关于我县政策性农业保险开展情况的调查报告

关于我县政策性农业保险开展情况的调查报告

关于我县政策性农业保险开展情况的调查报告

按照局领导安排，我股对我县政策性农业保险开展情况进行了回顾与小结，分析了农业保险开展中存在的问题及原因，并对农业保险的发展方向、运行机制等问题进行了探讨。

一、我县农业的基本情况

我县农业结构经过多年的战略性调整，目前已初步形成以优质小麦、玉米和黄牛、生猪为主导的四大特色产业。201*年我县农作物播种面积367.8万亩，其中粮食面积308.9万亩、油料面积17.8万亩、棉花面积15万亩、蔬菜瓜果面积25.1万亩;黄牛出栏2.72万头、生猪出栏63.38万头、山羊出栏26.27万只、禽蛋产量10744吨。由于受地理条件的影响，我县旱涝灾害频发，农业生产和农民生活经常受到农业灾害的威胁，农民抵御自然灾害风险的能力较差。为避免自然灾害后农民和农业生产受到严重的损失，目前比较可行的方式之一就是大力发展农业保险。农业保险可以分散风险、转移风险，使农民获得必要的补偿，有助于尽快恢复正常的农业生产。二、我县农业保险发展现状(一)全省农业保险发展背景

为切实发挥保险业在促进农村经济发展和社会稳定中的作用,近年来，我省对市场经济条件下建立农业保险机制进行了实践探索。根据我省多年来农业保险实践，要做好政策性农业保险，必须组建一个强大的农业保险公司，搭建开展政策性农业保险业务的平台。为此，201*年3月省委书记郭金龙同志和省长王金山同志利用在北京参加“两会”的机会，就筹建安徽省国元农业保险公司与中国保监会主要领导交换了意见。201*年7月，任海深副省长又专门就此事会见了保监会李克穆副主席，就筹建农业保险公司达成共识。201*年6月，由原省政府副秘书长牛驽韬带队前往吉林安华农业保险公司实地考察，更加坚定了我省组建国元农业保险公司的信心和决心。201*年1月国元农业保险公司成立以后，成为我省首家保险法人机构，按照“政策推动、企业参股、市场化运作”模式，在政府政策支持下，经办政策农业保险业务。其运作方式、内容包括：

1、试点思路。通过政府搭建平台，采取政策性保险，商业化运作模式，积极引导农民参与保险，探索农业保险保障的新途径，为面上推广积累经验。2、试点范围。全省选择部分重点县(区)、乡镇开展试点工作。

3、试点险种。试点阶段，开办关系农民生产生活的水稻、小麦等初始成本保险。待条件成熟后，再逐步开办其它险种。

4、保理标准。采取低保额、低保障、低收费的原则，农民对试点险种，可自愿选择一项或多项进行承保，不得强制参保。

5、政府补贴。试点阶段，各级财政通过保费补贴的办法，积极引导农民参加农业保险，对农民投保的水稻、小麦保险项目，给予保费补贴，减轻农民的保费负担。

201*年4月28日，省政府出台了《关于开展政策性农业保险试点工作的实施意见》(皖政〔201*〕42号)，确定了试点的10条主要内容：

1、试点品种。种植业保险选择种植面广、对促进“三农”发展具有重要意义的大宗农作物，包括：水稻、小麦、玉米、油菜、棉花。养殖业保险选择饲养量大、对保障人民生活和增加农民收入具有重要意义的养殖品种，包括：能繁母猪、奶牛。鼓励各地根据我省农业产业政策、当地农业生产特色以及本地财力状况，自主选择上述品种以外的其他种植业、养殖业品种开展保险试点。

2、保险责任。种植业保险责任为人力无法抗拒的自然灾害，包括暴雨、洪水(政府行蓄洪除外)、内涝、风灾、雹灾、冻灾、旱灾、病虫草鼠害等，对投保农作物造成的损失。

养殖业保险责任为重大病害、自然灾害、意外事故以及强制捕杀所导致的投保个体直接死亡。包括：

(1)重大病害。能繁母猪：猪丹毒、猪肺疫、猪水泡病、猪链球菌、猪乙型脑炎、附红细胞体病、伪狂犬病、猪细小病毒、猪传染性萎缩性鼻炎、猪支原体肺炎、旋毛虫病、猪囊尾蚴病、猪副伤寒、猪圆环病毒病、猪传染性胃肠炎、猪魏氏梭菌病，口蹄疫、猪瘟、高致病性蓝耳病及其强制免疫副反应。奶牛：口蹄疫、布鲁氏菌病、牛结核病、牛焦虫病、炭疽、伪狂犬病、副结核病、牛传染性鼻气管炎、牛出血性败血病、日本血吸虫病。

(2)自然灾害。暴雨、洪水(政府行蓄洪除外)、风灾、雷击、地震、冰雹、冻灾。(3)意外事故。泥石流、山体滑坡、火灾、爆炸、建筑物倒塌、空中运行物体坠落。

(4)强制捕杀。当发生高传染性疫病政府实施强制捕杀时，经办保险机构应赔偿投保户保险金额与政府支付捕杀补贴的差额部分。

3、保险金额。补贴险种按照“低保障、广覆盖”的原则确定保障水平，以保障投保户灾后恢复生产为出发点。

确定种植业保险金额的依据为保险标的生长期内所发生的直接物化成本(包括种子、化肥、农药、灌溉、机耕和地膜成本)，暂定水稻300元/亩、小麦260元/亩、玉米240元/亩、油菜260元/亩、棉花300元/亩。确定养殖业保险金额的依据为投保个体的生理价值(包括购买成本和饲养成本)，暂定能繁母猪1000元/头、奶牛最高不超过6000元/头。试点地区自行提高保险金额水平而增加的补贴，由当地自行负担。

4、保险费率。根据我省相关品种的多年平均损失率，并参照其他试点省份的基本水平，暂定试点期间各品种保险费率分别为：水稻5%、小麦4%、玉米5%、油菜4%、棉花5%、能繁母猪6%、奶牛8%。

5、保费补贴。种植业保险保费中央财政补贴35%，省财政补贴25%，市县财政补贴20%，种植场(户)承担20%。养殖业保险保费根据不同品种，实行差异化补贴，其中，能繁母猪保险保费中央财政补贴50%，省财政补贴21%，市县财政补贴9%，养殖场(户)承担20%;奶牛保险保费中央财政补贴30%，省财政补贴21%，市县财政补贴9%，养殖场(户)承担40%。

市、县财政分担比例由各地自主确定，原则上市级财政比例不低于县级。有条件的市、县，可适当提高财政保费补贴比例，相应减轻农户负担。市、县保费补贴不到位的，中央和省财政不予补贴。对各地自主开展的其他试点品种，所需补贴由当地自行负担。6、保险模式。种植业保险采用“保险公司与地方政府联办”模式，经营风险由地方政府和保险经办机构共担。养殖业保险采用“保险公司自营”模式，保险经办机构在政府保费补贴政策框架下，自主经营，自负盈亏。

7、试点地区的确定。以市为单位(省属农垦企业以省农垦集团为单位)，自主自愿提出试点申请。试点申请主要包括试点工作方案、推动措施等。试点市可根据本地实际，在全市范围或选择部分县(市、区)试点。

8、保险经办机构的选择。通过招标方式，从省内具有农业保险经营资质、具备相应的业务管理经验、能够深入农村基层开展业务、承受相关经营风险较强的保险机构中，择优确定数家保险经办机构。各试点市从中选择保险机构承办本市农业保险业务。

9、保险资金管理。种植业保险资金实行“专户储存、单独核算、封闭运作、财政监督”的管理办法。养殖业保险资金由保险经办机构按照金融企业财务规则有关规定管理。保险经办机构对政策性农业保险资金单独建账，分险种核算，并自觉接受财政部门对其农业保险保费资金使用管理情况的监督检查。保险经办机构应根据规定建立农业巨灾风险准备金。种植业保险品种按当年保费收入25%的比例计提，保费结余亦全额转入风险准备金;养殖业保费盈余，不作为利润进行分配，逐年滚存，以备大灾之年赔付。

具体的资金管理办法由省财政厅另行制定。

10、保险赔付责任。为切实保护投保农户利益，发生灾害赔付时，各农业保险经办机构应按照规定保险金额，及时足额赔付。

发生超赔时，以市为单位核算，由各市与保险经办机构自行确定赔付责任。如市发生整体绝收，专题报省政府研究。

(二)我县农业保险试点工作进展情况

201*年1月22日，省财政厅下发了《政策性农业保险实施办法》，根据我省农业生产和保险业特点，遵循“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”原则，推进我省政策性农业保险试点工作。基本目标是：力争两到三年，全省所有市、县、区政策性农业保险覆盖面达到100%;实现当期国家政策规定的农业保险试点品种100%。同时，省民生办要求此项工作纳入28项民生工程考核。

按照市政府统一部署，我县于201*年5月13日下发了《蒙城县201*年政策性农业保险试点工作实施方案》，并配发了《蒙城县政策性农业保险考评办法》、《蒙城县农业保险实施细则》等一系列制度，政策性农业保险试点工作全面启动。我县成立了分管副书记为组长，分管副县长为副组长，各有关单位负责人为成员的领导小组，领导小组下设办公室，财政局局长任办公室主任。各乡镇也成立了以镇长为组长的领导小组，办公室设在财政所，财政所所长任办公室主任，各有关部门配合，各村支部书记为协保员。今年我县夏季种植业保险种类主要是玉米和大豆，另有极少的水稻和棉花。为了广泛宣传，努力扩大覆盖面，我们发放明白纸25万份，做到一户一份，利用电视台做专题宣传，召开政策性农业保险动员大会，对有关人员进行培训。在操作过程中做到保费与到户清册和汇总清册一致，方能审核通过，杜绝垫交现象，严格把握政策。农险办每天一兑现，每周一通报，召开多次会议，督促进度的同时要求各乡镇把工作做实做细。县财政局和各财政所将镇村汇总清册和到户清册逐一核对，做到农户信息资料真实、细致。全县19个乡镇和三个农场共完成夏季作物投保1414914.09亩，收取农户保费计3097129.81元，占夏季作物的96.58%，位居全市第二，县配套保费也已足额到位。小麦投保到目前已完成130余万亩。

由于我县今年八月份发生了三次不同程度的自然灾害，玉米、大豆受灾，农民报险频繁，累计报险受灾面积90余万亩。国元保险公司针对受灾程度将受灾乡镇划分了“轻、中等、较重”三个类别，其中损失为“轻”的乡镇有板桥、范集、漆园、坛城、双涧、王集、小涧、许疃、庄周;损失为“中等”的乡镇有马集、白杨、岳坊;损失为“较重”的乡镇有楚村、乐土、篱笆、立仓、三义、辛集。国元保险公司在县农险办的协助下，根据报险面积、受灾程度、损失率等指标，按照拟定的方案时间，到乡镇核定赔付金额。各乡镇农险办按照核定的赔付金额造册到户，张榜公示。公示期满无异议后，发放理赔款。(三)我县政策性农业保险工作存在的问题

政策性农业保险是一项全新的工作，政策性强，涉及面广，直接面对每户农民，财政部门投入了大量的人力，从制定方案、宣传发动到投保结束，作了大量艰苦细致的工作，但随着试点工作的进一步推进和深入，诸多制约政策性农业保险向前发展的问题也逐渐显露出来。

一是农民风险意识淡薄，对农业保险认识不足是农业保险推广的主要问题。农业生产长期“靠天吃饭”，农民大部分没有风险防范意识，由于计划经济体制的影响，我国长期实行的是发生自然灾害损失时由中央财政直接拨款救济灾民的制度，养成了农民一遇灾害坐等救济的依赖心理，缺乏主动防范和规避风险的意识。加上农民受传统观念的束缚，侥幸思想根深蒂固，保险意识淡薄，缺乏投保积极性，严重地制约着政策性农业保险的发展。二是农业生产分散，保险经营成本高。我县有近25万户农民，按照方案，投保清册要到户，并填列必要的到户信息，投保清册一式四份。加上宣传发动、收取保费、协调理赔、反馈信息等工作，县乡两级农险办任务重、成本高。

三是定损理赔技术落后。我们的农业保险公司(国元公司)是刚组建的，还没形成一套成熟、流畅的工作机制，保险公司人员的业务素质不是太高，出现保单发放慢、勘察理赔慢等问题。从今年我县理赔情况看，国元保险公司不仅农业灾害损失的测定技术落后，而且没有制定统一的赔偿工作流程，理赔中出现很大的随意性，容易引发严重的政策及稳定风险。在今年11月5日，安徽电视台新闻聚焦栏目组接到群众反映关于夏季作物受灾重、理赔少等问题，该栏目组到我县篱笆镇进行调查采访，就指出了理赔不及时、查勘不到位、金额不够标准等现象。由于国元保险公司不能够精确定损到户，我们在实际的操作中无所适从，为了减小矛盾，大部分乡镇只有平均分配，显然与政策不符。四是市级下达考核任务与省政府要求和实际情况不符。省政府实施方案要求农民投保自主自愿，本不应该下达任务指标，而且今年我县小麦投保任务数168万亩也与实际种植面积不符。根据201*年《蒙城统计年鉴》，全县小麦种植面积1551299亩，与下达的任务数相差近13万亩，分解到乡镇后差距较大。如：双涧镇小麦投保任务83000亩，统计种植面积71500亩;乐土镇小麦投保任务150000亩，统计种植面积140600亩。三、加快发展我县政策性农业保险的建议(一)加强政策性农业保险宣传教育

政策性农业保险作为一种重要的风险损失的补偿方式，在大部分地区还远未被农村居民所接受。农民的保险意识非常浅薄，对农业保险的作用还心存疑惑，农民不信任又不适应交钱让社会来保护自己。为此应加大宣传力度，通过农民喜闻乐见的多种渠道和方式，加大农业保险知识的普及力度，培育农民保险意识，加强农业人口对保险职能的认识，使其认识到保险是稳定生活、恢复生产、保障经济有效的风险管理手段，进而自觉地参加保险，从而提高政策性农业保险的参保率和覆盖面，推动政策性农业保险稳步向前发展。(二)加快农业保险立法进程由于农业保险的政策性属性，各国在发展农业保险时都是立法先行，给予充分的制度保障。如美国的《联邦农作物保险法》、日本的《农业灾害补偿法》等，都在各自的农业保险发展过程中发挥了重要的促进和保障作用，但中国农业保险法始终处于缺位状态，这严重制约了农业保险的健康发展。建议有关部门应该加快农业保险立法进程，明确农业保险的政策性属性以及在国家农业保护制度中的主体地位，明确规定农业保险的目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的职能作用、经营主体资格、农民的参与方式、保险双方权利义务、会计核算制度、精算制度、初始资本金筹集数额和方式、财政补贴标准及计算方法、管理费和保险费分担原则、异常灾害条件下超过总准备金积累、赔款和处理方式、税收规定、各有关部门的配合、资金运用等内容，为农业保险提供法律保障，促进政策性农业保险的法制化、制度化、规范化发展。

(三)修正“自主自愿”原则，提高试点地区政策性农业保险的覆盖率。在不断增加试点地区的同时，努力提高试点地区内农户的参保率。通过农业保险单位的增加，在直接保险层面上通过大数法则在更广空间上实现风险分散。国外实践证明，单纯提高保费补贴并不能有效提高农业保险的参保率，如果完全实行自愿保险，农业保险市场的逆向选择问题就会非常严重，不仅不能提高参保率，甚至会出现低参保率与高保费之间的恶性循环，导致农业保险市场萎缩。例如美国作为世界上保险业最发达的国家，从1939～1995年的50多年间在政府大量补贴的情况下，农民投保农业保险的积极性却很低，直到1994年美国政府采取有条件的强制措施后，才使农业保险的参与率提高到80%左右。结合发达国家实践经验，立足于我国农村实情，建议对关系国计民生的种植业(水稻、玉米、小麦、大豆、棉花等)和养殖业(猪、牛、羊等)实行适度的强制性保险，可将各种支农优惠政策和贷款优惠政策与政策性农业保险结合起来，例如规定从金融机构获得贷款的农户必须参加政策性农业保险或者参保政策性农业保险的农户享受信贷优先、利率优惠等政策，这样既能规避农户的逆向选择行为，提高政策性农业保险的覆盖面以在更广阔的空间范围内充分分散风险，又能降低农户贷款的违约风险，保证农村信贷更好的发挥服务“三农”的作用。计划经济体制的影响，我国长期实行的是发生自然灾害损失时由中央财政直接拨款救济灾民的制度，养成了农民一遇灾害坐等救济的依赖心理，缺乏主动防范和规避风险的意识。加上农民受传统观念的束缚，侥幸思想根深蒂固，保险意识淡薄，缺乏投保积极性，严重地制约着政策性农业保险的发展。

二是农业生产分散，保险经营成本高。我县有近25万户农民，按照方案，投保清册要到户，并填列必要的到户信息，投保清册一式四份。加上宣传发动、收取保费、协调理赔、反馈信息等工作，县乡两级农险办任务重、成本高。

三是定损理赔技术落后。我们的农业保险公司(国元公司)是刚组建的，还没形成一套成熟、流畅的工作机制，保险公司人员的业务素质不是太高，出现保单发放慢、勘察理赔慢等问题。从今年我县理赔情况看，国元保险公司不仅农业灾害损失的测定技术落后，而且没有制定统一的赔偿工作流程，理赔中出现很大的随意性，容易引发严重的政策及稳定风险。在今年11月5日，安徽电视台新闻聚焦栏目组接到群众反映关于夏季作物受灾重、理赔少等问题，该栏目组到我县篱笆镇进行调查采访，就指出了理赔不及时、查勘不到位、金额不够标准等现象。由于国元保险公司不能够精确定损到户，我们在实际的操作中无所适从，为了减小矛盾，大部分乡镇只有平均分配，显然与政策不符。四是市级下达考核任务与省政府要求和实际情况不符。省政府实施方案要求农民投保自主自愿，本不应该下达任务指标，而且今年我县小麦投保任务数168万亩也与实际种植面积不符。根据201*年《蒙城统计年鉴》，全县小麦种植面积1551299亩，与下达的任务数相差近13万亩，分解到乡镇后差距较大。如：双涧镇小麦投保任务83000亩，统计种植面积71500亩;乐土镇小麦投保任务150000亩，统计种植面积140600亩。三、加快发展我县政策性农业保险的建议(一)加强政策性农业保险宣传教育

政策性农业保险作为一种重要的风险损失的补偿方式，在大部分地区还远未被农村居民所接受。农民的保险意识非常浅薄，对农业保险的作用还心存疑惑，农民不信任又不适应交钱让社会来保护自己。为此应加大宣传力度，通过农民喜闻乐见的多种渠道和方式，加大农业保险知识的普及力度，培育农民保险意识，加强农业人口对保险职能的认识，使其认识到保险是稳定生活、恢复生产、保障经济有效的风险管理手段，进而自觉地参加保险，从而提高政策性农业保险的参保率和覆盖面，推动政策性农业保险稳步向前发展。(二)加快农业保险立法进程由于农业保险的政策性属性，各国在发展农业保险时都是立法先行，给予充分的制度保障。如美国的《联邦农作物保险法》、日本的《农业灾害补偿法》等，都在各自的农业保险发展过程中发挥了重要的促进和保障作用，但中国农业保险法始终处于缺位状态，这严重制约了农业保险的健康发展。建议有关部门应该加快农业保险立法进程，明确农业保险的政策性属性以及在国家农业保护制度中的主体地位，明确规定农业保险的目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的职能作用、经营主体资格、农民的参与方式、保险双方权利义务、会计核算制度、精算制度、初始资本金筹集数额和方式、财政补贴标准及计算方

2顶一下

扩展阅读：政策性农业保险调研报告

我省政策性农业保险相关问题研究

省政策性农业保险相关问题研究调研组

意义及背景：农业一个国家和地区的基础性产业，其所提供的农产品不仅关系到国计民生的安全问题，也是国民经济诸多产业的初级产品来源，但由于农业生产的脆弱性、以家庭为单位的分散性，使我国的农业生产抗风险能力较弱，而我国的国情又决定着政府必须关注农业、保护农业。201*-201*年，连续4年中央“一号文件”都对政策性农业保险的发展提出了具体要求，特别是201*年中央一号文件提出：按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系。至此，我国农业保险业迎来了重大机遇，通过开展政策性农业保险，分散农业生产风险，补偿农业灾害损失，稳定农业生产，保护粮食安全成为我国加强农业基础地位，推进现代农业发展的重要目标之一。

安徽是一个农业大省，是全国少数的粮食输出省份之一，农业生产总值占我省国民生产总值的14%，农业人口占全省总人口的80%以上，因此，在我省开展政策性农业保险试点，保护农业的稳定和发展是我省实现国民经济稳定、和谐发展，促进现代农业建设的需要。本课题就我省开展政策性农业保险试点工作以来的状况，工作难点及产生的问题探讨完善政策性农业保险制度、提高政策性农业保险实施效率的对策

一、我省政策性农业保险试点工作实施状况

201*年8月，我省在全省范围内实施了能繁母猪政策性保险，201*年试点品种扩大到养殖业中的奶牛、能繁母猪；种植业中的水稻、棉花、小麦等5个品种，201*年至今，省委、省政府将政策性农业保险试点工作列入省民生工程，试点品种在原来的基础上又增加了大豆，试点范围扩大到全省17个市，试点成效显著，主要体现在以下五个方面：

一是农业保险覆盖范围由点到面实现了全覆盖，全省所有的市、县（区）均参与了试点；试点品种涵盖了水稻、小麦、油菜、棉花、玉米、大豆和能繁母猪、奶牛，基本覆盖了我省主要粮油作物。合肥、黄山、安庆等8个省辖市、20多个县（市、区）还自主开展了蔬菜、茶叶、草莓、生猪、林木等特色农业保险。

二是农业保险服务网络基本建立。截至今年3月底，全省乡镇农业保险服务站（点）已建成1102个、在建102个，设立村级农业保险服务点7872个，签定协议、聘用乡村协保员11673人。农业保险经办和服务网络基本建立，为农业保险工作顺利开展提供了组织保障。

三是农业保险制度体系基本形成。省政府出台《关于开展政策性农业保险试点工作的实施意见》后，省财政厅会同有关部门及时制订了8个配套制度和办法，形成了“1+8”的农业保险制度框架，为试点工作顺利开展提供了制度保障。

四是农业保险的作用日益凸现。截至今年5月底，全省累计承保农作物2.15亿亩、牲畜648.9万头，为5083万次农户提供632亿元的农业生产风险保障；累计赔付17.5亿元，1414.8万次农户从中得到了实惠。

五是农民群众保险意识增强。广大农民从试点中切切实实感受到了农业保险带来的好处，农业保险工作赢得越来越多农民朋友的认同和拥护。农民群众特别是种养大户、龙头企业、农村合作经济组织保险意识明显增强，由“要我保”转为“我要保”。

二、目前采取的主要做法

为有效推进试点工作，将政策落实到千家万户农户家庭，省委省政府提出了“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的试点原则，成立了以常务副省长挂帅的领导小组和办事机构，在完善制度体系的同时，将试点工作列入省民生工程，从而形成了从组织领导、制度保障、保费承担、年终考核的政策性农业保险运作机制，在省级模式的指导下，全省各试点地区积极响应，采取了一些卓有成效的做法，综合起来主要有以下几点：

（一）加强组织领导，健全组织机构、明确职责分工主要体现在三个方面，一是成立了以各级政府分管领导任组长、以宣传、财政、农委、水利、气象等部门负责人为成员的市、县（市）区、乡镇的各级领导小组，负责当地试

点工作的组织、协调、重大政策的制定和考核奖惩。二是结合财政部门的综合管理优势，成立了各级领导小组办公室，负责农险工作的组织推动、政策宣传、保费筹集以及监督检查等日常工作。三是以农业技术力量为主体，成立了从市到县、乡镇三级的理赔办公室，专门负责协调重大灾情的核灾定损。这些机构的设立和人员配备，为政策性农业保险试点工作的各项政策措施在我省的全面落实，为农险政策在基层稳步实施提供了可靠的组织保证。

（二）加大政策宣传力度，提高政策知晓度

试点初期，很多农户对政策性农业保险政策不了解，参保意识不强、缺乏主动参保的积极性，工作开展难度大。为有效推进试点工作的实施，全省上下各级农险办、服务机构积极开展各项宣传工作，一是在在电视台、报纸、电台、和政府信息网等主流媒体以版报、专栏、专题形式作了大量政策解读、保险效应宣传；二是结合基层实际情况开展老百姓喜闻乐见的方式宣传农业保险政策知识，如含山县寄发新年贺卡、建立短信平台、枞阳县等地结合文化下乡活动，采取编排农险节目、潜山县发放民生政策一封信等形式，使政策的宣传进一步深入和广泛；三是加大典型事例的宣传，保险经办机构对每年的重大理赔事项通过制作电视宣传片、理赔现场会等形式进行宣传；四是保险经办机构多渠道、全方位、长时间采取发放政策宣传折页、宣传画等形式，宣传农业保

险相关政策规定、操作程序等知识。多种渠道、多种方式的宣传，使政策性农业保险的实施意义、政策内容、操作办法等逐步为社会各阶层、基层政府职能部门乃至农户所了解和接受，使农保政策知晓度迅速提高，营造了良好的试点环境。

（三）健全服务网络、提升服务能力

政策性农业保险试点工作面对的是千万计的农户，工作量大、社会责任重、经济效益低，为保证保险经办机构的长期合作，省政府委托省国元集团于201*年成立了国元农业保险公司，经过短短三年的发展，现国元农业保险公司已完成了省、市、县三级网络的建设，在乡镇设立了“三农保险服务站”，每个行政村设立了协保员，初步形成了省、市、县、乡、村级的完整服务网络，确保了政策性农业保险在最基层每个村有专人负责。

（四）加强监督检查，保障试点工作规范实施为确保政策性农业保险试点工作的规范有序进行，自201*起，省农险办连续出台了资金管理、规范投保、核灾定损、理赔款的支付以及基层工作职责等管理办法，对政策性农业保险的规范实施提供了较为全面的制度保障，并不定期开展省级检查，在考核办法中也明确要求各市主动开展监督检查活动不少于两次，根据省里的要求和实际工作需要，各试点县、区也主动展开监督检查活动，同时，坚持执行投保、定损理赔村级公示制度，将农保试点工作于群众监督之

下，多层次的立体监督机制有效遏制了强制投保、随意理赔、抵扣保费等违规行为，确保了全省政策性农业保险试点工作在规范中发展。

三、政策性农业保险试点工作中的难点和问题

由于政策性农业保险在全国范围内还是一项新的工作，没有固定、成熟的运作模式，也没有一套完整的制度体系作保障，所有的试点工作都是在实践中摸索总结，同时，试点工作面对的是广大农户，群体庞大，农作物生长期的亢长及脆弱性，保险行业的规范性要求以及其在展业、承保、查勘定损、理赔等过程的复杂性，导致当前试点工作难点多，对试点工作长期发展有很大影响，如何破解农业保险试点工作中的难题，使其步入良性发展的轨道，是当前迫切需要研究解决的事关全局的重大课题。

（一）试点工作中客观存在的难点

工作难点以及问题主要体现在农业保险在具体实施过程中的两个阶段：

难点一来自投保阶段，农业保险政策在散户中推动难、保费收取难、投机性投保控制难

1、推动难主要原因是农民风险意识淡薄，对农业保险认识不足，主动投保积极性不高，导致市场杠杆作用在散户群体中失灵，政策性农业保险在散户中的推动只能依靠政府行政力量。究其原因，一是试点品种的农业收入占家庭收入

比例极低，即使没有收成对农民生活也无太大影响；二是多年的农耕文化养成了农民“靠天吃饭”经营思想，大多数农户缺乏风险补偿意识，同时，因宣传上的不深入、不细致，使农民对农业保险理解不透，宁愿抱存侥幸心理，祈望风调雨顺保收成，甚至还有人错误地认为农业保险是政府在帮助保险公司赚钱。三是大多数农户有着丰富的耕作经验，对一些旱涝保收的地块能做出准确的判断，主观上就不想投保。

2、保费收取难，按现行的保费补贴政策，投保农户每亩地负担2-3元钱保费，但由于农业保险标的分散，散户缴纳保费主动性不够，在实际工作中，都需要基层工作人员逐户上门登记投保和收取保费，可当下农村农户居住地分散、居住地和耕地的分离，家庭主要劳力外出务工而找不到缴费对象等现实情况很难保证保费能随着投保登记一次性收讫，有的要往返多次，况且按规定六个种植业试点品种都要一季一次收取，工作量也确实太大，于是出现一些村组干部在部分保费难以收取的情况下只得代为垫付。以黄山市歙县狮石乡的水稻为例，全乡水稻种植面积只有12.5亩，农户应交纳的保费为37.5元，但是由于农户居住分散，即使农户愿意缴纳，乡干部也要跑两天。按现在的农民工工资80元/天，征收行政成本为160元。象这样的情况在我省山区、丘陵居多的县比比皆是。垫付保费的后果，一是会导致参保对象不明、户数不清等情况，为日后的理赔工作带来了种种麻烦。

二是这种做法无形中增加了乡镇和村组工作负担，难以长期为继。

3、投机性投保风险难以控制。由于农业保险参保时间集中，被保险人数量庞大，保险公司无法控制每一个被保险人的投保行为，使被保险人在投保时有漏洞可钻，产生投机获利心理，出现虚保、冒保、替保、垫保等违规投保行为。另外，在农业保险投保期间，农民往往根据上一年或本年度灾害发生情况来选择是否参保，或有目的地投保风险较大的标的，使危险集中，地方乡镇行政机构往往持有地方保护思想，要求经办机构同意有问题的地块投保，承办机构缺乏制度支撑难以拒绝，增加了承办机构的理赔负担。导致保险公司赔偿金额剧增，甚至造成收不抵支，农业保险发展也无以为继。

难点二是在理赔阶段，查勘定损程序烦琐，定损准确难度大。一是种植业保险品种定损要按不同生长期确定损失，由于投保的是活性标的，大多灾情核损过程较为繁复，即首先确定是否受灾，损失程度则要若干天以后才能确定，有的甚至要到作物成熟后才能确定，二是农业生产一旦受灾，往往多地同时出现灾情，经办机构限于人员力量，保险公司短时间内无法逐户核实灾情，只能依赖于投保人的报告，镇村干部及农技人员部登记审核，经办机构抽样查勘的方式定

损，在实施过程中容易出现假报、错报、乱报、虚报、滥报等现象。加大了农业保险灾后查勘定损的工作量和准确度。

（二）工作层面存在问题

1、相关部门及保险经办机构的宣传引导不够深入，不够细致，引起参保农户的误解和不满。一是目前的试点引导手段主要是通过保费补贴和政策宣传，但在目前的宣传情况看，政策的宣传以电视、报刊等主流媒体居多，能够深入到乡村、居民组的宣传较少，农户对政策性农业保险的了解大都来源于投保阶段基层工作人员的口头告知，很多农户只知道自己花几元钱能买农业保险，国家为其补贴了多少保费都不知道，更难理解国家花这么大力气搞农业保险的意义所在。二是政策的宣传，尤其是对理赔政策的宣传不够到位，很多农户对理赔的法定程序、不同生长期的理赔标准不是很清楚，结果理赔款发放下来，与其期望值相距甚远，影响了其来年再次投保积极性。

2、基层服务网点的代理性质无法保证基层服务质量。由于政策性农业保险面对的是千万计的农户家庭，承办机构的服务网络无法延伸到乡镇、行政村，农保在基层的具体操作工作，如保费收取、承保登记核实、灾情查勘报损只能依靠乡镇“三农保险服务站”、村级协保员、村民组组长等代理完成，由于这些代理人员都不是公司正式员工，同时又承担着其他大量的农村工作，加上报酬低等客观原因，基层服

务网点及代理人员只能以应付的态度对待农保工作，保单填写不规范、信息不完整，核灾定损不合理，投保理赔档案管理等基础性工作无法保证完善，达不到规范要求。

（三）制度设定方面存在的不足

1、部分品种保险金额设定与实际投入成本有差距，影响参保积极性，导致承保工作推动难。我省各试点品种的保险金额是按标的的生长物化成本来核定的，如水稻保险金额为300元/亩但在实际生产中，水稻因田间管理相对复杂，其物化成本远不止300元/亩，而最高赔付金额不足以弥补农户投入的种子、化肥、农药等物化成本，难以全部化解农户的种植风险。从调研的几个市看，水稻的种植成本已达到500元/亩，如果是大面积播种的话，每亩成本还要加上土地流转费用，高达600-700元/亩，远不能保证成本补偿，从而影响了大多数农户的参保积极性。如果不能及时调整保额，适应农户需求，这项政策对农民而言将失去应有的吸引力。

201*-201*年主要农作物物化成本统计表（不含流转费）单位：元/亩年度201*年201*年201*年棉花379.2381.5438.6小麦171.7250.3272.9油菜127.1249.5260.2早稻227.4545501一季稻3804704752、设起赔点及绝对免赔率，不利于维护农民利益。由于政策性农业保险理赔条款复杂，标准不易把握，灾害损失难以准确衡量，特别是损失率30%的理赔起点很难把握，

农民反映强烈。基层干部及农民对损失率80%以下的设15%绝对免赔率，都认为不合理。车险中设免赔率，是与驾驶人所负的责任挂钩的。农民除了可以对虫灾进行施药预防外，对于其他灾害农民是无法承担责任的，农民不理解，难接受。

3、理赔计算公式不合理。《安徽省政策性农业保险理赔管理暂行办法》第二十一条规定：赔偿金额=各生长期保险金额×(损失率-15%)（简称方法一）。如公式改为：赔偿金额=各生成期保险金额×损失率×(1-15%)（简称方法二），则每亩可增加赔款约10-30元。若十亩、百亩乃至上千亩的，对投保农户因灾损失的补偿将更加可观。

以1亩水稻为例两种方法差异受灾方法一程度孕穗期四成240＊（40%-15%）＝60元成熟期四成300＊（40%-15%）＝75元240＊（60%-15%）＝108孕穗期六成元300＊（60%-15%）＝135成熟期六成元生长期方法二差额240＊40%＊（1-15%）＝81.6元21.6元300＊40%＊（1－15%）＝102元27元240＊60%＊（1-15%）＝122.4元14.4元300＊60%＊（1－15%）＝153元18元

4、农作物损失率计算依据不确定。如计算油菜损失率，必然要将实际产量与常产进行对比。但是，常产是以当年平均产量还是以统计年报产量作依据？是用3年平均数还是5年平均数？由于保险条款及省里文件均无相关规定，导致地

方与保险机构在确定损失率时都从各自立场出发，无所适从。

5、参保品种的一刀切不切合实际。试点品种中的水稻、大豆等作物在我省的一些山区县种植非常少，但由于是硬性规定，使这些品种的保险在少数地区虽无实际意义，但又不得不施行的尴尬局面。导致承办机构做了同样的工作，却难以收到同样的社会效益和经济效益，使政策的推行，承办机构的生存都难以为继。

（四）保险经办机构的困局影响试点工作开展承办机构承担的社会责任与企业收入的提取不成正比，制约了公司的稳定和发展，从而影响了农业保险可持续发展。农业保险是一项保护性措施，其实施的好坏最终要看赔付效果，可以说，这项工作的社会效益要大于经济效益，作为农业保险的承办机构既要顾及社会效益的最大化，又要顾及公司的积累与发展，但由于政策限定，承办机构从事这项工作所能提取的经营性收入只能按保费收入的15%提取，这个比例在这个保险行业当中都是偏低的，况且农业保险的工作成本远大于其他商业保险，承担我省农业保险任务的国元农业保险公司又是成立不久的企业，公司尚处于发展初期，公司经营性收入的不足无法保证服务网络的健全完善、工作车辆、设备的配以及员工队伍的建设与培训等工作的资金投入，

对政策性农业保险的开展带来农险人手不足，服务质量不高、核灾理赔不及时等负面影响。

摆出问题，找出产生问题的原因，提出解决问题的办法以促进我省政策性农业保险健康、稳定的可持续发展，是本次调研活动的最终目的，根据上述工作难点和问题，本调研组对下一步推进和完善我省政策性农业保险工作提出以下建议：

一、针对试点工作中的难点，辅之以相关措施，彻底解决试点难题

1、加大农村土地综合治理，促进土地流转，推动农业生产集约化经营，实现农业保险市场化运作。从这几年的实践情况看，农村的种养大户、龙头企业、农村合作经营组织风险防范意识较强，参与农业保险积极性较高，真正难以推动的是大多数、小面积，以家庭为单位的经营散户，他们生产的目的也仅仅是满足自身生活需要，即便受灾损失也不大，买不买保险无所谓，这种状况在很大程度上制约了农业保险事业的发展，也不利于现代农业的发展。建议由省、市、县共同承担治理资金，对农村散落在五保户、孤寡老人家庭、留守家庭等户均不足3亩的零散耕地、抛荒地，结合其它低洼、低产地的改造，进行换整合，实现农业生产用地趋向成片集中，向社会公开招聘承租经营或合作经营，促进农业生产向集约化经营转变，从而达到彻底解决投保难、保费收

取难等难题，真正实现农业保险市场运作的初衷。

2、将参与农业保险与农户小额金融信贷有机结合，提高农户参加农业保险的积极性。农户作为独立的生产经营者，其生产经营除了基本的种植以外，往往还有其他如畜禽、水产养殖、苗木花卉种植等，农村小额金融市场需求旺盛，如能将政策性农业保险与农村小额金融信贷结合，凭借达到一定数量及保险金额的政策性农业保险保单就能贷款，不仅能提高农户参加农业保险的积极性，也能促进农村金融的长足发展，对农业生产向集约化经营转变也有一定的促进作用，实是一举多得、值得尝试的好办法。

二、以强化宣传、服务为切入点，进一步提高引导效应提高广大农民和种养大户对农保政策的知晓度和认知度，充分调动他们主动投保的积极性，对巩固政策性农业保险工作成果至关重要。一要加强宣传力度，拓宽宣传渠道，创新宣传方式，充分发挥宣传引导作用。对农保政策的宣传工作除了在主流媒体上继续加大宣传力度以外，各级农险办要充分发挥保险机构已建的基层网络优势，支持、配合经办机构深入乡村、农户，采取张贴标语、发放宣传折页、印制墙体广告、制作农用车车载流动广告、免费提供农村广播等让农户显而易见的宣传形式，扩大政策宣传的覆盖面。二要充实宣传内容，加强政策细节的宣传。在开展的各项宣传工作中，要加大对农保政策中的投保条件、核灾定损的规范程

序、理赔金额的计算等政策细节上的宣传，以减少和消除农户对政策的误解。三要强化服务观念，以服务带动工作的开展。各级农险办要密切与农委、水利、气象等成员单位之间的联系，通过为农业生产提供重大气候变化服务、传授核灾定损知识技能、指导病虫灾害防治等服务性工作，进一步营造试点环境，推动试点工作开展。

三、完善相关的政策法规体系，提供推行农业保险的法律支持。

农业保险的发展，不仅需要良好的市场运作环境，更需要有一个良好的法律制度环境，在我国，目前还没有一部全国性的农业保险发展规划和实施细则，更没有一部完善的农业保险法，我国现行的《保险法》是不能覆盖农业保险的；由于国家相关的法律法规不完善，政府对农业保险的支持存在随意性，导致农业保险既无约束机制，也无激励机制，建议从国家层面、至少是省级层面出台农业保险法规，明确农业保险工作在地方政府工作中地位和性质，地方政府工作职责、保费补贴筹集渠道及方式。对保险经办机构的经营原则、保险责任、经营模式、运行方式、农业保险的风险准备金的提留、服务流程、资金管理等，作出明确的规定。从而在法律层面上固化农业保险经营主体和政府部门、受益主体的权利、责任和义务关系。

四、加大中央财政转移支付力度，取消地方财政保费资金补贴负担，提高地方尤其是农业大县推进农业保险的积极性。农业是个低收益、高风险的行业，为保护农业生产，促进农业发展，作为农业大省既要承担粮食输出的社会责任，又要为保护农业生产承担大量保费补贴资金，长此以往，就会导引地方会放弃农业，改变耕地用途，选择发展高盈利产业，从这个角度看，积极争取中央政策支持，加大东部地区财政资金向中、西部地区农业输出省份的转移，减轻中、西部地区农业大省、农业大市、农业大县实施政策性农业保险的财政负担才是农业保险的长久持续之计。

五、实行法定保险和自愿保险、规定品种与自选品种相结合的参保政策。根据政府对农业、农村的经济、社会发展目标，对有关国计民生的粮食和主要农副产品生产以及大面积的生产经营者实行法定强制保险，其他产品及零星散户的生产实行自愿保险。同时针对全省受地形、地貌的影响，在规定试点品种面积少于一定量的情况下，可以选择一至二项，在当地有举足轻重分量的农作物或经济作物进行试点。

六、提高承办机构经营费用提取比例或给予经营费用补贴。为促进承办机构完善服务网络，稳定农保队伍，提高服务质量，应提高承办机构经营费用提取比例或给予经营费用补贴，以保证承办机构对基础建设的投入，尤其是在试点初

期为完善服务网络所需的投入，提高员工待遇，达到留住人才，提高服务水平的目的。

七、调整完善农业政策性保险相关制度

一是及时了解农民生产生活中面临的保障需求，把保险的功能与农户的投保需求有机结合起来，调整完善试点农业政策性保险产品和保险金额，针对不同的地区开发相宜的农业保险产品，并对各保险产品的保险金额根据市场水平作相应调整，切实发挥保险对受灾品种的成本补偿作用。二是取消绝对免赔率，消除不公平的霸王条款。三是从制度上规定核灾定损理赔程序，杜绝核损理赔随意化。

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