法治文化建设与城市管理综合执法工作
法治文化建设与城市管理综合执法工作
西青区城市管理综合执法局
法治文化建设是社会文化建设的一个部分，是社会主义现代法治建设所奋斗的核心。本文就法治文化的概念、形成等与综合执法工作的特点进行联系，提出城市管理综合执法工作是社会主义法治文化建设的新阵地这一理念，并探讨如何利用这一平台推进社会主义法治文化建设等问题。
一、什么是法治文化
法治文化作为一个法学重要研究课题，不同的学者以自身不同的角度曾对其作出过许多的阐述。因为对法治文化概念进行研究，不仅仅是法治文化基本理论的研究需要，而且是法律文化研究所需要解决的一个核心部分，而我们来研究法治文化主要看重的是法治文化的发展对法治社会建设的推动作用。
什么是法治文化。法治文化作为社会文化中的一个重要组成部分，脱离不开社会文化的主要特点，它是与整体社会的经济、政治、历史、人文习俗等等相适应的，是人类在法律实践活动中不断积累、发展形成的有关法和法律生活的群体性认知、评价、心态和行为模式的总汇，是人们长期创造形成的产物，是一个国家、一个民族对于法律生活所持有的以价值观为核心的思维方式和行为方式。
由于其与社会组成要素的相适应性，与人类实践活动密不可分性，造就了法治文化具有群众性、实践性、实用性、历史连续性及民族特征性等特点。法学家张文显教授曾总结指出法律及法治文化是由社会的经济基础和政治结构决定的，因此我国的社会主义社会制度造就出的必然是具有中国特色的社会主义法治文化。
二、我国法治文化建设现状
法治是人类物质文明、政治文明、精神文明和社会文明发展之必然，法治文明是人类文明的重要组成部分和重要实践形式。我国党和政府在改革开放后郑重果断地做出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略决策，并明确将其载入了宪法，上升为一项不可动摇的宪法原则。此后，又明确提出了“依法执政”的理念，将“依法执政”作为新的历史条件下党执政的基本方式，可见法治化是社会主义现代化建设的必然选择。但在我国积极推进法治建设的同时，对于社会主义法治文化建设的推进还存在着许多困难。
1.传统阶级思维影响大众对法治、法律的认同感。有人曾提出过这样的看法：法治之于中国,不仅是一种制度变革和组织重构,而且是一场文化观念的革命。总观中国历史全貌，人治一直是处在社会管理的主导地位，就是曾提出以法治天下的法家也是无法摆脱其法律工具化的思想。在基层大众的传统法文化观念中，没有对法的认同感，反而是“权
大于法”的消极观念影响深远，故而法律的权威性无法有效树立，法治追求的平等自由的价值精神无法彰显。
2.在法治建设过程中缺乏法治的理性精神。
法治文化包含着思维方式和行为方式，即学界所称隐性法律意识形态与显性法律结构。而理性属思想意识形态范畴，从意识形态和制度结构的角度看，法治的心理基础应当是理性，理性是法治的动力和源泉。
随着我国法治建设的不断发展，立法工作不断推进，解决了许多社会快速发展中出现的迫切问题。但是，出一个问题立一个法这样的“亡羊补牢”式的立法习惯及制订的法律规范往往可执行性不足等，都反应了当代的法律观念和法学理论往往沉湎于工具主义法治观中,具有浓厚的实用主义色彩，这种功利主义的法律观是缺少法治理性精神的法律观，其对我国社会主义先进法治文化的影响是不利的。因此我国的法治建设不应当仅仅停留在于法制制度的建设上，更应该深入到精神文化层面中来。
3.法治化和市民法律素质在深度文化层面上，仍然存在着明显的差距和不足。
201*年曾有学者主持过一项关于上海市民法律意识状况的课题研究。通过对上海10个区、20个居委会、201*份市民样本的深入调查和研究发现：自1978年我国改革开放以来，上海市民的法律意识有了历史性的进步，但仍然存在着
明显的结构性的不完善。其表现是：
（1）市民普通法律意识（特别是民商、经济方面）较强，但宪法宪政意识相对较弱；
（2）市民民事私权益维权意识很强，但公权益维护监督意识相对较弱；
（3）市民对调解私了和实体法比较看重，但现代诉讼与非诉讼程序法律意识相对不足；
（4）市民权利意识大为增强，但与其相匹配的公民责任义务意识没有相应跟上；
（5）市民普及法律知识方面有明显改观，但综合法律素质并不很理想。
这样的结构性的不完善不仅仅是出现在一地、一市当中，而是普遍存在于我国社会整体层面上，并且在农村等基层中有时连普通法律意识也较薄弱。
三、城市管理综合执法工作在法治文化建设中的地位城市管理综合执法是近些年新发展起来的，其主要任务是处理城市化进程不断加快所带来的一系列城市环境管理问题，所触及的大多是社会基层层面，其工作影响直接反映在底层社会层次上。
我们说一种文化不可能是无源之水、无本之木，文化的形成应该是由下而上的，形成文化的条件必定有着基层群众基础，而不可能是上层设定强行推行的。目前我国的法治文
化建设首要的任务是培养、提高群众的法治意识，要使法律通过公平公正的司法过程在社会生活中发挥作用,使法律真正融入群众的社会生活中,使得群众了解法律,熟悉法律,信任法律最后达至信仰法律从而在意识形态上达成法治化。故而城市管理综合执法工作这种始终与人民群众紧密相连的基层特性决定了其在推动法治文化建设方面具有着积极优势，能够成为我国社会法治文化建设新的宣传阵地。
四、怎样发挥城市管理综合执法法治建设阵地作用，增强群众法治文化成熟度。
1.紧抓宣传阵地作用，培养全面的法律意识。
城市管理综合执法工作的首要特点就是其触及阶层的基层性，因此它在法治宣传上有着得天独厚的优势，社会法治建设应该要充分利用这一有利平台，不仅仅是做具体的法律法规宣传，更要加强法律思想与法治意识的宣传培养，弥补群众法治意识中的结构性不完善，培养社会全面的法律意识。
2.推进执法法治队伍建设，培养职业法律人队伍。“法律人”是指高度信仰法治思想，持有深刻的法治理念，运用法律处理社会关系，实现社会公平与正义，追求人类社会和谐发展的法律职业从业者，其对法治社会的建设起着不可替代的作用。法律人作为法治的积极实施者而能够保障各种建构起来的法律制度在社会生活中有效的运作、形成的法
治理念在社会现实生活中传播，保障现实中的“有法必依”。
一个以法律人作为组成的执法队伍能够直接影响群众对法律及法治的信心，对于群众法治信仰的树立有着不可替代的导向作用。著名思想家奥特伽、卢曼等曾提出“信仰机制的实质在于,人们与其说是相信法律本身,毋宁说是相信法律被广泛信奉的事实状态,或者说是相信那些信奉法律的人”。因此一只具有法治思维的执法队伍是培养群众法治信仰的重要标杆，为此必须加强执法队伍自身的法治意识建设。
3.我们执法工作者要加强信念教育，培养法治建设的耐心与恒心。
法治社会发展、法治文化建设不是一蹴而就的，是需要有一个精心培育、耐心积累和潜移默化、润物无声的持续过程。在这个过程当中，在法治精神意识层面、法治规范制度层面、还是其法治行为方式层面都有许多艰苦细致的工作要做，如果没有坚持法治建设的信念，没有一个耐心与恒心，就不可能达成我们发展法治文化、建设法治社会的目标。因此，要以长远的眼光来对待法治建设工作，对于我们的执法工作者也要不断增强法治文化教育，促使其首先觉醒法治主体意识，坚定法治信念，从而在依法行政、依法执政上有所突破，带动全社会逐步迈入法治化建设的发展轨道中来，最终达成社会主义先进法治文化的建设目标。
扩展阅读：关于推进城市管理综合执法试点工作的决定
关于推进城市管理综合执法试点工作的决定
【颁布单位】：广州市人民政府【颁布日期】：1999-06-01【正文】：
【题目】关于推进城市管理综合执法试点工作的决定【颁布单位】广州市人民政府【颁布日期】1999.06.01【生效日期】1999.06.01【失效日期】【时效性】有效
全文
各区、县级市人民政府，市府直属各单位：
根据国务院法制局《关于在广东省广州市开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函［１９９７］１８６号）和省人民政府《关于设立广州市城市管理综合执法队伍的公告》（粤府［１９９８］８０号）的规定和我市深化城市管理体制改革的要求，市人民政府决定在全市推进综合执法试点工作。
一、指导思想和目的
按照行政职能“精简、统一、效能”和综合执法“一支队伍，统一领导，分级管理”的原则，从有利于简化行政执法、提高行政效能、强化城市综合管理目的出发，积极探索行政执法管理体制改革的路子，建立一支高效、廉明、公正的城市管理综合执法队伍，进一步明晰执法内容，理顺综合执法与专业管理的关系，明确市、区、街城市管理综合执法职责与权限，建立我市“两级政府，三级管理”的城市管理综合执法管理体制、运作机制和监督机制。通过相对集中执法，规范执法行为，逐步解决城市管理中存在的多支队伍执法、重复处罚、行政效率低下的问题，加大对城市“脏、乱、差”的整治力度，实现城市依法管理，提高现代化管理水平，促进我市经济社会协调发展，确保实现城市环境面貌“一年一小变、三年一中变、２０１０年一大变”的阶段性目标。二、城市管理综合执法队伍的职责
（一）广州市城市管理综合执法支队（以下简称市支队）是广州市人民政府在城市管理方面的综合执法机关。广州市辖各区设立的城市管理综合执法大队（以下简称区大队）是各区人民政府在城市管理方面的综合执法机关。市支队、区大队分别作为行政执法主体。
（二）依照国务院法制局和省人民政府的文件规定，我市城市管理综合执法队伍行使以下职权：１．市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
２．城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权和强制拆除不符合城市容貌标准的违法建筑物或者设施的权力。
３．城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。４．环境保护方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
５．工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权。
６．公安交通管理和市政管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权。７．履行法律、法规、规章或者省、市人民政府规定的其他职责。广州市城市管理综合执法细则由市人民政府制定。三、城市管理综合执法队伍机构设置和管理体制
（一）市人民政府设立城市管理综合执法支队，同时挂广州市城市管理综合执法局的牌子，一个机构，两块牌子；区设立城市管理综合执法大队，同时挂城市管理综合执法分局的牌子；街（镇）设立城市管理综合执法中队（以下简称街（镇）中队）。
（二）市支队为正局级规格。市支队内设处（室）、直属大队为正处级规格；区大队为正处级规格，内设科（室）、直属中队为正科级规格；街（镇）中队为正科级规格。市支队、区大队内设机构由市编委按职能分工确定。
（三）全市综合执法队伍定编２０００名，其中市支队、区大队机关为行政编制，其余逐步过渡为行政编制。编制由市支队统一掌握使用。行政编制由市、区两级编委从相关的行政部门中抽编解决，不足部分暂按事业编制配置，综合执法人员于１９９９年年底配齐。
（四）市、区、街（镇）执法人员原则上按市、区２：８，区、街（镇）１．５：８．５的比例配置，保证充实基层执法力量。
（五）市支队由市人民政府直接领导，为市人民政府直属局，并由一名市人民政府领导同志负责分管。区大队接受市支队和区人民政府的双重领导，领导班子由市支队和区人民政府共同考察，由区人民政府任免。街（镇）中队为区大队的派出机构，以区大队的名义行使行政处罚权，接受区大队和街道办事处（镇人民政府）的双重领导，业务工作接受区大队的领导和监督，日常工作由街道办事处（镇人民政府）指挥、调度。
（六）按照城市管理“重心下移、立足基层”的总体思路，城市管理综合执法队伍的职责分工是：市支队负责城市管理综合执法的综合管理和广州市白云山风景名胜区特别保护范围及重点地区的城市管理综合执法，行使综合、领导、监督、协调权，对区大队和街（镇）中队不依法处罚的行为具有更正、否决权，重大案件，市支队可直接介入查处。区大队行使区辖范围内城市管理综合执法权。街（镇）中队行使街（镇）辖范围内巡察、立案和简易执法权。为配合城市管理综合执法，各区公安分局巡警大队可根据街（镇）中队综合执法的要求，派出警员协助执法。
（七）市、区两级综合执法队伍，在行政执法中发生的行政复议，由同级人民政府管辖，并各自承担由此产生的法律责任。四、经费供给
（一）综合执法队伍经费由财政全额拨付。市支队经费由市财政核拨；区大队、街（镇）中队执法人员（含退休人员）的工资、奖金等由财政按每个队员年均４万元核拨，由市、区财政各承担５０％。专项经费由市、区各自承担，其中用于综合执法考评的奖励专项经费由市支队专题申请解
决。
（二）严格实行收支两条线。实行新的财政体制后，市级所得罚款、没收非法所得及没收违法财物拍卖所得款项，全额上缴市财政；区级所得款项按５０％上缴市财政。不得以收费、罚没收入作为经费来源，严禁将罚款按比例返还方式解决经费问题。
（三）实行罚缴分离。除适用简易程序处罚可采取当场罚款当场收缴外，其余处罚涉及的一切罚款必须采取由当事人向指定银行缴交，执法人员不得直接收取罚款。适用简易程序罚款的，于２４小时内由专人送交指定银行。
（四）全市统一使用市财政部门制发的罚款票据。
（五）市、区财政部门要积极支持、配合城市管理综合执法工作，对其所需的各项经费要按照足额核拨，并对罚款票据的发放与罚款的收缴实施监管。五、队伍管理和监督
（一）城市管理综合执法队伍人员依照《国家公务员暂行条例》管理。队员应具备廉洁奉公、忠于职守、熟悉相关法律和业务知识，具有高中以上文化程度等条件，并经市人民政府培训考试合格后持证上岗。人员的工资、福利依照公安人员待遇执行。
（二）严格考核制度。根据考核情况确定奖惩标准，对连续两年考核不称职的，应取消其执法资格。
（三）实行定期轮岗、交流制度。市支队和区大队、街（镇）中队领导要相互交流，普通队员每两年轮岗一次，副科级以上人员每３年轮岗一次。市支队与区大队、街（镇）中队领导的相互交流，需征得所在单位意见后实施。
（四）取消非正式执法队员。为保证执法队伍素质，凡未取得执法资格的队员，不得上岗执法、市、区两级财政对其工资、福利不予供给。
（五）城市管理综合执法队伍接受同级人民政府的监督。上级城市管理综合执法队伍发现下级执法队伍对应处罚而不予处罚的、应受理而不予受理的，有权作出更正或直接受理查处。相关行政机关发现相应的城市管理综合执法队伍处罚不当的，有权提请同级人民政府监督并纠正。（六）建立稽查和监督制度。市支队、区大队分别设立督察队、监察、纠正、查处城市管理综合执法活动中的违法行为。市支队、区大队要公开办事制度、办事程序，设立投诉电话，建立２４小时值班制度，接受市民投诉和监督。并建立行政执法责任人制度、错案追究制度、错案赔偿制度。（七）市有关职能部门要定期对综合执法队伍进行评议考核，评议考核情况报市人民政府备案。综合执法队伍的培训、考核、发证和监督等具体工作，由同级人民政府法制部门负责组织实施。六、试点工作原则
（一）严格执法范围的原则。凡以城市管理综合执法队伍的名义行使行政处罚的，一律严格按照国务院法制局有关文件规定的执法范围执行；对法律、法规未作授权的，可由相关的行政机依法办理委托，以委托机关的名义行使行政处罚权。
（二）执法权相对集中的原则。执法权相对集中行使后，原有关的行政部门不得再行使已移交综合执法队伍的处罚权，原有的执法队伍相应取消。
（三）相互配合的原则。综合执法试点工作推进后，原有关的行政执法部门对综合执法队伍履行职责的活动应予支持、配合，切实加强专业管理，各自按照确定的职能，依法行政，依法管理，主动配合，相互支持，共同搞好城市管理。
（四）一步到位、分步实施的原则。市人民政府《关于推动城市管理综合执法试点工作的决定》下发之日起，市环卫、规划、市政园林、环保、公安、工商等职能部门按照国务院法制局和省人民政府的文件规定，相关行政处罚权由市综合执法队伍执行。考虑到国务院法制局综合执法授权范围较广，部分专项执法尚不具备条件，暂采取合作分工的办法过渡，分阶段、分步骤推进。对一些专项执法技术性较强的项目，可由综合执法队伍立案上报有关部门定性后，交由综合执法队伍执行。待条件成熟后，全部到位。七、试点工作要求与安排
（一）加强领导、精心组织。城市管理综合执法试点工作是我市城市管理体制和行政执法管理体制的重大改革，是国家行政管理体制改革的方向。各级党政领导要提高认识，统一思想，统一行动，加强领导。市人民政府指定一名领导同志负责该项工作的推进，并由市政府法制局牵头会同有关部门组成工作小组，负责协调、理顺试点工作中存在的各种问题，积极推进该项工作。（二）加强组织纪律性，确保政令畅通。各有关职能部门要组织广大干部学习市委、市人民政府有关推进综合执法的决定，认真领会国务院法制局和省人民政府有关开展综合执法试点工作的文件精神，以改革大局为重，局部利益服从全局利益，坚定不移地推进改革。对拒不执行改革部署，自搞一套，或延误改革的，要根据具体情况追究党政一把手或当事者的责任，并采取必要的组织措施，确保城市管理综合执法试点工作顺利进行。
（三）加强调查研究，及时总结经验。试点工作要加强调查研究，出现问题要及时加以解决。在条件成熟时可根据实际情况报请国务院法制办批准，逐步扩大综合执法范围。（四）试点工作从１９９９年６月１日开始实施。
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