政府投资项目审计中发现的主要问题及建议、工作思路
政府投资项目审计中发现的主要问题
近年来，随着我市经济建设的快速发展，市、镇二级政府公益性和基础性项目的建设规模越来越大，从根本上改善了我市的基础设施、投资环境，提高了城市的综合实力，促进了我市经济的全面发展和社会进步。但是，我们通过对一些政府投资的项目审计发现，在工程热火朝天的背后，部分政府投资项目由于决策、管理、机制等方面存在不足，项目建设中也出现了不容忽视问题，主要表现在以下几个方面：
一、项目前期工作缺乏深度。
建设项目前期工作是建设程序中一个非常重要的阶段。但是在实际工作中，许多政府投资项目没有进行深入细致的前期准备工作，有些项目已经竣工，前期建设手续却尚未完成，造成项目决策走了过场、流于形式，使投资概算对造价的控制失去意义。许多项目设计深度不足，造成工程造价失控。
二、项目组织管理薄弱。
工程建设管理具有很强的专业性。现在很多政府投资项目的项目管理班子，其人员素质参差不齐，在项目决策、概预算审查和施工管理方面都缺乏足够的经验。如有些项目缺乏科学决策，随意变更设计内容，致使投资的项目达不到预期的效果；有些建设单位在工程项目组织管理和现场施工管理上被施工单位牵着鼻子走，对超计划投资部分未按规定程序重新进行报批，而是先斩后奏，造成既定事实，再要求增加投资；有些项目履行合同不严格，在工程施工中与施工单位签订与招投标文件、原合同存在严重背离的补充协议。
三、项目招投标不规范。
部分应该公开招标的项目以邀请招标或议标的方式来代替；有的擅自将招标范围限定于主体建筑工程，而依法应招标的一些配套附属工程则直接进行议标发包；部分标底编制比较粗糙，项目内容不完整，存在虚高、多算现象；有的招标时对一些关键数据不敲死，暂定价项目较多，留有活口；有些建设单位签订违背招标文件实质性内容的施工合同。
四、工程监理履行职责不到位。
多数建设项目在工程监理机构的确定上，并没有通过招标的方式。工程监理中，有的监理不负责任，默认施工单位随意变更工程；有的工程变更联系单签证不规范、签证内容不全，无法计量，甚至弄虚作假，违规签证，给施工单位偷工减料、以次充好、高估冒算提供了可趁之机；有的只对工程量进行签证，不提供计量依据，且未对价格进行确认；普遍存在签证不及时，没有现场签证，而是事后补签，这样在很大程度上影响了变更联系单的真实性和有效性。由于缺乏有效的监督制约机制，造成监理单位不认真履行职责，发挥不了工程监理应有的作用。
五、竣工结算高估冒算现象严重。
部分施工企业受利益的驱动，抱有蒙混过关的侥幸心理，故意抬高送审结算造价，存有“审漏就赚”、“审出就减”的想法，从而使工程造价不切实际。有的施工合同签订不规范，对合同中必须签订的条款如：材料价格、人工单价调整问题，故意不签、少签，给以后的市场价格定价留出了余地。基建审计中心八年多来对政府投资的个建设工程竣工决算审计结果表明：审核工程结算亿元，审定金额亿元，核减施工单位高估冒算金额达亿元，平均核减率达%。高估冒算主要表现有重复计算、变更调减部分不扣除、不按招标规定下浮，高套定额或建设单位高价签证等。
六、工程概算先天不足，超投资现象突出。
政府主管部门审定的投资额确定后，按常规，工程建设单位应该精心准备、科学合理地组织实施，严格地监控，把工程建设实施中各阶段的工程造价实际发生额度控制在限额以内。可目前的情况是，很多项目实地勘测不细、设计深度不够，投资概算过于粗糙，在没有做好必要准备的情况下急于开工，造成边设计、边施工、边变更。由于对项目更改的必要性和合理性没有监督，对更改造成的损失没有相应的责任制约，工程建设单位对施工中的工程想改就改，有的项目一改再改，造成实际施工与计划脱节，人为的出现大量的计划外工程项目，结果导致项目投资失控。以年至年审结工程为例，个项目计划投资（合同额）万元，实际完工投资万元，造成超计划投资万元、占计划投资额的%。
今后的工作思路
自我市成立“基建审计中心”、全面开展政府投资项目的基建审计工作以来，通过项目审计的监督和示范作用，促进了政府投资项目管理逐步走向规范化和法制化，但政府投资项目管理中还存在诸多问题，尚未得到根本解决。
下阶段，我局次将紧紧围绕“全面审计、突出重点、围绕中心、服务大局、求真务实”的方针，从加强管理、建章立制、加强自身建设、提高审计质量入手，加强政府投资项目的工程造价决算审计工作。
一、加大竣工决算审计力度、加强政府投资项目的管理。要解决好上述政府投资项目中存在的问题，建议对政府投资项目的管理模式及投资控制办法进行改革，建立监督制衡机制。纪检、监察、计划、财政、审计、建设和工程项目的使用部门，应当在各自的职责范围内加强对政府投资工程运作过程的监督。
特别是对于工程项目超概算的问题，要求相关责任单位建立变更签证会审制度，严格控制施工现场签证，要按变更项目的投资额确定项目变更审批程序。对超过额度的签证须经甲方、监理、设计、审计四位一体共同确认方可纳入决算，以防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来增加投资情况的发生；确需进行的设计修改、引起工程量变化需要增加投资的，应当按程序报批。我局将加大对政府投资项目的跟踪审计力度，及时制止超计划、超规模的建设项目，不等"木已成舟"后再去查纠此类问题。
二、完善工程建设项目竣工决算审计制度。
认真贯彻执行市领导对审计工作的要求，总结开展基建审计工作以来的经验教训、虚心听取各相关单位的意见和建议，建立和完善一套符合我市实际的、切实可行的操作办法，通过立章建制，促使全体审计人员切实履行职责、认真做好审计工作、严守审计纪律、确保审计结果真实客观。
三、加强审计队伍的建设。
要加强审计人员的业务素质培训。工程项目审计需要不同专业的工程造价技术人员。要求技术人员不仅要熟练掌握本专业的知识，还要熟悉相关专业的知识，还要掌握相关的法律、法规、规范及标准等，不仅要有理论知识，还要具备一定的实践经验。要搞好审计组智力资源的优化配，合理安排，充分发挥每个审计人员的特长。要重点选拔审计组长，建立主审制度。对于专业性较强、工作量较繁重、内部人员无法按期完成审计工作的项目，可采取委托信誉好、技术强的中介单位参与审计、最后由审计组把关的方式。
四、严把“六关”，提高工程决算审计的质量
针对当前工程竣工结算的现状，提出严把“六关”：一是查投标承诺的让利是否到位，严把合同履行关；二是查工程量的真实性，严把工程量计算关；三是查定额子目的工作内容，严把定额套用关；四是查材料单价，严把材料费用关；五是查签证单的真实性，严把现场签证关；六是查取费标准的合理性，严把取费标准关。对于今后审计工作中遇到的新问题，还要不断地提出新的应对办法，以切实提高审计质量、发挥建设项目竣工决算审计的作用和效果。
扩展阅读：政府投资工程决算审计中的主要问题及对策
政府投资工程决算审计中的主要问题及对策
汪艳红
摘要：近年来，党中央国务院决定扩大投资拉动内需促进增长一系列政策实施后，政府投资项目涉及的领域越来越广，规模越来越大，资金越来越多，对促进地方经济社会发展和改善民生发挥了巨大作用。但是，政府投资项目建设和管理中出现的问题也日益突显。如果不及时规范和解决这些问题，将会对政府投资项目建设发展进程形成制约,很容易造成国家资金的流失，严重的还会产生各种腐败问题。
关键词：政府投资审计问题对策
（一）政府投资项目前期工作准备不够
在政府投资决算审计发现，工程项目在实施过程中存在着变更设计和增加工程量，导致结算价严重超过中标价的现象。造成这种不良现象的主要原因是项目前期工作准备不充分。主要表现在：一是对施工现场的原始地貌没有进行深入测量；二是没有按规定进行地质勘探，存在部分项目未实行地质勘探或地质勘探资料不真实；三是工程项目的初步设计阶段准备不充分，施工图设计深度不够，审查不严；四是工程招投标预算的工程量严重不足，与实际工程量有较大的差距，甚至部分项目存在人为缩小招标工程量的嫌疑，所有这些，都为在后期的施工过程中为增加工程量埋下了伏笔。
（二）政府投资项目施工合同和补充合同签订不严肃
按照招投标相关法律法规的规定，招标人与中标人必须按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。审计中发现部分项目存在合同管理不严：一是不按照招投标文件和相关法律法规的规定签订合同。如：合同价款、工程结算方式、工程付款方式等方面的约定与相关文件、依据相违背，特别是市政工程和水利工程往往会在合同上约定“工程总造价以实际完成工程量据实结算”。二是甲乙双方签订的补充合同（协议）有随意性，如补充签订装饰及附属工程承包合同或材料单价调价合同等，这些补充合同随意性较大，规避了招投标的规定，很容易造成国家资金流失。
（二）政府投资项目设计变更和工程量增加随意性较大
政府投资项目设计变更和增加工程量应履行必要的程序。决算审计发现部分建设单位法纪意识不强，仍存在不按文件的规定管理设计变更和工程量增加。一是施工过程中的设计变更、工程项目和工程量的增加不按规定程序报批，不进行财政评审。二是工程量增加虽按程序报批，但在此基础上又存在增加新的工程量。三是增加工程所涉及的材料价格，也不按规定进行询价或政府采购。这些现象的出现，主要原因是政府采取投资项目评审，实行招投标，进行决算审计，致使施工单位的利润减弱，所以工程量增加是施工单位谋利的手段，甚至有可能是建设单位、施工单位、监理单位三方合谋的结果。
（三）政府投资项目施工过程监管不够严格
施工监管是工程管理的关键环节，监管工作的好坏，事关着工程质量和工程造价的控制。决算审计中我们发现很多项目施工监管不严：一是不按规定管理隐蔽工程，在隐蔽前未请相关部门查看和认定，隐蔽工程也没有相关验收和影像资料；二是建设单位、施工单位有改变招标约定的工程做法，如：变更设计图中难做或报价低的项目，相应地增加报价高的工程项目；三是对工程施工签证的监控手段和控制制度不完善，一些工程特别是城市公共设施建设的项目，其隐蔽工程（如土石方、基础加深等）一旦经过了甲乙双方和监理方的签证，即使在竣工决算审计中被发现作为疑点，也很难纠正过来；四是个别监理工程师明显偏向施工单位，造成工程建设偷工减料、高估冒算、“水份”虚高。
（四）政府投资项目拨款不规范
对一些投资额大的工程项目财务收支审计中发现，部分项目在拨付工程款时不规范，不按合同要求拨付工程款，存在不拨、少拨和超进度拨付工程款的现象。特别是超进度拨款项目，由于工程款已经拨付完毕，导致施工方不支持和不配合项目竣工决算审计，工程竣工决算审计难以正常开展。
政府投资决算审计中发现的这几个问题不容忽视，很容易造成国家资金的流失，为防止这些问题的出现，应该在以下几个方面做好管理，将审计关口前移，尽一步避免国家资金的损失浪费。
（一）加强对项目立项方面的管理
发改局负责对政府投资项目的资金来源、项目建设内容和建设规模及招标方式进行严格审查，对项目建设单位的投资项目的地勘和设计等前期工作做认真扎实的审核，并将所有计划建设的内容全部纳入招标范围。财政部门要加强对招标预算的评审工作，防止建设单位人为缩减招标工程项目和招标工程量。这样，尽可能地规避因设计不系统、不合理、标的预算不全面导致工程量增加的现象。
（二）把好工程质量和施工签证关
建设主管部门和业务主管单位要建立和严格执行地质勘察、施工图设计、施工图审查等项目工作环节流程。要切实加强对监理人员、现场施工人员的约束和管理，凡是有签证的地方，都要有相关监督部门到现场验证后方可签证并将现场签证的资料复印给监督部门，以便审计监督时作为基础资料。审计部门在对项目审计中，要延伸到设计、施工、监理等单位，纪检监察部门要严肃查处项目建设和施工中弄虚作假、胡乱签证等问题，坚决遏制项目建设和施工中偷工减料、高估冒算等现象。
（三）把好项目合同审查关
无论是建设单位的施工合同还是补充合同（协议），都必须报送发改和审计等部门审查，各监督部门要对施工合同和补充合同（协议）根据各自的职责有针对性的进行审查和备案工作，凡未经监督部门审查备案的合同和协议，审计部门在对项目进行决算审计时一概不予认可。
（四）把好工程变更增加审批关
严格执行设计变更、工程项目和工程量增加以及隐蔽工程的管理的规定。设计变更、工程项目和工程量增加必须按规定的程序报批。计划投资在100万元以上的国家建设项目，隐蔽工程在隐蔽之前严格按要求请相关监督部门现场查看和认定，否则对工程变更和隐蔽工程不予认可。原则上所有项目除为保证工程质量、完善项目功能和消除安全隐患等必须进行设计变更之外，其余设计变更一律不予批准。
（五）把好项目建设资金拨付关
为了保证政府投资项目决算审计的顺利推进，有效防止国家资金的流失，政府投资项目的资金拨付进度尤为重要。财政部门要到现场查看工程进度，根据比例拨付工程款，并监督和督促建设单位对建设项目工程款拨付情况进行公示。同时，建设单位项目资金拨付绝对不能超过合同价的70%,否则对超拨工程款的情况由审计部门追究建设单位的经济责任，或由纪检监察部门追究建设单位的纪律责任。（六）把好项目决算审计关
政府投资项目决算审计，是项目实施过程的最后一个环节。严格决算审计有利于提高政府投资工程管理水平，提升投资效益，防止国家资金的流失，因而把好政府投资项目决算审计关至关重要。审计部门要千方百计保证项目决算审计质量，提高审计效益。同时，审计人员工作要深入，要细致，要全面了解项目的实施情况，深入调查研究，掌握项目的第一手资料，有针对性的进行决算审计，做到将项目审实、审细、审透，以最大限度地把好政府投资项目决算审计关，防止国家资金流失，充分发挥政府资金使用效益。
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