镇安县陕南移民工程的理想与现实

镇安县陕南移民工程的理想与现实

镇安县陕南移民工程的理想与现实

10年，搬迁9.58万人，投资近40亿元。三个数字，是镇安县委、县政府为了从根本上解决山区群众安全隐患和改善生产生活条件，充分共享各类优良公共资源，提高自我发展能力所做的一项重大决策部署。这项重大民生工程无疑是能够彻底改善镇安县山区居民生存与发展的“治本之策”，但有一个问题必须正视：移民工程的理想与现实，距离到底有多远？移民工程之理想：广厦千万间旧貌换新颜

镇安陕南移民工程的实施，不但使近10万移民群众的生存环境极大改善、发展空间不断拓展，而且全县扶贫开发、生态保护、项目建设等领域的工作将往更深层次推进。

（一）避险搬迁让山区群众实现“安居梦”。滑坡、山洪、泥石流等常年频发的地质、洪涝灾害让镇安县3万余山区群众饱受困苦，生命财产安全长期受到严重威胁。为从根本上消除地质、洪涝等自然灾害对群众生命财产安全的威胁，县委县政府下决心利用10年时间分步实施6455户24528人的地灾移民搬迁和1514户5753人的洪灾移民搬迁。实施这一避险搬迁工程，不但是我们敬畏大自然、尊重自然规律的必然选择，而且能够让灾害区的群众真正实现“安居梦”。

（二）扶贫搬迁为贫困群众拓宽“致富路”。全县近70%的群众居住在“边、远、偏、散”地区，是镇安县贫困人口至高不下的主因。而让贫困群众“从山区迁入城镇、从山上搬到山下、逐步融入城镇和大集体”的扶贫移民模式，是贫困区群众实现脱贫致富的最有效途径。根据国家新一轮扶贫标准，镇安县仍有13万贫困人口。为此，201*-2020年全县将重点实施12768户48521人的扶贫移民搬迁，占全县“五类移民”总人口的50.7%，成为陕南移民工程的“重头戏”。

（三）生态搬迁为生态环境撑起“保护伞”。镇安县被列为国家重点生态功能区的功能定位，要求必须加强生物多样性和水源涵养区的有效保护。为把镇安建设成为保障国家生态安全的重要区域、人与自然和谐相处的示范区，全县在实施天然林草保护、退耕还林、封山育林等多种措施保护生态环境的基础上，10年内还将实施2970户11286人的生态移民搬迁，逐步减少生态保护区居民占用的空间，腾出的空间用于修护和维系生态系统的良性循环，为镇安县生态环境再撑一把“保护伞”。

（四）工程搬迁为项目建设装上“加速器”。大力实施项目带动战略是镇安县“保增长、促发展”的核心之举。“十二五”期间，全县将重点推进镇安抽水蓄能电站、秦岭生态旅游最佳休闲度假区、张米黄金选治、镇安绿色工业园区、风凸岭隧道等200多个重大项目建设工作，总投资达400多亿元。为了顺利推动重大项目建设步伐，努力营造良好的投资环境，县委县政府超前谋划，计划10年实施1490户5662人的工程移民搬迁，为重大项目建设的快速启动装上“加速器”。移民工程之现实：政府“两大难”群众“缺三力”

镇安陕南移民工程是一项庞大的、复杂的系统工程。项目启动之际，便是困难接踵而至之时，其中政府“两大难”、群众“缺三力”的现实为移民工程的美好理想增添诸多变数。

（一）政府两大突出难题亟需破解。财政穷县、半山半水半分田是镇安的实际县情，这使资金紧张、土地奇缺成为镇安县陕南移民搬迁工程中政府所面临的“两大难”。

一是资金缺口。资金问题是移民搬迁的头等大事，也是重点和难点。《镇安县陕南移民搬迁安置总体规划（201*-2020年）》测算的38.02亿元的资金需求总量，按现行政策，省级配套需投入3.78亿元，市县配套3.78亿元，整合项目资金9.2亿元。十几亿元的各类配套资金对于财政总收入仅2亿多元的县级政府来说，落实难度可见一斑。加之物价、工价上涨等因素，今后建设成本将逐步增加，资金压力将会越来越大，如果按年均5%的通胀率测算，十年所需的动态总投资超过60亿元。

二是土地制约。土地问题是移民搬迁的核心要素，也是基础和保证。按照镇安县陕南移民搬迁建房用地标准（集中安置宅基地用地0.2亩/户，分散安置宅基地用地0.25亩/户）测算，全县2.5万户的陕南移民搬迁工程建房用地约需5420亩。在全县耕地红线不动摇、产业用地需求多、项目用地逐年增等多重压力下，仅完成建房用地任务已是不堪重负。加之350个移民集中安置点的公共设施配套用地，以及搬迁户需要实施有土安置的巨大压力，使得移民工程的土地瓶颈制约更加凸显。

（二）移民群众“缺三力”不容忽视。陕南移民搬迁这项惠民工程无疑让众多搬迁对象怦然心动，但在工程具体实施过程中，移民群众“缺三力”的现象依然普遍存在。

一缺搬得出的“魄力”。“搬得出”是陕南移民工程的近期目标，是前提。从陕南移民工程的搬迁范围和对象看，镇安县移民群众多数属于深度贫困群体，因此普遍缺乏“搬得出”的魄力，其主要体现在“穷、恋、怕、忧、靠”五个方面。一是“穷”：人穷志短，家徒四壁，囊中羞涩；二是“恋”：故土难离，穷家难舍，犹豫不决；三是“怕”：怕走他乡，怕择他业，怕创新天地；四是“忧”：忧政策多变，忧致富无门，忧融入新地难；五是“靠”：靠扶贫救济，靠优惠政策，靠政府援助。

二缺稳得住的“能力”。“稳得住”是陕南移民工程的中期目标，是关键。把人搬出来，只是巨大挑战拉开的序幕，能否“稳得住”，最重要的是让移民群众有稳定的工作岗位和收入来源。但移民群众就业难、收入低的现实困境却使实现“稳得住”的能力明显不足。主观上是移民群体存在年龄偏大、文化偏低、技能偏弱的“三偏”问题导致就业难度大、收入偏低。客观上则是镇安县二、三产业发展缓慢，产业项目少，吸纳就业能力低，无法提供足够的就业岗位。三缺能致富的“实力”。“能致富”是陕南移民工程的长期目标，是根本。如何让搬迁群众尽快致富？这可谓是移民工程的“深水区”，最关键的是让移民群众提高创业致富能力。但移民群众创业无资金、就业无技能、致富无门路的“三无”困境致使实现“能致富”实力欠缺、前景堪忧。一是搬迁户自筹资金比重偏高，能搬出来已是债台高筑，再筹创业资金更是困难重重。二是搬迁群众缺乏技能，不具备和城镇人口竞争岗位的优势，使得就业举步维艰。三是产业配套不完善，致富渠道狭窄，适应新的生活模式仍需要循序渐进的过程。

移民工程之对策：坚定理想信念、攻克现实困难

镇安陕南移民工程已成为全县人民普遍关注和殷切期待的一件大事，虽然理想与现实有一定距离，但并非遥不可及，坚定信念、攻克困难、兑现承诺则是我们的必然选择。

（一）争投减支破解资金缺口难题。对于财政穷县、移民群众深度贫困的实际现状而言，最大限度的争取中、省、市提高移民搬迁建房补助标准无疑是填补资金缺口的破冰之举，尤其应结合生态保护、生态移民、地质灾害治理、退耕还林、扶贫开发等方面的政策，努力争取上级部门的对口资金扶持力度。同时，应稳步提高民生支出比重，广泛吸纳社会资本，建立多方融资渠道。另外，在移民工程的各个环节中应加强资金监管、降低成本费用，把有限的资金用在“刀刃”上。

（二）三管齐下缓解土地制约压力。一是规划先行、收储为本。严格遵循“三高二避”建房选址原则，科学合理规划集中安置点；建立土地收储平台，确保十年搬迁规划用地的可持续性。二是盘活存量、争取增量。清理闲置土地，引导土地流转，实行占补平衡，做好盘活文章；用活用足搬迁政策，在政策许可范围内积极争取用地增量。三是加强监管、高效利用。加强土地监测，严厉查处囤地、圈地等行为；探索单户、多层、高层及梯次搬迁相结合的安置模式，提高节约集约用地水平。

（三）分类补偿解除移民后顾之忧。对地灾和洪灾移民，制定多种搬迁优惠政策，倾力整合各类项目资金“重拳出击”；对扶贫移民，抢抓新一轮扶贫攻坚机遇加大扶贫资金专项扶持力度，对特困户采取低保“兜底”保障；对生态和工程移民，寻找“一次性补偿”和“长期补偿”的结合点，探索建立“耕地长期补偿+非耕地一次性补偿+后期扶持”的补偿机制，“长补”解决移民的长远生计问题，“一次补”有利于移民积聚资金发展生产，以实现业主、地方政府、失地群众的共赢。

（四）千方百计拓宽移民增收渠道。一方面，积极探索“基本口粮田+种植业+养殖业+务工经商”的移民安置模式，实行富人进集镇、务工经商，低收入的镇内调剂、有土安置；产业大户和产业基地农户实行产业开发、集聚安置；特困户实行穷人下乡、投亲靠友。另一方面，按照“培训实用技术+外出劳务转移+扶持规模产业”的移民致富思路，实行山上建产业，实现住在山下，挣在山上；小区创业，实现住在小区，挣在小区；园区就业，实现住在社区，挣在企业。（五）凝心聚力激发众志成城潜能。群众自愿是实施好移民工程的关键，政府应千方百计为群众解决搬迁过程中遇到的各种实际问题与现实困难，让群众的心与我们同频共振，以取得进入群众心坎的“门票”。部门配合是实施好移民工程的保证，按照“地灾、洪灾、扶贫、生态、工程”五类搬迁类型，分别由国土资源局、水务局、扶贫开发局、林业局和工程建设主管部门牵头，明确职责分工，夯实搬迁任务；人力资源、教育、农业等部门结合当地主导产业，按照“实用、实际、实效”原则，加大就业援助和技能培训，提高移民创业致富能力。

总之，陕南移民搬迁工程不仅仅是让群众改变居住的环境，更重要的是让他们改变一种新的生活方式。我们对陕南移民搬迁工作不仅要坚定信心，对工作中存在的问题更要全力攻坚。只要有国家政策的鼎力扶持、地方政府的矢志不移、全县干群的埋头苦干、相关部门的凝心聚力，镇安陕南移民工程理想与现实的距离定会越来越近！

扩展阅读：陕南地区移民搬迁工程的思考

关于实施陕南地区移民搬迁工程的思考

杨冠军

陕南移民搬迁是一个从根本上解决陕南环境恶劣地区群众居住安全和生存发展的宏大民生工程，也是一个加快推进城镇化进程和城乡经济一体化发展的重大战略举措。对商洛来讲，这是一个千载难逢的重大历史机遇，我们必须按照“建设小城镇、产业支撑和避灾扶贫搬迁”三位一体的思路，集中精力把这项最大的惠民工程组织好、实施好，努力让广大山区群众生活得更加幸福、更有尊严。通过多年来的实践总结和近期对七县区工作情况的深入调研，认为实施移民搬迁安置工程，必须解决好以下几个重点问题。

第一，思想认识问题

《陕南地区移民搬迁安置总体规划》提出，从201*年起到2020年用10年时间，对陕南三市居住在深山半坡和地质灾害点上的60万户240万群众实施移民搬迁，其中商洛71.8万人，201*年要完成1.6万户6.4万人，这是一项战略工程，也是一项政治任务，需要付出艰辛努力才能完成。按照省委、省政府的统一部署和要求，市、县区都成立了工程推进办公室，各项工作正紧罗密布地开展。但通过近半年的工作实践，在基层干部群众中还存在着思想不统一、认识有偏差等问题，归纳起来主要表现为“四种心理”：第一种是畏难心理。一些干部认为搬迁任务大，安置空间小，资金难落实，群众难发动，承诺难兑现，工作放不开手脚；一些群众担心政策会变化或落不实，思想上有顾虑。第二种是观望心理。一些地方总是等等看，看上级怎么办、他人怎么干，就是不研究自己怎么做，迟迟不作决定、不下决心、不付诸行动，群众也是互相观望，主动参与不够，影响了整个工程推进。第三种是等靠心理。一些地方把困难摆出来、把问题提出来，等上级资金支持，靠上级政策推动，怕担风险、怕担责任，工作缺乏主动性和创造性；一些群众总想国家多给钱，等政府特别照顾，依赖心理严重。第四种是贪功心理。一些地方对工作的重要性、艰巨性、长期性认识不清，缺乏科学规划和长远打算，急功近利、急干蛮干，工作存在一定的盲目性和随意性。为尽快走出思想认识上的误区，更好地推动工作开展，各级政府必须做到“四个加强”：即加强政策宣传、加强调查研究、加强学习培训、加强工作指导，把各级干部群众的思想统一到省市的决策部署上来，把精力集中到移民搬迁的具体工作中去，坚定信心、不折不扣，全力推进工程实施。

第二，搬迁对象问题

陕南移民搬迁有两个目的，一是“挖险根”，二是“挖穷根”。所谓“挖险根”，就是着力解决长期受地质灾害、洪水灾害威胁的农民群众的生命财产安全和生活幸福美满问题；所谓“挖穷根”，就是着力解决长期居住在一方水土难以养活一方人或一方水土难以使一方人脱贫致富和迈向小康问题。为使搬迁工作不偏离初衷，做好搬迁对象确认工作十分重要。一要合理确定对象。结合商洛实际，移民搬迁应瞄准五类人群，即：受滑坡体、泥石流、尾矿库威胁区域的群众；长期受洪水灾害威胁的群众；居住在高寒边远山区生产生活条件十分恶劣、脱贫致富奔小康无望的农村贫困人口或低收入人口；对历史文化遗址、风景名胜区和生态环境有负面影响和潜在威胁的居住群众；大型基础设施建设需要搬迁的群众。二要严格审核程序。以上范围内的搬迁对象应通过自愿申请、村组初核、乡镇初审、县区审定，并通过“三级公示”的办法确定，接受社会各方面的监督，做到公开、公正、透明。三要建立完善

档案。对于确定的移民对象要建档立卡，建立档案资料，做到户有卡、村有册、镇有簿、县有库。今后每年要从移民库中提取搬迁对象，确保搬迁者都是真正需要搬迁的人。

第三，规划选址问题

陕南移民搬迁是一项长期工程，必须把规划工作放在首位，着眼长远、科学规划，防止盲目搞建设造成资源浪费。具体要把握好三点：一要合理选址。坚持“四靠一避”原则，即安置区域尽量靠近城镇、靠近中心村、靠近公路、靠近大川道，尽可能方便搬迁户群众生产生活；避河道、滑坡体、泥石流等地质灾害区，确保搬迁群众居住安全。二要全面规划。对于移民集中安置区的建设规划，应按照一次规划、分步实施的思路，综合考虑水电路视讯网等基础设施建设和教育、文化、医疗、卫生等社会事业发展，以及污水垃圾处理、新能源利用、综合防灾减灾等配套设施建设，做到功能齐全、布局合理、方便群众；同时，还要因地制宜制定产业发展规划，为移民后续发展预作安排。三要量力而行。坚持注重特色、实用为本、量力而行的原则，既要着眼长远、超前设计，又要充分考虑搬迁群众承受能力、民风民俗等综合因素，不能过分追求新、奇、亮、大，把“惠民工程”搞成“面子工程”、“政绩工程”。

第四，建房标准问题

商洛立地条件差，土地承载能力弱，移民安置空间小，要在有限的空间里安置占总人口近30%的农村人口，实现搬得出的目标，必须通盘考虑、分类指导，重点做好三方面工作：一是严控建房面积。牢固树立节约集约用地意识，坚持小面积、广覆盖的原则，严控移民建房面积。总体考虑，搬迁户户均占地面积控制在1分地左右；重点镇、中心集镇安置的，每户宅基地控制在1分地以内；中心村和较大自然村的搬迁户，宅基地面积可以考虑1分地多一点；中心城镇有商业价值的安置区，可以考虑适当增加生产用地和商业用房面积。二是严控建筑面积。住安置楼的搬迁户建筑面积应按60平方米、80平方米、100平方米三种户型设计；重点镇和集镇安置的，户型应提倡2间2层设计，建筑面积控制在100平方米以内；中心村、较大自然村安置的，户型应按小3间2层设计，建筑面积控制在125平方米左右。同时，在户型风格设计上，应注意体现秦岭民居特色。三是明确建房主体。移民建房要坚持以政府统建为主、群众自建为辅，统建比例应达到总数的80%以上。对于统建可根据不同情况，采取两种办法实施：一种是由政府统一规划、设计统一户型、提出统一标准，引导搬迁户成立工程代表委员会，由代表委员会采取招标的形式选择建筑企业，签订建房合同实施，政府负责组织协调、安全监管和配套基础设施建设；另一种是由政府与搬迁公司签订建房协议，统一为搬迁户建设不同面积的户型，政府按政策标准和建房合同办理资金兑付及房屋分配手续。

第五，安置形式问题

根据省上的政策要求和我市的实际情况，移民搬迁安置应采取三种形式进行：一是分散安置与集中安置相结合，以集中安置为主。积极引导群众向基础设施较好，社会公共服务齐全的城区周围、集镇和较大的中心村聚集，集中安置率应达到80%以上，最低不能低于70%。二是无土安置与有业安置相结合，以有业安置为主。农村土地承包经营制度，不允许进行土地重新划拨和调整，有土安置比较困难，应提倡有业安置。因此，凡是有复垦土地条件的地方，应优先把新增农业用地调剂给迁入户；凡是有土地流转条件的，优先引导迁入户租地耕

种。搬迁户也可以将原承包地、林地流转给没有搬迁的群众，用收益补偿无土安置造成的生活困难。同时，应千方百计为迁入户创造多种就业机会，引导迁入户从事三产、劳务等产业，移民安置小区和集中点建成后，公益岗位应优先安排给生活困难的搬迁户群众，增加他们的经济收入。三是市内安置与市外安置相结合，以市内安置为主。我市受土地承载能力的限制，应坚持市内有计划安置，市外有组织安置相结合，引导搬迁对象投亲靠友，自行联系向市外迁移，拓展移民安置空间。自愿外迁的应提出申请、乡镇审核、县区批准，同时必须举家迁移、拆除原房或卖原房、腾出空间，按照相关政策和规定，领取移民搬迁补助。

第六，资金投入问题

实施移民搬迁工程需要大量的资金投入，经初步测算，我市10年搬迁安置71.8万人，建房需投入132.75亿元，基础设施建设需投入43.05亿元，其中按现行政策算，省级配套需投入95.07亿元，市县配套37.67亿元，加之物价、工价上涨等因素，建设成本将逐步增加，资金压力将会越来越大。如何解决好资金问题，是移民搬迁的头等大事，也是重点和难点所在。因此，在资金上要做好两项工作：一要千方百计筹措资金。就是要积极争取中省提高移民搬迁建房补助标准，加大搬迁人口的投资计划规模，争取国家对陕西的生态移民、扶贫移民、易地扶贫搬迁、危房改造等项目资金以及公共基础设施投资向商洛倾斜，争取陕西陕南移民搬迁安置工程有限公司资金投入。同时，要加大市县区资金配套力度，有效整合各类资金用于移民搬迁安置。二要完善资金监督机制。在资金兑付上，对于政府统建的搬迁户，国家补助不发放个人，搬迁户交纳个人承担部分的建房资金，由政府与搬迁公司统一结算；对于分散安置的搬迁户，要采取“一折通”的办法将资金直接发放到搬迁户手中。通过严格资金管理和规范使用，坚决防止四种情况发生：一是移民户一家分多户，多占移民指标，套取建房补助；二是移民户建房不住房，出卖移民新居；三是住新房不拆旧房，占用国家土地资源；四是搬少不搬老，把老人继续留在原居住地。

第七，推进机制问题

移民搬迁这一宏大工程能否顺利推进，达到安民惠民富民的预期目标，关键要有一套完善的工作机制，以保障和推动工作任务落实。重点要抓好四项工作：一是落实工作责任。各级政府是移民搬迁的责任主体，各县区要抓紧制定方案，细化分解任务，落实推进措施；市县区移民搬迁安置工作领导小组各成员单位要充分发挥职能作用，密切配合协作，特别是要加强与上级对接，加快落实搬迁指标、项目和资金。二是精心抓点示范。这次移民搬迁与以往的扶贫移民、工赈移民、生态移民以及危房改造相比，在搬迁对象、搬迁规模、建房主体、投入强度、安置形式等方面都有很多不同之处，很多问题需要在探索中解决，很多矛盾需要在实践中化解，很多措施需要在总结中完善。为此，工作中应坚持“政府主导、群众主体，试点示范、稳步推进”的原则，市上抓3个左右“三位一体”示范点，每县区抓3-5个示范点，创造经验、典型引路，推动面上工作全面开展。三是落实优惠政策。实施移民搬迁后，广大移民居住到陌生的环境，要让他们实现搬得出、住得着、能致富，各级政府必须制定配套优惠政策，帮助移民搬迁户加快致富步伐。具体讲，应尽量减免移民搬迁工程有关税费，尽可能减轻移民搬迁成本；让搬迁户在子女上学、就医和农村低保等方面同原居民享受同等待遇；对移民在产业发展、技能培训和资金扶持等方面给予重点倾斜支持，等等。四是严格督查考核。把移民搬迁作为目标责任考核的一项重要内容，作为各级政府重点督办事项，采取月统计、季通报、半年检查评比、年终考核奖惩等方式，推动移民搬迁工作顺利实施。今年是中国共产党成立90周年，也是陕南地区移民搬迁工程启动实施之年。全市各级

干部要认真践行党的宗旨，牢固树立群众观点，坚持走群众路线，以开展创先争优活动为抓手，切实转变工作作风，深入基层调查研究，创新思路、积极探索，扎实工作、一线推进，努力把好事办实、实事办好，经得起历史和人民的检验。

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