高校内部审计机构设置及其完善建议

高校内部审计机构设置及其完善建议

高校内部审计机构设置及其完善建议

201*-06-27来源:作者:参与讨论：会计社区

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一、高校内部审计机构设置现状

高校目前较为流行的内部审计机构设置方式包括以下几种：一是与纪委监察机构合署办公；二是隶属财务部门；三是设置独立审计机构。合署办公仍是目前高校内部审计机构设置主要方式。领导体制上，按照《教育系统内部审计规范》的要求，要建立以主要行政负责人为分管领导的领导体制。高校普遍实行党委领导下的校长负责制。审计工作职责划分上各高校也各不相同。审计工作重点集中在财务、基建、后勤服务和领导干部经济责任的评定、审核工作，对高校内部控制流程、领导决策参谋等较高职能涉及不多。同时，本科院校和高职高专对内部审计重视程度和审计作用认识差异较大。通过以上实证分析可以发现高校内部审计机构设置、隶属关系和职能界定上存在以下几个方面问题：（一）内审机构设置随意性较大

虽然早在201*年教育部就在颁布实施的《教育系统内部审计工作规定》中明确提出要设置独立的内部审计机构。但通过调查发现，内部审计机构设置随意性较大，将纪委监察审计合署办公仍是内部审计机构设置主流方向。究其原因，一是认为高校纪委、监察、审计同为监督部门，职能相近、联系密切；二是从精简机构，简化工作流程看，将纪委监察审计合三为一，能够方便办案，节约开支。三是认为内部审计机构设置仅仅是为了满足上级考核机构是否健全要求，同时为了方便行权，缩减制约机构，通过合署办公也能避免内控防范机制。从各高校内部审计机构设置情况来看，与国家法规的规定差距较大，内审在学校内部的地位也普遍不高，权威性不大，加上内审只有建议权，无处置权，在领导不是十分重视和支持的情况下，审计只能流于形式。（二）内审机构隶属关系不明确

调查发现，在内部审计的领导体制上，大部分院校主管内部审计工作的校领导不是学校的法人或最高领导机构，这也从一定程度上影响了内部审计的深度和客观性。按照《国际注册内部审计职责规范》要求，内部审计机构分别要从业务上职责权限、行政上职责权限分别隶属于不同委托主体。从委托代理理论角度分析，高校内部审计机构作为独立办公部门，直接对高校法人负责。而目前国家审计机关和上级主管部门内部审计机构的指导和检查力度也相对不足，不利于内部审计工作的开展和发展。纪委、监察、内审看似均为监督部门，但其职责不同、隶属层次不同，之间既有联系，又有区别，并不能看作一体。在对纪委、监察、审计认识模糊、职责不清情况下，内审工作开展起来困扰重重，关系不顺，出现许多矛盾，给内审工作带来了很大困难。

（三）内部审计职能界定标准模糊

目前高校内部审计职能界定标准较为模糊。认为纪委、监察、审计同为监督部门，从事工作内容、要求工作技能都接近，造成了对于纪检和审计职能认识上的混淆和模糊。简单将其“三合一”会使内控体系、监督防范机制流于形式。长远看，合署办公不会产生“1+1+l>3”递增效应。如果将发现问题（内审负责）、查处处理问题（纪委、监察负责）由合署办公形式处理，结果是问题查找不专业、处理结果不权威。对于内审工作开展，还仅仅停留在审核、检查的功能，忽略了内审管理、增值的功能。工作开展上侧重于易于滋生问题的基建、财务、采购等方面，没有系统的界定内审职能重心和判断标准。二、高校内部审计机构设置的完善

根据我国《公司法》要求，目前国内上市公司大多采用股东会、董事会、监事会和经理层四位一体的治理模式（如图1所示），监事会的职责是对公司董事、经理和高管人员的行为进行一般监督和对公司财务会计进行专业监督。201*年1月，中国证监会发布《上市公司治理准则》，要求上市公司建立独立董事制度，在董事会下设立审计委员会（图1），审计委员会中独立董事应占多数并担任召集人，且至少有一名独立董事是会计专业人士。审计委员会的主要职责有五项：提议聘请或更换外部审计机构、监督公司内部审计制度及其实施、负责内部审计与外部审计之间的沟通、审核公司的财务资料及其披露、审查公司的内控制度，内部审计职能管理划归审计委员会。

根据上述分析，上市公司因涉及利益主体众多，在权利制约、内部控制体系上，公司治理结构较为完善。虽然设置了审计委员会、内部审计机构、监事会、独立董事监督部门，但并没有进行合署办公等形式，而是分别设置了独立部门。监事会由监事负责，审计委员会由独立董事负责，虽同为监督部门，但职责明确、机构独立，起到了较好监督、治理效果。反观高校内部治理结构，高校在治理结构上丝毫不逊于上市公司，分别设置了纪委、监察、审计监督部门，但从实施效果看，合署办公效力大大削减了内控体系完善。（一）以公司治理结构为基础，重塑高校内部审计设置借鉴公司治理结构，高校在纪委、监察、审计机构设置上，不能因为考虑人员冗余问题，而缩减编制、合署办公，而应从职务不相容原则、成本效益原则出发，尽可能以较低成本发挥纪委、监察、审计各自职责。

高等院校治理结构虽不同于上市公司，但是随着我国高校教育体制的改革，高等院校行政自主权能力已逐步放大。高等院校政府主管部门教育部对高校管理方式也从过去的精细管理向宏观管理过渡。通过财务预算、教学评估、校长轮换等方式激励、监督高校正常运作。这种治理模式与上市公司治理模式较为类似。上市公司的所有者代表股东大会类似于高等院校主管部门教育部、教育厅；公司管理层董事会，类似高等院校党委。高校校长负责制类似于公司董事长负责制。上市公司监督机构监事会、内部审计委员会类似高校纪委、监察和内部审计机构。虽然上市公司和高校治理结构存在较大相似。但是内部审计机构到底向谁负责却存在较大差异。在公司法中对于上市公司监督治理集中于监事会、内部审计委员会，并且直接向董事会负责。而目前高校对于监督治理监察部门负责行政违规项目查处、纪委负责党政违规项目查处，而内审机构作为发现问题职能机构向向隶属部门报告。此种治理结构模式虽然体现了行政、党政分开治理的初衷，但是实际操作中，可行性不高。通过上述实证分析看，高校纪委、监察、审计部门大多合署办公，职责权利没有细致划分，对于对高校管理中应发挥作用没有清楚认识。

因此，应明确界定内部审计机构在高校中治理位置，确定纪委、监察处、内部审计机构的职责分配、工作隶属部门。依据目前高校流行管理模式，党委会议是高校最高权利机关，高校实行校长负责制，校长掌管高校行政事务、书记负责党政事务。借鉴上市公司治理模式，同样可以将内部审计工作分别从业务上向校长负责、行政上向党委书记负责。业务内容主要包括高校内审工作计划审批、审计业务范围、审计报告审核等具体审计工作事项；行政内容主要包括内审人员配备、内审人员选拔考核、内审人员后续教育等。业务、行政上职责分别由监察、纪委进行分管（如图2所示）。通过将审计工作内容和审计人员自身利益分属不同部门负责，尽可能保证审计工作独立、客观、公正，保障了内审人员切身利益。

（二）以风险评审、防范为主导，完善高校内部审计职能

传统对内部审计职能界定多定位在管理、评价、鉴证等方面，服务对象针对企业。高校运作具有特殊性，职能应围绕高校特点、服务对象而设定。高校运营主要目标应保证教学顺利完成、高校正常有序发展。但近年来，高校在运作过程中出现不和谐的因素。高校腐败现象、学术造假、学生安全等一系列问题，暴露出高校在风险治理、内控建设中存在缺憾。风险评价是内部审计工作责无旁贷主要责任。将风险控制在合理的范围内，将风险出现概率降到最低，是内部审计专业优势。因此，有必要针对目前高校易出现问题加强内部审计以评估防范风险作用，把风险治理作为服务主要内容。

内部审计风险评审、防范职能对内部审计人员提出了更高要求。审计人员必须注重知识的更新和知识面的扩展，要不断通过后续教育，培养专业胜任能力，通过审计实践，提高敏锐的洞察力、判断力和组织协调能力等。内审队伍建设主要有三个方面：一是必须具备高超的业务技能和优良的道德修养，高校内部审计人员不但要熟练掌握财务、会计、审计等基本技能，还要熟悉和了解高校的教学规律、科研项目、管理模式、经营活动、法律知识、信息技术等多方面的知识，要具有职业敏感性和解决问题的能力；二是要加强对内审人员的后续教育；审计人员要不断更新已有知识，充实业界发展的最新理念。同时，对内部审计工作要强调持证上岗。内审人员至少要持有审计员证。在此基础上鼓励审计人员参加初、中和高级审计师职称考试和国际注册内部审计师（CIA）考试。通过持证上岗，才能保障内部审计队伍德才兼备，发挥特长。三是开展高校问联审、互审工作，一方面可以克服当前高校内部审计人员少、知识结构不合理而内审力量不足的劣势，另一方面通过互相学习，可以起到增强业务能力的作用。

扩展阅读：解决高校内部审计工作问题的对策研究

解决高校内部审计工作问题的对策研究

摘要：随着高校的迅猛发展，高校的内审工作越来越重要，但高校的内部审计工作存在着许多的问题。因此，高校内审机构必须增强领导的内审意识、加强制度建设、完善机构设置以及提高审计人员素质，从而促进高校内审工作的发展。

关键词：高校内部审计对策

在竞争日益激烈的市场中，组织的内部审计在规范管理、提高经济效益、防范风险等方面都有着无可替代的职能和作用。高校的内部审计是学校建立健全的监管制约机制以及内部管理体系的重要环节，它也是确保高校依法治校、强化管理、自我约束、实现教育目标的重要手段，可谓一种组织内控的管理活动。但是，随着国内高校教育的不断发展，高校办学规模的不断扩大以及办学经费的逐年增加，国内很多高校的内部审计工作并没有与此进行同步改革，大多沿用传统的审计方式，内部审计的发展严重滞后。1高校内部审计中存在的主要问题

目前，国内高校内部审计工作在规范化、制度化、职业化等方面取得了很大的发展和进步，但也有一些较为突出的问题亟待解决。1.1学校领导内审的意识薄弱

高校内审部门在学校领导层的管理下开展工作，审计人员不可避免地受到领导意志的影响，限制审计工作的独立性，审计工作难以深入开展。部分高校领导认为内部审计可有可无，内审意识薄弱，即使设立了相应的内部审计机构，却没有真正意识到是自身监督管理的需要。还有部分高校停留在传统的事后监督上，不能客观上给予经济活动全过程的监管权限。这些意识上的欠缺，从主观上限制了内审工作的发展。1.2内审工作的规范化、标准化不够

国内的内审实务起步较晚，内审的法律法规与相应准则的建设还不完善。《内部审计基本准则》、《审计署关于内部审计工作的规定》、《教育系统内部审计工作规定》等制度的颁布，虽然在规范内部审计工作以及确保审计的权威性、独立性等方面取得了不错的成效，但在实际工作中并不能达到很好实施效果。除此之外，审计标准的随意性也给审计评价的客观性增加了难度。不同的项目往往有不同的标准，甚至同一项目，也会有大相径庭的标准，往往使最后的审计结论也不同。这种随意性，直接影响审计工作的规范化、标准化的形成。1.3内审机构设置不完善

高校内部审计机构设置的完善与否，也将直接制约着审计工作的开展。目前大部分高校设立了内部的审计机构，但由于各种原因，高校的审计机构目前仍然不是很完善。国内高校内部审计机构的设置，存在以下三种主要类型：①与财务部门合署办公或附属财务部门；②与监察、纪委部门合署办公；③设置独立完备的审计机构。就高校审计机构设置的情况来看，跟国家相关规定还存在很大的差距，内审机构在高校权威普遍不大，地位也普遍偏低，加之内审只有建议权，若领导不够重视，审计工作也只能流于形式。同时，如果主管审计工作的领导不是学校最高领导机构或学校法人，想真正意义上的实现内审工作的独立，将会困难重重。

1.4高校内审人员的综合素质不高浙江评职称

由于高校的经济活动日趋复杂，因此内部审计必须将审计监督工作深入到学校的各个经济活动中，并要从学校管理的角度提出加强经济管理的意见和建议，这就对审计人员的综合素质提出更高的要求。目前，国内高校内部审计人员大多由财务会计人员组成，缺乏法律、经济、工程等方面的专业人才，普遍存在知识面窄的现象，很难满足经济活动日趋复杂的发展形势。另外，个别审计人员缺乏职业道德，为谋取私利，与被审单位进行勾结，隐瞒事实真相，影响了内审的形象，阻碍了内审工作的发展。2高校内部审计问题的解决对策要做好高校内部审计工作，充分发挥高校内部审计的职能作用，增强领导内审意识是关键，完善制度是根本，队伍建设是基础。2.1增强领导的内审意识要想加强高校内部的审计工作，首先必须得到高校领导的足够重视。学校的领导增强了内审意识，才会从内部职能部门协调、内审机构设置以及人员配备等多方面给内审工作提供条件，从而促进内审工作的有利开展。相关实践证明，领导的重视程度以及支持程度将直接影响着内审工作最后的作用。作为独特的内审机构要想真正得到学校领导的支持和信任，必须借助自己的显著成绩以及独特的优势来赢取领导的重视，使之内审机构更加健全和独立。2.2完善高校内审制度

内部审计制度是规范内部审计活动的依据，因此，建立健全高校内部审计制度是提高内部审计质量的根本保证保障。通过完善高校的各项内审制度，促进内审工作的规范化、科学化。高校内审机构要严格按照《内部审计基本准则》、《审计署关于内部审计工作的规定》、《教育系统内部审计工作规定》等相关规范制定学校内部健全、完善的实施细则，规范学校的审计标准，使内部审计逐渐步入规范化的轨道，用统一规范的制度来保障高校审计工作的权威性和独立性，切实规范审计行为和审计程序，不断提高高校内部审计质量。2.3建立健全高校内审机构

内部审计机构是一个单位整个管理体系中不可或缺的特殊的一环，是其它部门所不能取代的。它既是学校的职能部门，肩负着对学校经济活动进行监督的职责，又是服务部门，为学校防范经济风险服务，为提高教育资金的使用效益服务，为学校干部队伍建设和廉政建设服务。高校领导一定要认识到内审机构的重要性，根据国家规定与单位实际情况，建立健全内部审计机构，配齐审计人员，独立开展内审工作。2.4强化内审人员的综合素质

高校内部审计工作的是否能够有效实施，管理风险能否有效规避，这与审计人员素质有着直接关系。现阶段，对于加强高校内审人员队伍的建设必须从以下两方面做起：一是有计划有组织地对内审工作人员进行相关专业知识的更新教育、加强培训交流、增强知识范围和专业水平；二是根据学校需要，从社会上吸取一些的高素质人才充实到高校内审机构中；三是加强职业道德建设，使审计人员树立良好的职业道德，养成文明审计、求真务实的工作作风。通过审计实践，提高审计人员敏锐的洞察力、判定力和组织协调能力等，从而建立多元化、高水平、综合素质强的高校内审队伍，以适应新形势下高校内审工作的要求。总而言之，内部审计是学校建立健全监管制约机制以及内部管理体系的重要环节，是高校强化管理、自我约束的重要手段，也是高等教育事业健康有序发展的前提和保障。在新形势下，高校内部审计工作必须通过加强自身建设，从而推动高校各项事业都能健康快速有序地发展。

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