，是新形势下坚持群众路线，加强基层政权建设的重大举措，也是夯实农村公安工作的根基，提高公安工作整体水平的重大决策，对于公安机关整合社会治安资源、密切警民关系、维护社会稳定、加速推进社会主义和谐社会建设具有重要的意义，主要表现在以下几方面：
第一，能够密切警民关系，树立公安机关的良好形象。公安工作最大的危险就是脱离群众。近几年来，虽然公安机关的装备、经费、警力等条件都有了很大的改善，但一些地方治安状况仍然不容乐观。这其中的一个重要原因是，一些地方的民警“沉”不下去，与群众接触少了，警民关系疏远了，导致群众不愿为公安机关提供线索，也使一些案件难以破获。由于驻村民警将工作重心“沉”到了农村，“进百家门、帮百家事”，通过与群众的近距离接触，倾听群众意见，了解群众需求，增进相互理解，密切警民关系。有了广大人民群众的充分信任，民警就会得到群众的广泛支持和拥护，农村警务工作会更加好做，公安工作就会进入良性循环。
第二，能够在很大程度上解决农村警力不足的问题。目前，警力不足已成为严重制约公安工作的瓶颈。受国家经济及财力的限制，应对日益严重和复杂的社会治安问题，不可能单靠大量的新增警力。实施农村警务战略，在有限的警力中抽调出部分警力“沉”到基层，并通过他们调动社会方方面面的力量参与社会治安管理工作，以无限民力弥补有限警力。同时，良好的社会治安、密切的警民关系又激发起广大人民群众参与维护社会治安的积极性和主动性，形成警民对社会治安齐抓共管的和谐局面。
第三，能够提高公安机关快速反应的能力，为农村提供更加便捷的安全服务。衡量公安机关效率的一个基本指标就是快速反应，反应的时间越短，对违法犯罪现场的处置率、犯罪嫌疑人捕获率以及破案率就越高。实施农村警务战略，最大限度地实现了警务前移，民警深入到村庄乃至田间地头，缩短了警力与违法犯罪现场的距离。接到警情后，民警能够在最短的时间内赶到现场，为群众提供及时的安全服务。此外，驻村民警通过经常性的治安巡逻、防范，提高了群众见警率，从心理上增加广大群众的安全感，也对一些企图实施违法犯罪的人起到震慑作用。
第四， 能够加强警民联系、建设和谐警民关系。随着公安装备的现代化，公安机关虽然在一定程度上提高了出警速度，提高了办事效率，但与群众的关系却在日渐疏远。通过实施农村警务战略，把警务室建在老百姓的家门口，统一规范的警务室成为群众身边的工作站、服务点。驻村民警的大部分时间都泡在村里边，通过开展走村入户，提高了见警率，增进了了解，拉近了距离。通过提供便民利民服务、开展“警民恳谈”等活动，促进了公安机关和群众之间的互动，使群众更加理解、支持公安工作，从而进一步融洽了警民关系。
二、当前农村警务改革与发展战略尚存在的问题
（一）对实施农村警务战略的重要意义认识不足
经过近几年的广泛宣传，社区警务概念已经为大多数民警所知悉，但是，多数民警所理解的，主要是“警力下沉”、统一规范警务室的警务等工作，对推进农村警务战略的背景了解不深、发展方向不明确。许多民警仍然是“跟着感觉走，凭着经验说，按照指示做”，工作平淡不讲求创新。有些公安机关领导仍然存在着重打轻防思想，把破案数、打击处理人员的多少作为警务工作的硬指标，“侦查破案是公安机关硬道理”，专项斗争、统一行动一个接一个，使基层无暇顾及防范工作。有的地方领导错误地认为警务工作就是审批、收费、罚款、抓人，甚至仍然向基层派出所和民警下达打击处理人员指标和罚款指标。由于重打轻防，防范工作、基础工作日益弱化，公安机关通过基础工作发现违法犯罪线索的功能大受影响，造成防没有到位，打没有力量，陷入案件越破越多、打不胜打的困境。
（二）与农村警务工作相配套的科学的公安警务管理体制尚未完全建立
前些年也曾建立多个农村警务室，派驻了民警，招聘了协警，但由于缺乏相应的后勤保障，仅靠公安一家承担，农村警务室工作难以正常运转，警务规划要求完善。有的农村没有行政办公用房，或者有办公用房，但硬件装备基本没有，警务室形同虚设，根本没有生命力。一直以来，各级党委、政府对维护稳定工作很重视，但基层维护稳定的责任却没有得到很好的明确，多头管理、无人负责的现象一直得不到解决，公安机关承担了大量非警务纠纷的调处工作，警力捉襟见肘，警务责任体系明显不健全。警务引导功能明显不同。原有农村防控体系建设不够严密，民警疲于应付，防控漏洞较多。民警在组织、整合群防群治队伍方面心有余而力不足，监督管理不到位，使得群防群治组织防范能力弱化，甚至名存实亡；在对重点人口和监管对象管理上，社会监管缺乏，使得监管工作流于表面，动态管理难以到位；交通和消防等工作也因警力有限，无法深入农村，安全事故高发，安全隐患大量存在，严重缺乏警务引导功能。
（三）群众参与维护社会治安的积极性和主动性尚未调动起来，警民合作有待进一步深化
目前，警民一家、群策群力、共同努力、共保平安的局面还没有完全形成。在社区警务战略实施比较晚或者尚不深入的地区，基本上还是警方一方着急、农村民警一人单干的局面。警方希望动员公众实施综合治理，但是却很难改变“维护公共安全是警察的任务”的社会环境。即使在已经全面实施农村警务战略的地区，大多也还停留在民警组织动员、公众自发响应的层次上，公众参与安全防范的积极性、组织程度都还需要大力提升，公众参与各项安全防范活动的知识、技能更需要全面而具体的教育培训。
（四）部分基层民警的素质与警务战略对民警的高素质要求之间有一定差异
实施农村警务战略，警务工作实现了由打击到防范、管理到服务的转变，必须要有一支政治合格、纪律严明、作风过硬、业务精通、执法公正的基层民警队伍作保证。公安机关近年来开展“立警为公，执法为民”教育，厉行“五项禁令”，开展岗位大练兵，已使民警形象有所好转、警民关系有所改善，但公安队伍的整体形象与素质仍然不能完全适应实施农村警务战略的要求。主要表现在：一是少数民警政治素质低下，对职业缺乏荣誉感和责任感，工作得过且过；对人民群众缺乏深厚感情，“冷、硬、横、推”现象较为普遍，“吃、拿、卡、要”问题屡禁不止，严重的违法乱纪不时出现，严重影响了民警形象，损坏了警民关系。二是部分民警业务素质有待于提高。不善于抓基础工作，不善于与群众沟通，不善于收集信息，为农村服务的点子少、办法不多。三是部分民警的心理和身体素质亟待改善。由于农村警务工作任务的繁重，民警心理压力大，严重影响了民警的身心健康。
三、落实农村警务改革与发展战略的对策
（一）从构建和谐社会的高度出发正确认识实施农村警务战略的重要性
构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务。和谐社会的第一要素就是社会稳定，安定有序，这是和谐社会建设的基础和前提，是和谐社会建设的主要标志之一，只有社会安定了，社会政治才能清明，经济才能发展，人与人之间才可以建立起相互信任的关系。数以万计的村屯是我国社会的基本单元，据统计，我国现在农村有近70万个行政村，有将近9亿的农民。农村是最小的行政区域，也是广大群众居住、工作、生活的主要场所。从一定意义上来讲，农村稳则国家安。把农村的治安搞好了，整个社会的治安就有了可靠的基础，国家的长治久安就有了可靠的保障。所以，实施农村警务战略，就是要求公安机关从小处着手，从最基层着手，积小胜为大胜，积小安为大安。从一个一个农村治安形势的好转，来实现整个社会治安的良性循环。
（二）从实际出发建立形式多样的服务群众工作机制
全心全意为人民服务是公安工作的根本宗旨。侦查破案，打击犯罪分子的破坏活动，保障人民群众生命财产的安全，无疑是公安机关服务于群众的一种方式；直接服务群众，构建和谐社会，为人民群众提供安居乐业的生产、生活环境同样是为人民服务的重要体现。服务农村，除要求民警贯彻“有警必接、有求必应、有难必帮、有险必抢”的方针以外，还要开展内容丰富、形式多样的警务服务工作。如加强对护村队的的引导；及时做好邻里、家庭纠纷的调解工作，既服务群众又防止“民转刑案件”的发生；积极开展法律法规和安全防范方面知识的宣传，为群众提供免费安全咨询服务；加强与辖区政府机关、企事业单位以及其他组织机构、社会团体的交流和联系，为群众解决工作、生活中遇到的困难提供帮助；适时召开联防会议以及组织开展“警民相约警务室”等活动，既布置有关安全防范工作，又为辖区居民群众提供社交服务等。当然，由于警力、精力有限，有些服务工作不可能都要求公安机关一家亲历亲为，但是公安机关应善于发挥自身社会接触面广、社会各界群众比较信任的优势，加强组织、发动和协调以“我为人人，人人为我”的良好氛围，同时也让群众感到人民警察无时不在、无处不在，达到密切警民关系，共同维护社会治安稳定的目的。
（三）深化改革建立与农村警务战略相适应的警务管理机制
实施农村警务战略，关键是警力下沉、警务前移。按“经费倾斜一线，警力下沉一线，领导深入一线，工作抓牢一线，优待多给一线”的要求，继续做大、做强、做实农村警务室。一是要以“沉得下”为标准，进一步精简机关、充实基层，建设好农村警务室。根据区域大小、治安状况、人口数量、民警素质等综合因素，科学合理地配置农村警力。要按照公安部《关于实施社区和农村警务战略决定》的要求，在人口居住相对分散的农村，以一个或多个行政村划分为一个警务区，在警务区可视情实行“一区一警”或“一区多警”。真正把农村警务室建设成为维护稳定的第一道防线、服务群众的第一个平台、巩固基层政权的第一层基石。二是要以“留得住”为标准，通过科学规范设置警务室，改善民警工作和生活条件，创造拴心留人的工作和生活环境。想方设法解决驻村民警的政治和经济待遇，解决民警负荷过重、工作时间过长、长期回不了家等实际困难，改善民警的工作条件，解除民警的后顾之忧。三是要以“干得好”为标准，建立与农村警务战略相适应的警务决策机制。公安机关在警务决策上要充分征求驻村民警意见，提倡和鼓励驻村民警从实际情况出发处理辖区事务，充分发挥驻村民警的独立性和自主性，使之变被动服从为主动决策，在农村工作中创造辉煌的业绩。
（四）调动民警的工作积极性，创新警务机制和考核工作机制
在科学界定社区民警职责的基础上，规范农村警务各项工作的工作标准、工作程序、工作目标、工作要求，建立职责明确、程序明晰、相互制约、廉洁高效的农村警务工作运行机制。按照“警力跟着警情走、服务跟着需求走”的原则，实行弹性工作制和错时工作制，最大限度地把警力摆在街面上，用在案件多发时段上和防范薄弱的重点部位，确保对警务区治安的有效控制。科学公平的考核不但是一种有效的监督手段，也是一种激励手段。一是要建立警务监督制度。要求驻村民警每周在辖区工作时间不少于30小时，每周参加一次所务会，汇报本周工作情况和下周工作打算，使驻村民警“分而不散”。要推广实施驻村民警的工作记录制度，让其每日将下警务区的工作情况详细记录下来，以备派出所领导和上级机关检查。二是要建立科学化的警务绩效考核制度。要将群众见警率、情况熟悉率、辖区发案率、群众满意率和情报信息有效率作为主要内容，对驻村民警工作绩效进行考核，并与岗位目标考核相结合，与政治、经济待遇挂钩。三是要建立驻村民警责任倒查追究制度。对因驻村民警防范不力，导致辖区出现实有人口犯罪率高、案件高发、逃犯藏匿和群众强烈不满等情况，上级公安机关要进行倒查，并视情追究其责任。四是要建立驻村民警参与村务工作制度。按照“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的总体要求，以落实责任制为核心，以考核、奖、惩罚手段为杠杆，依据具体的职责，建立一套对农村民警工作进行考评的指标体系，启动社会评判机制。考核工作，不仅要有上级组织对个人的考核，更应该有村民对驻村民警的评价。
（五）调动各种社会力量共同构建农村的治安防控体系
“解决警力不足，根本上还要依靠群众。警力有限、民力无穷”，维护社会治安不能靠公安机关单打独斗，必须有效利用、整合社会资源，充分调动社会各方面的力量参与维护社会治安。在各级党委、政府的领导下，充分发挥村级组织的作用， 要扎实开展社会公德、职业道德、家庭美满的教育，倡导爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献的基本道德规范，培养良好的道德品质和文明风尚，指导农村群众制定村规民约，提高农村群众自我管理、自我约束的意识和能力，促进人与人之间的和谐和不同人群之间的和谐。在扩大、充实乡镇专职联防队伍的基础上，充分利用农村自然村庄的优势，由治保会牵头，组织群众开展义务联防，把防范的触角由集镇向村、组、户延伸，扩大覆盖面，形成以派出所为龙头，以专职联防队伍为中坚，以治保会、护村队、义务联防小组为基础的“三位一体”乡村巡逻防范体系。同时，动员、督促专业大户和企业主配备值守人员，安装技防设施，提高自我防范能力，最大限度地减少发案。
（六）加强民警教育培训，提高农村民警素质
基层民警是实施农村警务战略的中坚力量，承担着公安工作中基础性、服务性和综合性的任务。驻村民警与人民群众朝夕相处，可以说一个民警就是一面旗帜，直接代表着党和政府的形象。民警个人形象、工作方式和工作态度不仅直接影响农村警务工作的开展，而且会影响到群众对民警及公安工作的评价，影响到公安队伍在人民群众中的威信，没有高素质的民警队伍就不可能赢得群众的满意，就不可能实现全心全意为人民服务的宗旨。因此，实施农村警务战略，需要民警具备较高的政治素质，较强的群众工作能力、执法办案能力。要坚持政治建警、从严治警、科教强警、质量建警的方针，加强对驻村民警的教育培训力度，提高民警的政治素质、业务素质和执法素质，不断增强驻村民警队伍的战斗力。为此，重点要做好二个方面的培训教育，一是以群众满意为标准对农村民警进行政治思想方面的培训教育，强化他们的理想信念、纪律作风和职业道德教育，增强全心全意为人民服务的宗旨意识，使驻村民警能够从工作实际出发贯彻落实宗旨，切实转变工作作风。二是对农村民警进行业务教育，着力打造“三懂四会式”驻村民警，使民警“懂方针政策、懂法律法规、懂业务知识，会擒敌自卫、会执法执勤、会管理服务农村、会群众工作。”在培训方法上，坚持定期培训和日常培训相结合，综合培训和专题培训相结合的原则，确保农村民警每年至少接受一次集中培训，努力提高民警的政治业务素质和实战技能。
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