我为宜昌城乡发展献一策
我为宜昌城乡发展献一策
董少非
近年来，宜昌市先后获得了“全国城市环境综合整治先进城市”、“全国卫生城市”、“全国文明城市”、“全国绿化工作先进城市”、“全国双拥模范城市”、“全国优秀旅游城市”以及两届湖北省规划建设管理“楚天杯”等称号。特别是宜昌被定为省级副中心城市，这是省委的一项重要战略部署，也是对宜昌近几年来发展的充分肯定。据此，我们可以理直气壮地说：宜昌正在振兴，宜昌的前途将一片光明。宜昌在发展，宜昌的城乡也在生机勃勃的蓬勃发展。作为一名新宜昌人，我为宜昌的发展感到骄傲和自豪，同时也迫切的想为宜昌的城乡一体化发展建言献策，让宜昌的发展更加美好。
一．为城乡发展中面临的主要问题
目前宜昌城乡发展仍很不平衡，区县经济不够强大，城乡结构不尽合理，农村发展仍然滞后，距离率先实现城乡一体化还有很大的距离，许多深层次问题需要解决。
（一）城乡居民之间存在较大的收入差距和消费差距
进入21世纪，宜昌城乡居民收入差距曾出现缩小的现象，201*－201*年城乡居民收入比值有所下降，但201*年以后城乡收入差距出现扩大趋势，可见城乡居民收入差距明显扩大。
消费与收入周期是同步的，城乡社会消费品零售差距过大一定程度上是城乡居民收入差距过大、农民收入过低的反映。
（二）农村基础设施建设和农村公共服务事业发展滞后
1、农业基础设施不能满足农业综合生产能力提高的需要。农田水利设施年久失修、老化严重，旱涝保收面积占基本农田面积的大，节水灌溉面积仅占基本农田面积的小，农业装备水平也较低，农业发展仍以资源依赖型为主。
2、农村供水、供电、供热、交通、邮政等基础设施建设滞后。供水设施普遍缺乏统筹考虑，新城以外的镇村供水水源普遍使用当地地下水。农村电网建设标准低，可靠性差，农村电力设施大多老化陈旧。天然气管道供气仅限于城镇的建成区域，且供气规模不大，中心镇、一般镇、中心村、基层村还不具备管道气供应系统，而普遍采用瓶装气源。农村公路缺少维修和养护，老化失修现象比较严重，部分公路已经不堪负重。小城镇和农村地区客运交通场站设施匮乏，公共交通发展滞后。乡镇邮政支局所位置偏远或面积相对狭小，农村邮政投递标准低。3、农村生态环境设施建设有待进一步加强。农村环境“脏、乱、差”问题突出，农村地区生活垃圾、生活污水、畜禽养殖和农业废弃物不能有效处理，任意排放问题未引起重视，城市工业污染向农村转移趋势加剧，农村水环境恶化，土壤退化和土地破坏问题严重。
4、城乡公共服务事业发展不平衡。城乡基础教育资源、卫生资源配置和文化事业发展等方面差距较大。农村现有义务教育设施的数量基本满足学龄青少年的就学要求，但基础配置与中心城区不能相提并论。占全市人口大多数的农村地区人口，拥有的卫生资源仅占全市的1/3左右，人口规模与卫生资源配置不协调，优质资源过度向市区、大医院集中，农村二级以上医院少，仍有许多行政村没有卫生室，农村居民看病难，就医条件得不到充分满足。许多农村地区文化设施面积狭小，设备陈旧老化，有的被挤占、挪用和变卖，现有村文化站（室）的总体利用率不高。全市行政村中只有建了体育场地设施更是少之又少，一些村的文化设施存在重使用、轻管理现象，人为造成的损失比较严重，影响设施功能的发挥。5、农村社会保障水平有待提高。宜昌市在居民基本养老和医疗保险制度方面实行了城乡统一，但农村居民的养老金比城市居民享有的退休金要低得多，农村低保还没有做到应保尽保。
（三）城、镇、村规模梯次结构不合理，土地利用不集约
农村地区城乡体系中各级节点的人口规模偏小，产业基础较弱且发展缓慢，对周边农村地区的服务、带动作用不足。小城镇、村经济和人口规模集聚度不高，空间分布比较分散。乡镇人均建设用地利用率不高。
（四）农村产业布局不合理，产业集群发展和产业升级缓慢
1、各类工业园区的聚集效应不强。一是工业园区数量多、规模小。二是各区县的工业园区主导产业相似，园区之间过度竞争，造成相互削弱、聚集效应弱化。区域性优势产业散布全市，在市域内的空间集中度较低，一些传统产业初步形成空间集聚态势，但产业集群化发展特征尚不十分明显，如交通设备中汽车生产及零部件加工、电子及通信设备制造业、通用设备制造、专用设备制造、金属冶金及加工等行业在空间分布上较为分散。
2、农业产业集群缺乏竞争力。农业产业集群比较重视基地和龙头企业的规模、设备、资本、产品等硬件建设，往往忽视管理、营销、信誉、品牌、服务、理念等方面软件建设。目前产业链条上加工、流通环节依然薄弱，影响了宜昌市农业产业整体竞争力的提升。
（五）农村不同区域之间的经济发展水平不均衡
区位条件较好的村受城市辐射带动的作用较强，依靠产业园区建设招商引资，第二、三产业及现代农业产业发达，村集体经济实力雄厚，在农村基础设施建设、社会发展方面也有较多的投入，能够做到工业反哺农业；但区位条件相对较差行政村集体经济实力较弱，多数村以农业为农民增收的主渠道，第二、三产业规模小，农村集体积累少。
三、宜昌市城乡一体化发展中存在问题的原因分析
（一）以城乡分割户籍制度为标志的二元结构是城乡一体化发展的体制性障碍
制定并形成于计划经济时期的城乡户籍制度是我国二元结构最显著标志之一。目前存在诸多弊端的二元制度安排基本上都与城乡分割的户籍制度有关。这不仅加剧了城乡之间、工农之间差别和矛盾，而且严重阻碍了城乡一体化进程。（二）城乡二元公共服务制度安排使城乡基础设施、公共服务设施发展及公共服务失衡
二元公共服务制度导致财政支出结构不合理，农村基础设施、社会事业发展长期落后于城市，城乡公共服务不均、农村基本公共服务供给严重短缺加剧了城乡居民生活质量的差距，使农民多层次和多样化需求得不到满足，不能公平地享受经济和社会发展成果。
（三）城乡二元土地制度安排和土地管理制度的不健全使农民的相关土地权益得不到有效保障
1、城乡二元土地制度安排影响了农民的土地增值收益。第二、三产业和城市化的快速发展必然占用一定数量的农业用地。长期以来，农村农业用地变成城镇发展和第二、三产业建设用地必须要由集体所有征收为国有才能进入建设用地市场，农村集体和农民损失了大量的土地增值收益。
2、在征地过程中缺乏有效的监督机制和解决冲突的司法机制，农民的权益得不到合理保护。目前的制度赋予土地管理部门和有征地意图的政府部门过大的权力同时缺乏约束，导致因征地诱发的问题日趋严重。农村集体的土地收益或征地补偿金也因没有机制保证而不能确保公平分配。有关土地的群体冲突事件频发，与缺乏有效的监督机制和解决冲突的司法机制有关，本应向公民提供法律服务的法院却可以“不受理”土地冲突事件，使农民和集体经济组织被动接受城市化进程，不能很好地享受城市化带来的成果，导致城乡差距在经济快速增长中进一步拉大。
（四）城乡规划体系和产业布局缺乏统筹
城、镇、村规模梯次结构不合理，农村产业集群发展和产业升级缓慢，农村环境问题日益突出，农村服务业发展滞后等问题一定程度上反映了城乡规划和产业布局缺乏统筹。在现有城乡规划体系中，不仅城乡规划没有有效统筹，而且农村专项规划也没有把乡镇乃至村级规划纳入到规划体系中，在产业布局上也还没有做到城乡有效统筹。
四、宜昌市率先实现城乡一体化的对策建议
（一）统筹城乡发展规划，建立覆盖全市所有乡村的建设规划，并加强规划的法律性
制定详细的覆盖全市所有乡村的建设规划并纳入全市规划体系，加强对区县、乡镇、村规划的指导。特别是将农村地区公共服务设施建设规划纳入天津经济社会发展总体规划中，在城镇体系布局规划和土地利用规划中预先统筹考虑公共服务设施的布局等级和土地需求，为其发展预留空间。这些规划是天津城市发展、空间布局、建设和管理的依据，任何单位和个人不得擅自改变。
（二）统筹城乡布局，促进区域经济协调发展，提高产业集群化水平
1、农业布局要与城市空间布局相一致，与区域经济发展相协调。现代农业布局要有利于推进区域产业分工与共同发展，符合宜昌市和不同区县发展方向，与区域经济发展相协调，形成功能互补、布局合理的区域产业协作体系。
2、根据产业关联原则进行郊区工业布局，提高产业集群化。一是支持区县开发区和乡镇工业园区发展，对预留空间给予保障，不断壮大实力；二是鼓励企业向开发区和乡镇工业园区集聚；三是提高土地利用率，总体布局乡镇工业园区，将产业关联度强的园区整合为一，规模过小的也可以适当整合，提高基础设施和公共设施的利用率，减少占地，通过建立集约利用土地专项引导资金，对容积率高的开发区和工业园区给予奖励。
3、促进服务业向农村延伸。建立适应市场经济需求的农村现代服务业运行机制，依托宜昌现代服务业布局结构，完善农村服务网络，增强中小城镇服务功能，引导服务业由区域中心城市和产业集群集聚区向农村地区均衡配置。
（三）加快社会领域改革，创新公共服务管理体制，建立覆盖城乡的基本公共服务体系，提高公共服务水平
1、加快户籍制度改革，完善社会保障制度，健全社会保障体系。实行按居住地和职业确定身份的户籍登记制度，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。完善社会保障制度，做好城乡之间保障制度的衔接，加强管理，健全机制。
2、深化公共财政体制改革，提高农村公共服务水平。把农村公益性基础设施建设与公共服务全部纳入公共政策；加大公共财政对农村基础设施建设的支持和投入力度，增加小城镇建设专项资金和文明生态建设专项资金。
3、建立城乡统筹的就业制度和服务体系。鼓励农民向新城和中心镇转移，大力发展高效的劳动力就业组织，鼓励农民自主创业，建立公益性就业岗位。
（四）加快建设城乡统一的土地市场，创新土地利用机制
1、规范集体建设用地使用权流转，加快农村集体土地市场化、资本化。每个区县都要建立规范的土地流转服务中心，并设立专项资金扶持流转中介服务机构发展。对依法取得的农村集体经营性建设用地，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。
2、创新土地利用机制。城市发展要坚持集中紧凑的模式，强化集约和节约用地，充分重视海岸线和城市地下空间的合理开发利用，充分利用不适宜耕种的盐碱地作为城市发展用地。
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