鄂州市优抚安置政策城乡一体化问题初探
鄂州市优抚安置政策城乡一体化问题初探
近几年来，鄂州市充分利用党中央和各级党委、政府高度重视复退军人稳定工作，不断完善政策措施，加大资金保障力度的契机，发挥主观能动作用，在严格落实各项优抚安置政策的基础上，努力解决好优抚安置对象的生活难、治病难、就业难、住房难等问题，优抚对象的合法权益得到了有效保护，生活水平不断提高，广大优抚安置对象对此给予了高度赞誉。同时，我们也清醒地看到，随着社会经济发展，城乡一体化进程不断推进，越来越多的复退军人及优抚对象对我们仍沿用城乡二元化的优抚安置政策提出异议。他们认为，大家同在部队服役，同为国防建设作出奉献与牺牲，现在同为鄂州市居民，优抚安置待遇城乡双重标准显失公平，这种基于计划经济时代户籍二元结构的政策缺乏合理性与适时性。要求政府对现行优抚安置政策进行调整与改革。现结合鄂州市实际，就这一问题作初步探讨。一、城乡二元化优抚安置政策现状分析
鄂州市现有各类军队退役人员约3.2万人，享受定期抚恤补助的优抚对象7590人，其中在乡复员军人1107人，带病回乡退伍军人2198人，参战参试退役人员3116人，残疾军人711人，“三属”458人。优抚对象中农村户籍约占80%，城镇户籍约占20%。另有义务兵910人，农村义务兵约占70%，城镇义务兵约占30%。改革开放以来，尤其是中央“6.21”会议之后出台了一系列政策，优抚安置对象待遇得到了较大幅度提高。然而，由于户籍不同，城乡复退军人及优抚对象所享受的待遇却是不平衡的。这种不平衡主要体现在四个方面：1.优待部分标准城镇高于农村。抚恤标准中，除残疾军人、参战参试人员的抚恤补助标准实现了城乡统一外，“三属”定期抚恤金城乡差距较大。
城镇农村烈士遗属79404760因公牺牲71104550病故66904350从上表可以看出，“三属”国家抚恤标准城镇是农村的1.5倍以上。
2.优抚覆盖面农村大于城镇。现行优抚政策中享受定期定量补助的主要有残疾军人、“三属”、在乡复员军人、带病回乡退伍军人、参战参试人员等六类对象，优抚对象涵盖面城乡有所区别。
不受户籍限制的对象部分受户籍限制的对象完全受户籍限制的对象残疾军人、“三属”在乡复员军人、参战、参试退役人员带病回乡退伍军人由表中可以看出，残疾军人、“三属”不受户籍限制，城乡条件完全一致；在乡复员军人、参战、参试退役人员属城镇户籍的必须是无工作单位的；带病回乡退伍军人城镇户籍的全部未纳入，优抚对象范围农村明显大于城镇。
3.义务兵安置政策城乡完全分割。根据现行《兵役法》、《退伍义务兵安置条例》的规定，家居农村的义务兵退伍后由乡镇人民政府安排生产和生活，家居城镇的义务兵退伍后由县级人民政府安排工作或者自谋职业安置。自谋职业的，由当地人民政府给予一次性经济补助，并在就业服务、社会保障、技能培训、个体经营等方面给予政策上的优惠。城乡户籍不同，决定了义务兵安置方式迥异。鄂州市目前城镇义务兵自谋职业补偿金为1.65万元（含待安置期间生活补助0.15万元，下同），而农村义务兵均无任何补偿，且无政策上的优待。因此，安置政策城乡差别尤为突出。
4.义务兵家属优待城乡均不规范。1984年颁布的《兵役法》确定由乡镇人民政府采取平衡负担办法，通过农民群众统筹给予农村义务兵家属现金优待。标准确定一是要与当地经济条件和群众生活水平相适应，二是要保障优抚对象相当或略高于当地一般群众的生活水平。1998年修订后的《兵役法》将优待范围扩大到包括城镇义务兵在内的所有义务兵。但城乡优待标准、资金保障渠道均无明确规定，随意性较大，城乡之间、农村乡镇之间、城市单位之间标准不一，资金来源各异。目前，我市农村义务兵优待金按户平1500-2500元/年，由乡镇财政列支；城镇义务兵优待金按户平500元/年，由市、区财政列支。另有部分城镇义务兵父母所在单位也酌情给予义务兵家庭数额不等的优待金。二、优抚安置政策城乡一体化必要性探讨
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展的若干重大问题的决定》提出，要建立促进城乡经济社会发展一体化制度。随着工业化、城市化进程提速，城乡一体化建设步伐加快，必然要求我们实现城乡政策平等，国民待遇一致，让城乡居民享受同样的权益，同样的实惠。具体到优抚安置工作上，就要求我们清理并清除优抚安置方面的一些不合理政策，让同类对象城乡享受同等待遇。
1.优抚安置政策城乡一体是城市化进程加速推进的必然要求。伴随着城镇规模不断扩张，我市农村人口逐步减少，城镇人口大幅递增，已成为全省城镇化率最高的城市。
1999年201*年城镇人口43.7万人63.38万人农村人口54.57万人43.86万人从表中可以看出，鄂州市在最近10年间农村人口大量向城镇转移，城乡融合发展的趋势十分明显。已经进城兴家立业的优抚对象不再拥有土地资源，在城镇里生活而领取的却是农村标准优待金显然不够公平；而城镇义务兵退伍后在没有得到政府安置的情况下，因户籍原因而不能享受相应的优抚待遇，同样也不够合理。因此，顺应时代发展趋势，与时俱进，对基于户籍二元结构的各项政策，包括优抚安置政策进行调整与变革，是我们的必然选择。2.优抚安置政策城乡一体化是适应户籍制度改革的要求。在经省委、省政府审定、批复的《鄂州市城乡一体化规划纲要》中，明确了鄂州市深化户籍制度改革的内容：在已经对城乡居民统一登记为“湖北居民”户口的基础上，进一步放宽户口迁移落户政策，最大限度地降低户口迁移条件；统一按公民经常居住地登记户口，以合法固定住所、稳定职业或生活来源为户口准迁基本条件。随着户籍制度改革，城乡分割的户籍管理二元结构将随之打破，农业户口、非农业户口将逐步取消。以户口性质划分优抚安置标准与范围也将成为无源之水，无本之木。因此，从适应户籍制度改革角度看，优抚安置标准、范围城乡一体化势在必行。3.优抚安置城乡一体化是构建和谐稳定社会的需要。社会公平是社会主义的本质要求，是衡量社会全面进步的重要尺度，关系到社会的和谐稳定。同一地区、同一类型的优抚对象，由于城乡户籍不同，优抚安置标准也不一样，究其实质，这就是社会不公平的表现。这一产生于城乡二元化体制下的优抚安置模式，已经越来越不适应当前社会经济发展的需要。我们在调研中，部分退伍军人对现行的城乡二元优抚安置政策的合理性提出质疑。一些城镇复退军人在上访时，强烈要求比照农村退伍军人享受带病回乡、参战、参试退役人员待遇，这已成为当前重要的不稳定因素。
4.实现优抚安置政策城乡一体化是调动适龄青年应征入伍，加强国防建设的需要。现行优抚安置政策，一方面不利于调动农村青年应征入伍积极性。鄂州市城镇义务兵除服役期间享受500元/年的优待金外，退伍后还有1.65万元的安置补偿金，而农村义务兵由于只能享受到优待金，其优待总额只有城镇义务兵的三分之一左右，这严重挫伤了农村适龄青年参军报国的积极性。近些年来，我市农村适龄青年参军报名率远低于城镇，一个重要原因就是城乡优抚安置待遇上的差距。另一方面，扭曲了城镇适龄青年入伍动机。许多城镇适龄青年将报名参军作为就业“跳板”，甚至将获得一定数额的经济补偿作为目的，以致缺乏敬业奉献精神和报效祖国的热情。由此可见，改革优抚安置体制，实现城乡一体化优抚安置，已成为解决征兵难问题和巩固国防的当务之急。三、优抚安置政策城乡一体化的具体设想
当前，推进优抚安置政策城乡一体化已具备了一定的客观条件，但同时还有一些困难与问题。为此，要遵循“公平合理、适度可行，先易后难，稳步实施”的原则。即既要实现公平、公正的终极目标，又要考虑即期费用和成本增加给财政带来的压力，同时还要兼顾各类对象群体的利益平衡，避免出现连锁反应和新的不稳定因素。
1.城乡定期抚恤金标准实现完全一致。一次性提高农村“三属”定期抚恤标准，实现城乡“三属”待遇城乡一体化。2.城乡优抚对象纳入条件实现基本一致。我省实行的优抚政策中，享受带病回乡人员待遇的必须是农业户籍。参战、参试人员是城镇户口的，必须是无工作单位且家庭生活困难的才能享受优抚待遇。建议带病回乡人员、参战参试人员两类对象的认定，变以户籍性质作依据为以工作单位性质作依据。即无论城乡户籍，只要没有被行政机关或财政补助的事业单位、国有企业正式安置或录用的均应纳入。
3.分步实现城乡义务兵（含一、二期士官）安置政策一体化。城镇义务兵仍按既有渠道尽量给予安置，不能安排实际工作岗位的，给予一次性经济补偿。适当降低城镇义务兵安置补偿标准，变以上年度城镇职工平均工资为依据,为以上年度当地城乡居民平均收入为依据。鉴于义务兵服役年限已由3年改为2年，补偿标准测算以当地3年人均收入为基数，降为以2年人均收入为基数,即补偿基数降低三分之一。逐步将农村义务兵纳入安置对象，农村义务兵补偿金可按城镇退役士兵的50%发放，往后每年递增10%，用5年时间使城乡安置保障金标准实现基本一致。修订完善退役士兵自谋职业优惠政策，城乡退役士兵享受同等待遇。
4.规范城乡义务兵家庭优待办法。城乡安置对象实行经济补偿后，停发义务兵家庭优待金，同时增发慰问金，由县级财政统一列支，在“八一”建军节和春节给城乡义务兵家庭统一发放201*00元慰问金。
5、加大优抚安置政策城乡一体化的资金保障力度。推进优抚安置政策城乡一体化，最根本的问题就是资金保障问题，资金问题解决了，其他一切难题也就迎刃而解。从中央财政支出和地方财政支出的分工上来看，国防支出是中央财政支出的重要组成部分。优抚安置工作作为国防建设的一部分，显然应该由中央财政支出主要部分。根据目前优抚安置经费保障体制，优抚经费主要由中央财政承担，优抚对象中的在乡复员军人、参战参试退役人员、带病回乡退伍军人的定期生活补助，须由省级财政、县级财政分担其中的部分。
各级负担标准对象类别在乡复员军人解放战争及以后每月标准（元）抗日时期415375201*05中央财省级财县级财政政政2852551201*09686603234342053参战参试退役人员带病回乡退伍军人城镇退役士兵自谋职业补偿金主要由市、县（市、区）财政列支，中央、省级财政酌情给予补贴。实行优抚安置政策一体化后，农村优抚对象及退役士兵的待遇将会大幅度提高，需要中央及各级财政进一步增加预算。我市多年以来一直将优抚安置所需经费列入了财政预算，但区级财政除安置保障金足额纳入了预算外，优抚配套经费普遍预算不足。因此，要重点加大区级财政配套资金的督促落实力度，保障优抚安置经费的支出需求。
综上所述，随着我国城市化进程的快速推进，城乡二元结构加速转型，优抚安置待遇城乡一体化改革已成为当前优抚安置工作的发展方向和必然趋势。以科学发展观为指导，建立更加公平、合理的城乡一体化优抚安置体系，不仅有利于优抚安置工作在市场经济条件下的开拓和发展，更有利于激发城乡青年参军报国热情、巩固国防建设，有利于稳定军心民心，促进和谐社会的建设。
扩展阅读：鄂州市城乡一体化规划纲要(201*—201*年)
鄂州市城乡一体化规划纲要
（201*201*年）
一、前言
随着武汉城市圈被确定为“两型”社会建设综合配套改革试验区，地处武汉城市圈核心层的鄂州市进入到一个全新的发展阶段。鄂州市委、市政府立足实际，着眼长远，将全面推进城乡统筹发展作为贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、促进“两型”社会先行区建设的一项根本举措，提出了“在全省率先实现城乡一体化”的奋斗目标。湖北省委、省政府明确鄂州市为全省推进城乡一体化的试点城市，为全省推进城乡统筹发展率先探路和示范。为落实这一重大战略决策,特制定《鄂州市城乡一体化规划纲要》（以下简称《规划纲要》）。
（一）规划范围
鄂州市城乡一体化规划范围为鄂州市行政区域，具体包括鄂城区、华容区、
梁子湖区等三个县级行政区和葛店经济开发区，以及古楼、樊口、西山、凤凰等四个直管街道办事处，国土面积1593平方公里，人口107万。
（二）规划依据
1、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》2、《湖北省经济和社会发展第十一个五年规划纲要》3、《湖北省城镇体系规划（201*-2020年）》4、《湖北省土地利用总体规划（1997-201*年）》5、《湖北省矿产资源总体规划（201*-201*年）》6、《武汉市城市总体规划（1996-2020年）》
7、《中共湖北省委关于贯彻落实党的十七大精神的意见》
8、《中共湖北省委、省政府关于切实加强农业基础建设促进农村经济社
会又好又快发展的意见》
9、《鄂州市十一五规划汇编（201*-201*年）》10、《鄂州市城市总体规划（201*-2020年）》11、《鄂州市土地利用总体规划（201*-201*年）》（三）规划期限本《规划纲要》的期限为201*-201*年。其中：第一阶段为201*-201*年；第二阶段为201*-201*年。
二、推进城乡一体化的现实条件（一）良好基础
1、综合实力不断增强。城乡经济持续快速增长，201*年我市人均GDP达到20263元,由201*年的全省第6位上升为第3位;人均财政收入达到2034元，居全省第3位。城镇居民可支配收入为10827元，农民人均纯收入为4393元，城乡居民收入差距为2.46:1。工业化进程不断加快推进，201*年全市工业增加值达到99.69亿元，比上年增长19.1%；一、二、三产业结构比达到15.4：51.9：32.7，第一产业比重比201*年下降0.9个百分点。新农村建设成效显著,农民持续增收的机制初步形成,农民人均纯收入比上年增长593元。
2、城镇化进程快速推进。201*年我市城镇化率达到56%，比201*年提高6个百分点，平均每年提高1.5个百分点。城市建成区面积达到46平方公里，是建市之初的4.6倍。目前,已初步形成了“一主三新十特”的市域城镇网络体系以及逐步完善配套的城镇基础设施体系，对人口的吸纳力和承载力不断提高，城乡差别不断缩小，农村居民进城兴家立业、城乡融合发展的趋势十分明显。
3、城乡空间布局优势明显。我市地处武汉城市圈的核心圈层，主城区、新城区和中心镇均布局在高速公路、国道或省道附近，等级公路密度达到每百平方公里170.99公里,居全省第1位。主城区与辅城区及中心镇的距离均在30公里以内,行政村通公交车率达到89％,全市已基本形成半小时交通网络。我市的农村既可以接受鄂州主城区及周边城市的双重辐射，又能够得到三座新城和十个中心镇的有效带动。
4、城乡社会事业发展日趋均衡。我市在全省率先实行了农村特困群众的最低生活保障，城乡居民低保逐步实现一体化管理；在全国唯一以市为单位整体进入新型农村合作医疗，全市参加合作医疗的人数达59.85万人，参合率达90%；在全省率先实现了教育信息“校校通”，建成了辐射城乡的教育城域网；在全省率先实行了城乡统一供水的管网建设，农村自来水普及率达到77%；在全省率先实现了农村水泥路“村村通”；全市农村电话用户数（含移动电话）达到18.万户,占农村总户数的83.6%;有线电视覆盖率达到47%；村均拥有办公活动场所190m2，高于全国标准100m2，高于全省标准70m2。
5、城乡一体化工作基础较好。我市提出的“力争在全省率先实现城乡一体化”的工作思路和奋斗目标，得到了全市广大人民群众的热烈拥护和积极支持，全市上下一心、政通人和、励精图治，已初步形成以推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会管理、市场体系为重点的“六个一体化”的工作思路和有关政策，并着力在健全组织机构、完善规划编制、制定配套政策、提供财力保障等各项基础性工作上加快推进。
（二）主要矛盾
我市已经具备了统筹城乡发展的较好基础和条件，也面临着一系列制约和矛盾。
1、城乡居民收入差距虽然逐步缩小，但总体收入水平还不高。201*年我市城镇居民可支配收入低于全省平均水平，城乡居民收入差距的缩小依然建立在较低水平的基础上。如何在加快居民收入增长的基础上缩小城乡差距，在初次分配中就更好地体现效率和公平，是我市推进城乡一体化发展的一个主要任务。
2、产业发展的就业弹性较低，特别是对农村劳动力的吸纳能力还十分有限。我市城镇居民收入水平偏低，与居民就业水平密切相关。居民就业特别是非农化就业的水平与我市产业结构的偏离十分突出。201*年我市一、二、三产业结构比为15.4：51.9：32.7,而相应从业人员结构比为34.7:30.1:35.2，第一产业从业人员比重明显偏高，超出产业结构中第一产业比重19.3个百分点。从业结构与产业结构的总偏离度为43.6个百分点(即从业结构中一、二、三产业比重分别与产业结构中一、二、三产业比重之差的总和)，在武汉城市圈九个城市中位居第一。这一矛盾不仅直接导致城镇就业水平和居民收入水平偏低，更对农村劳动力转移产生了明显的制约。我市有农村劳动力44.27万人，其中农业劳动力25.91万人，占58.5%。由于我市产业对农村劳动力的吸纳力不足，导致72.8％的农村外出务工人员到市外就业。
3、县（区）域经济发展整体滞后且不平衡。201*年我市三个区的财政收入只占全市财政收入的23%；区乡规模以上工业企业完成增加值占全市工业增加值的22.3%，增速为43.1%。三区间发展也不平衡,县（区）域经济对城市化进程的整体带动力不强。
4、城乡公共服务水平还有明显差距。基础设施和生产生活条件上存在着明显的城乡差别，教育、医疗、社保等公共服务领域的城乡差别也很突出。推进城乡公共服务均等化依然是我市统筹城乡发展的主要任务之一。
5、认识和体制惯性存在制约影响。一方面,由于长期受城乡分割的二元结构体制的影响，重城市、轻农村，重市民、轻农民的思想观念和倾向还难以一下子消除,农村与城市在投入体制、保障体制、教育体制、卫生体制等政策体制上的差别还难以迅速消除;另一方面,随着形势的变化,出于对土地权益以及农村计划生育政策等方面的考虑,农民产生了新的“恋土恋乡”情结,对加速推进城乡一体化也产生了一定的制约作用。
（三）重大机遇
1、武汉城市圈一体化进程加快推进。国家批准武汉城市圈作为建设资源节约型和环境友好型社会综合配套改革试验区，将加速武汉城市圈一体化进程，为城市圈的建设和发展带来了重大历史机遇。鄂州与武汉市地域相连，特别是紧邻武汉乃至全省最重要的产业聚集区武汉东湖开发区和化工新城。在未来510年间，这里将新增以千亿计的产业规模和数十万就业岗位。推进武汉和鄂州的一体化发展，是当前武汉城市圈建设的突出重点。加快鄂州与武汉的产业对接和一体化发展，通过大区域的统筹协调发展来带动我市的城乡统筹协调发展，将是我市加快城乡一体化进程的最大机遇和主要战略取向。
2、国家促进中部崛起战略不断实施。统筹区域发展、促进中部地区崛起是贯彻落实科学发展观的重大战略部署。随着促进中部地区崛起战略的不断深化落实，武汉城市圈成为中部地区重要增长极的潜力和优势将得到充分发挥。这为我市在更好更快发展中推进城乡一体化提供了广阔空间和强劲动力。
3、国内沿海地区和国际产业转移持续扩大。国际资本和国内沿海地区大量产业向内地特别是向中部优势发展区域转移的步伐不断加快，依托武汉这个特大中心城市，充分发挥我市发展空间的“同城效应”和低成本比较优势，可以更大规模地承接沿海和国际产业转移，使之成为扩张本市产业的强劲动力，从而为扩大就业和劳动力转移，提高居民收入，缩小城乡差别提供有力支撑。（四）严峻挑战
1、保护生态环境将成为城乡发展的基本要求。我市拥有众多湖泊，不仅是武汉城市圈重要的产业发展区，也是重要的生态保护区。如何处理好发展与生态环境保护的关系，走出一条环境友好型的城乡统筹发展道路是我市面临的挑战之一。
2、资源紧缺将成为发展的最大制约。在我国持续快速发展过程中，资源特别是土地资源的紧缺已成为突出矛盾。如何处理好经济发展与资源消耗的关系，走出一条资源节约型的城乡统筹发展道路是我市面临的另一挑战。
三、城乡一体化的总体设想（一）指导思想
我市城乡一体化的总体思路是：全面贯彻党的十七大精神，坚持以科学发展观为指导，按照武汉城市圈建设“两型”社会综合配套改革试验的总体要求，以“统筹城乡发展、构建和谐鄂州”为主题，以五项改革（户籍管理、劳动就业、社会保障、土地流转、农村综合体制）为突破口，加快推进“三化”（新型工业化、农村城镇化、农业产业化），逐步建立城乡一体的规划体系、产业体系、基础设施体系、市场体系、公共服务和社会管理体系，实现城乡经济社会全面协调发展，提高城乡人民的生活水平，积极探索出一条符合实际的城乡统筹发展之路，力争到201*年，在全省率先实现城乡一体化发展的基本目标。
（二）基本原则
1、统一规划，循序渐进。从武汉城市圈建设和城乡经济社会一体化可持续发展的战略高度出发，做好全面规划，统筹兼顾，有效对接武汉，整合城乡资源。坚持试点先行，重点突破，分步实施，循序渐进。
2、市场运作、体制创新。充分发挥市场机制在城乡一体化进程中的作用，在尊重市场作用的前提下强化政府的宏观规划与组织协调职能，立足制度创新，加大改革力度，使市场牵引力与政府支持力有机结合起来。
3、城乡联动、双向推进。按照武汉城市圈一体化发展要求，一方面大力推进城市化进程，提高城市化水平，充分发挥城市对农村的辐射作用；另一方面大力推进新农村建设，发展农村经济，促进农业产业化、农村城镇化、农民知识化，实现城市和乡村之间的双向联动发展。4、以人为本，协调发展。以提高城乡居民特别是农民的收入水平和生活质量为宗旨，努力缩小城乡居民收入差距，切实维护群众合法利益，调动群众的积极性和创造性，正确处理经济发展与人口、资源、环境之间的关系，建设资源节约型和生态友好型社会，实现可持续发展。
（三）总体目标
前期目标（201*－201*年）：建立起推进城乡一体化的体制和机制，城乡一体化工作步入轨道。率先建立完善城乡统一的新型户籍管理制度、就业制度、社会保障制度、土地管理制度，建立适合社会主义新农村建设发展需求的城乡规划建设管理制度和乡镇管理体制，公共服务体系和基础设施建设等方面取得突破性发展，以资源节约、环境友好为突出目标的新型工业化和以土地合理集约经营为主要标志的农业产业化逐步展开，以工补农、以城带乡的机制基本形成。到201*年，全市城镇化率达到61%，人均GDP达到5000美元，农民人均纯收入达到7000元，城乡居民收入差异系数缩小为0.51。
后期目标（201*－201*年）：形成城市经济反哺农村经济，农村经济助推城市经济新格局，支柱产业和优势产业得到明显发展壮大，二三产业对农村劳动力的吸纳力明显增强，生产要素在城乡之间合理流动。初步建立起配置合理、高效统一的城乡文化教育、医疗卫生、社会保障、科技信息等公共服务和社会管理体系，城乡基础设施基本实现一体化。城乡经济、社会、文化和生态协调发展，形成结构优化、布局合理、优势互补、互助共荣的城乡空间系统，基本消除城乡二元结构，城乡差别明显缩小。到201*年，全市城镇化率达到67%，人均GDP达到8000美元，农民人均纯收入达到12900元，城乡居民收入差异系数进一步缩小为0.45，在全省率先实现城乡一体化的基本目标。
鄂州市统筹城乡发展规划预期目标
201*年实际201*年目标201*年目标综合效益高效化备注类别指标名称经济发展人均GDP(元)2026335000560目标三产结构比人均地方财政收入(元)工业企业总资产贡献率(%)农用地规模经营率(%)城镇化率(%)第一产业劳动力比重(逆指标)(%)15.4：51.9：32.710:53:376:50:44795.720.113.45634.7137022306130280024606720产业结构现代化资金集中度工业高效化土地集约化城市化水平就业非农化社会发展目标财政科技投入占财政支出比重(%)公共教育经费占GDP的比重(%)社会保险综合参保率(%)农民人均纯收入(元)城乡居民收入差异系数（逆指标）1.21.52.2科技转化率1.8304393350700059012900智力投入水平基本保障面收入水平0.570.510.45城乡差异程度生活质量（07年预计数为0.61）432513914.6483.677904741.2363204515.39095927045324005015.89598958550农村生活高质化生活现代化医疗资源占有交通设施通讯设施供水设施燃气设施电视网络设施绿化环保目标农村恩格尔系数(逆指标)(%)人均生活年用电量(kwh)每万人拥有医护人数为(人)人均拥有铺装道路面积()家庭电话（含移动电话）普及基础设施目标率（部/百人）农村自来水普及率(%)生活用燃气普及率(%)有线电视入户率(%)生态建成区绿化覆盖率(%)环境目标万元GDP能耗标煤(逆指标)(吨)城市水环境功能区水质达标率(%)农村生活垃圾无害化处理率（%）城市生活垃圾无害化处理率（%）空气综合污染指数(逆指标)(%)污水处理率（%）万元工业增加值化学需氧量排放强度区域环境噪声平均值dB（A）交通干线噪声平均值dB（A）秸秆综合利用率（%）农村卫生厕所普及率（%）（四）推进步骤拟分为以下两个阶段：
2.371.871.47节能减排100100100水体保护111540废物处理98.77100100废物处理85.859.570.004555.868.3956556803595空气质量水质保护节能减排环境质量环境质量空气质量环境卫生0.00250.00175365988550609898第一阶段（201*201*年）：编制规划，改革行政体制，出台政策，重点突破。这是推进城乡一体化工作全面启动和实施阶段，工作重点是制定工作方案，建立工作机制，实施重点改革，制定配套政策，初步建立城乡一体化的管理制度、配套政策和工作格局，改善农村生产生活条件的投入力度逐步加大。
第二阶段（201*201*年）：全面推进,缩小差别，提升层次，实现跨越。这是推进城乡一体化的加速、攻坚和跨越阶段，工作重点是大力提高城乡经济总量和质量，加快推进城乡融合并提升“六个一体化”融合档次，及时发现问题并作针对性的政策调整，使各项管理制度更加科学、实用、规范，建立比较完善的城乡一体化管理体制，总结经验，加强宣传，形成特色，接受省城乡一体化检查验收，实现在全省率先实现城乡一体化的基本目标。四、城乡一体化的主要任务
从现在起，到201*年，我市统筹城乡发展的主要任务是大力推进“六个一体化”。
（一）大力推进城乡规划一体化
1、按照城乡一体化的要求抓好我市城乡总体规划编制工作。按照与周边城市全面对接、城乡规划全覆盖的要求，着眼武汉城市圈和全市1593平方公里，高起点、高标准、高质量地对我市城市总体规划进行修编。既要充分体现武汉城市圈一体化建设的各项要求，又要充分满足我市城乡一体化的发展需要。既要对城镇建设作出总体规划，也要对乡村民居建设作出总体规划。要在全市范围内统一规划布局重大产业发展项目、公共事业项目和社会发展项目，提高资源配置效率和设施共享度，实现鄂州与武汉、城市与农村的产业发展、基础设施、国土利用、社会事业、生态环境保护等各类专项规划全面对接。
2、高质量完成城镇和新农村建设详细规划及产业布局、人口分布等专项规划的编制和修编工作。高水平完成三座新城规划设计，认真修编小城镇建设和新农村建设规划。突出抓好十个特色镇的总体规划编制，充分发挥其在人口、物资、资金、观念、信息等各种要素汇聚的枢纽与孵化器功能，凸显对城乡一体化的带动效应；要高度重视乡村规划的编制，使乡村建设发展规范有序。要顺应农村人口、村庄数量逐步减少的趋势，合理确定中心村和自然湾的布点和数量，促进人口相对集中和土地集约利用，为产业发展和民间创业腾挪空间。国土利用、产业布局、基础设施、人口分布、矿产资源开发及生态环境保护等规划要以城乡统筹协调发展为基本原则进行编制和修编。专业规划之间要相互配套，衔接有序。
（二）大力推进城乡产业布局一体化
1、建立四位一体的城乡空间格局。按照武汉城市圈总体规划和实现城乡一体化的总体目标要求，谋划城乡空间格局，为产业布局提供合理空间。加快构建以主城区为中心，三座新城（葛华科技新城、红莲湖旅游新城、花湖工贸新城）为依托、十个特色中心镇（太和、汀祖、燕矶、碧石、段店、蒲团、涂家垴、沼山、长港、长岭）为节点，其它建制镇和中心村为基础的四位一体城乡空间格局。通过实施“重心南移、东西拓展”战略，形成主城区“一体两翼”构架，提升主城区核心辐射功能；以对接武汉、黄石为重点，做强三座新城，壮大新城实力，发挥地域优势，形成产业集聚的优势区域，增强对区域发展的带动力；大力开展以特色集镇和中心村为重点的新农村建设，科学规划建设城镇新型社区和农村新型社区。配套完善基础设施和相关政策，有组织、分层次地梯度引导农民向城镇转移。把主城、新城、园区建设和小城镇建设、新农村建设结合起来，带动乡村基础设施建设和村庄规划整治。发挥产业集群的辐射作用和吸纳作用，促进农村劳动力向城镇转移。积极推进农村社区向城镇社区转变。城市化已覆盖或即将覆盖的乡（镇），要适时实施撤乡（镇）建街道办事处、村委会转居委会。全市共规划建设60个农村新型社区。力争到201*年，全市18万农村居民住进农村新型社区。
2、建立互融互补的城乡产业布局。按照省政府主体功能分区规划要求、武汉城市圈的产业分工安排和本市城乡产业互融互补的客观需要，进行我市产业布局。主城区在完善社会化服务体系、大力发展现代服务业的基础上，沿城区两翼向东西拓展，鄂州开发区重点发展金属深加工和现代制造业；城东港口经济区重点发展现代港口物流业和金刚石工具制造业。沿江地区依托武汉人才技术和市场，利用长江岸线和鄂钢钢材生产基地，积极发展船舶建造业。葛华科技新城在牢牢抓住武汉富士康、中芯电脑芯片、80万吨乙烯等重大项目建设发展机遇，积极发展电子信息、新材料、精细化工等高新技术产业的同时，充分发挥葛店开发区作为国家生物产业基地的品牌效应，重点发展生物医药产业。花湖工贸新城要充分利用花湖开发区毗邻黄石城区和沪蓉、大广高速交叉过境的优势，承接产业转移项目，大力发展商贸物流服务业。红莲湖旅游新城要充分利用毗邻武汉城区的优势，重点发展健身休闲旅游业和商住房地产业，建成武汉城市圈的高端后花园。梁子岛生态旅游区要在严格控制、保护生态环境的前提下，提升服务档次，开发旅游资源，建成生态旅游胜地。乡镇及农村地区要围绕蔬菜、水产、畜牧、林果四大支柱产业，建设一批农业特色板块。各区、乡镇一方面要积极发展与支柱产业、优势产业就近配套的生产生活服务业，另一方面要凸显自己的特色资源优势，以培育一批发展潜力大、有竞争力、带动力强的农产品加工龙头企业为重点，推进农村经济集约化进程，壮大农村经济，提高农民收入。
工业布局：按照用地集约、产业集聚的思路和资源节约、环境友好的要求，以三大园区为依托，发展冶金、建材、纺织服装、金刚石工具、生物医药、精细化工、电子信息、非金属矿加工八大产业集群。加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的自主创新体系，不断提高自主创新能力。坚持以信息化带动工业化、以工业化促进信息化，加快传统产业的信息化改造，积极发展信息化工业。坚决淘汰小水泥、小钢铁、小选矿等能耗高、污染大、费资源的落后产能，努力优化工业结构。大力发展循环经济，支持企业进行废物、余热利用以及节水、节能改造，促进工业可持续发展。重点发展壮大有竞争优势的冶金、建材等支柱产业，延长、加粗支柱产业链；突出发展生物医药、电子信息、新材料等高新技术产业；积极支持中小企业技改扩规，全面提升我市机械、造船、纺织服装等传统产业。
农业布局：按照土地向规模经营集中的思路，坚持以稳定农村承包经营为基础，按照依法自愿有偿原则，采取转包、租赁、入股等形式，成立新型土地合作社，催生、扶持农村经济合作组织，加快推进农业产业化。坚持用现代工业理念谋划农业，重点围绕农业四大支柱产业抓好龙头企业建设、农村经济合作组织建设、基地建设、农产品特色品牌经营以及农产品市场开发，积极发展生态旅游农业、都市休闲农业，使农业产业化成为增加农民收入促进转移就业的重要渠道。
服务业布局：积极发展信息服务、现代物流、房地产、金融保险、国际贸易、中介服务、广告会展、文化体育、休闲娱乐、工农业服务等现代服务业，积极发展连锁经营、特许经营、物流配送、代理制、电子商务等组织形式和服务方式。运用现代经营理念和经营方式改造提升传统商业、养老服务、社区服务、餐饮、交通运输等就业潜力大的服务行业，提高服务质量和档次，努力扩大服务业就业容量，提高对农村劳动力的吸纳力。把旅游业作为第三产业重要的增长点来抓，充分发挥旅游业对第三产业的综合拉动和对农村劳动力的转移吸纳作用。切实维护好“全国优秀旅游城市”形象，努力提升旅游服务品质和水平。重点开发建设三国吴都历史文化旅游区、梁子湖生态旅游度假区、红莲湖休闲健身旅游区和中心城旅游景区。
（三）大力推进城乡基础设施一体化
1、交通。按照借助大武汉、建设大交通、发展大流通的发展战略，建立和完善综合交通运输体系，实现交通主路网与国家高速路网对接，市境重要出口路和通达开发区（新城）的公路达到高速公路或一级公路标准，通达中心镇的公路达到一级或二级公路标准，通村和通达农业经济板块的公路基本上达到三级公路标准，形成以中心城区为主轴，区、乡、镇、村相互通达的区域交通“半小时经济圈”，在全省率先实现交通现代化和城乡公交一体化。公路方面，重点建设与国家高速公路网的对接路和与武汉、黄石的城际通道以及开发园区与特色镇的互通循环路网，加快鄂城大道、沿江大道与黄石对接，三江钢铁新城过江大桥与黄冈对接。铁路方面，开通鄂钢、鄂州球团厂至长江码头的铁路联线，实现水、铁联运；完成鄂州火车站扩建，开通鄂州至武汉城际列车，规划武汉至鄂州城际轨道。水运方面，重点建设五丈港，支持配合武钢球团厂、鄂钢集团、鄂州电厂建设专用码头，着力推进武汉、鄂州两市港口合作，重点开发葛店港至三江港之间的重要岸线资源，建设武汉城市圈的沿江港区，发展集装箱、江海直达和液货危险品运输，带动临港经济发展，构建沿江产业带，力争到201*年新增港口吞吐能力201*万吨。站场方面，完善和延伸站场服务功能，配套城市公交客运站点和农村客运站点设施，新建大型物流中心1个，新增五级客运站20个，每个中心村配套停靠点。
2、电力。高标准建设鄂州电厂二期工程，确保两台600MW机组在“十一五”末建成发电；积极创造条件，争取鄂州电厂三期两台1000MW机组“十一五”后期开工建设。按照增强电网可靠性、提高电网灵活性的要求，不断完善各级电网，做到电网建设适度超前。发挥鄂州境内电厂容量富余与厂址条件优越的优势，积极推动鄂州境内现有和规划电厂的电能送入武汉电网，并在城乡规划中预留相应输电通道。规划建设500千伏东沟变电站，201*年前建成杜山、中心城区等220千伏变电站3座；新建洪港、文星、段店、红莲湖等110千伏变电站10座，扩建增容现有110千伏变电站8座，改造升压部分35千伏变电站，加大配网投资力度，提高配网供电质量和负荷转移能力，为全市经济、社会中长期发展提供强有力的电力支撑。
3、邮电通信。大力发展现代邮政物流，推进邮政快递建设。重点发展通信网络、传媒等信息服务业。建设“数字鄂州”，实现网络资源共享。加快广播电视综合信息网建设，推广普及数字电视。进一步提升电信网络的综合服务能力，大力支持3G网络建设和运营，到201*年，实现全市电话普及率达到或超过95部/百人，宽带基本实现全覆盖，计算机用户普及率达到50%。4、农业生产基础设施。坚持“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理”原则和兴利除害结合、开源与节流并重、防洪与抗旱并举的方针，重点建设长江堤防整险加固、内湖堤防整险加固、病险水库除险加固等水利基础设施。对排涝泵站进行技术改造，提高排涝能力。实施中型灌区节水改造和粮食主产区灌排骨干工程，提高蓄引输配水能力，确保旱涝无水患。大力推广机插、机播、机收等农业机械，提高农业物质技术装备水平。加快建设自然灾害预警监测系统、土壤质量监测系统、病虫害监测防治系统等，为农业产业化经营、安全生产和标准化生产、提高生产效益打下坚实的基础
5、供水与燃气。充分发挥雨台山水厂的优势，实施城乡供水连网工程。建设杜山至沼山、蒲团至庙岭、燕矶至沙窝、太和至宅俊等4条向乡镇延伸管线工程，改扩建葛店、燕矶、太和水厂。201*前完成凤凰台水厂净水设施改造，建成日供水10万吨的雨台山水厂二期工程，实现城乡供水一体化。加快农村安全饮水工程建设，重点解决饮水水质不达标和血吸虫疫病区等安全饮水问题。边远地区实现一户一井，中心村饮用自来水普及率达到98%，安全饮水率达到100%。积极利用清洁能源，合理规划建设燃气供应设施，在城镇逐步建立以管道天燃气为主体、石油液化气为补充的燃气供应体系。实现主城区和新城区使用管道燃气率达到95%，乡镇用气率超过60%。加快农村沼气“一建三改”步伐，新建沼气池5万口，沼气入户率达到30%以上。
6、生态环境。按照武汉城市圈建设“两型”社会的总体要求，切实加强城乡生态环境建设。以绿色化为目标，努力增加城市绿地面积。建立城乡一体的污染防治监控管理体系，加大对各类污染源的整治力度和对山体、水体、湿地、森林等自然生态资源的保护力度，从源头上控制环境污染和生态破坏。加快生活污水、工业废水处理设施建设，建设城区污水处理二期工程及葛店、樊口、花湖、红莲湖污水处理厂，十个特色镇建设污水处理装置，重点实施洋澜湖综合治理工程，清除长江城区段饮用水源保护区内的一切排污口；特别加强梁子湖、红莲湖流域生态环境保护，重点抓好退耕还林工程、长江防护林工程、林业血防工程、生态保护工程和湿地保护工程；淘汰污染严重的落后产能，支持和鼓励企业开展清洁生产；加快城乡生活垃圾分类收集、储运和处理系统建设，建设主城区垃圾处理场和花湖、华容、红莲湖、太和垃圾填埋场，形成村收集、镇转运、市处理的生活垃圾处理模式；建立医疗废物收集处置体系，建设鄂州医疗废物处置中心。大力推进农村饮用水安全工程建设，普及农村自来水，解决农村饮用水安全。加强农村面源污染控制，建设规模化畜禽养殖场、良种场废弃物综合治理与利用工程，规范水产养殖，禁止污染水体投肥养殖，推广有机、生物肥、农药以及先进的施用技术，推广农村沼气建设和使用。积极发展生态农业，开展生态示范创建。力争到201*年建成区绿化覆盖率达到50%；城市污水处理率达到95%以上；城镇全部过渡到采用垃圾减量化和资源化处理设施，生活垃圾无害化处理率达到100%；全部医疗废物按规范处置。
（四）大力推进城乡公共服务一体化
1、建立城乡一体的公共财政制度。调整和优化财政支出结构，大力支持农村基础设施建设、农业产业化经营和各项社会事业发展，促进基本公共服务均等化，逐步建立起与经济发展相适应的城乡一体的公共财政体制。实施将教育、文化、卫生等部门当年新增财力主要部分用于农村的政策。
2、推进城乡教育均衡发展。夯实基础教育基础，调整学校布局，逐步形成高中段教育向中心城区和市辖区集聚,农村初中向乡镇集聚、小学及幼儿教育向中心村集聚的学校建设布局。建设农村寄宿制学校。建立农村义务教育经费保障机制。推进农村中小学现代远程教育工程的建设和应用，充分利用信息技术手段，促进优质教育资源共享。建立农村学校高素质教师补充机制，吸纳大学毕业生到农村乡镇学校任教，优化教师队伍结构。建立全市教师合理流动机制，采取政策引导与激励措施，鼓励城镇学校教师下乡进村任教；统筹规划，保障经费，组织农村教师到城区或周边城市进修学习。构建城乡一体化教育救助体系，覆盖农村全部家庭和城市困难家庭。建立进城务工人员子女就学保障机制，加强农村留守儿童管理服务工作，为农村留守儿童的健康成长提供教育保障和生活保障。大力发展职业教育，完善职业教育助学机制，资助引导更多的初中毕业生选择职业教育,积极整合职业教育资源，集中精力办好一至两所中等职业学校。制定优惠政策引进名校，鼓励民间资本投入职业教育，支持鄂州大学等职校开展教学创新，发展职业教育品牌，努力建设人力资源强市，为城乡一体化发展提供智力支撑。鼓励和规范社会力量兴办教育，积极推进农科教结合和“三教统筹”，大力开展农民实用技术培训，使农民掌握二项以上实用工作技能，拓宽转移就业渠道，提高增收能力。到201*年，力争在全市范围内将义务教育从九年扩大为十二年，基本形成义务教育均衡化、高中教育普及化、职业教育多元化、成人教育终身化的现代国民教育体系。
3、优化城乡卫生服务体系。加大投入、优化配置，建立健全城乡公共卫生体系、城乡医疗服务体系。重点加强农村疾病预防控制和卫生监督能力建设。加强疾控、医疗、卫生监督机构间的合作，保障应对突发性公共卫生事件的处理能力。着力改善农村村级卫生室医疗服务条件。到201*年，建立较为完善的疾病预防控制网络，基本形成覆盖城乡的公共卫生服务体系，农村社区医疗服务覆盖率达到100％，标准化建设合格率达到100％。加强血吸虫病等重大疾病的防控，保障疫区群众身体健康。按照国家血吸虫病防治中长期规划要求，鄂城区达到血吸虫病传播阻断标准。到201*年，华容区达到血吸虫病传播阻断标准。
加强农村环境整治，建设生态家园。到201*年，农村生活环境得到明显改善，生活垃圾收集率达到90%，卫生厕所普及率98%以上，粪便无害化处理率达到80%，农民卫生知识知晓率达到75％以上，50％的乡镇和40％的村达到市级卫生标准要求。到201*年，所有指标在201*年基础上优化10%。
4、繁荣城乡文体事业。以乡镇为依托，以村为重点，以农户为对象，建成“乡有站、村有室、组有户”的文化网络。到201*年，建成各区综合文化馆并达到国家三级以上标准，维修改造和新建20个乡镇综合文化站。以村级组织办公活动场所为依托，到201*年，实现全市村村建有农家书屋。鼓励民间艺术之乡、特色艺术之乡开展经常性的文化艺术活动。以建篮球场、乒乓球场、门球场为重点，大力加强村级公共体育场地建设。到201*年，实现全市村村建有水泥篮球场及其配套的健身设施。全市95％以上的乡镇拥有能开展6个以上大众健身项目的体育健身场地设施，人均体育健身场地面积达到1平方米。
5、构建城乡科技服务体系。整合现有政务、公共服务应用系统和网络，以“三农”服务为轴心，建立起市、区、乡、村四级农村科技经济信息服务体系。认真实施科技支农助农工程，到201*年，扶持培育特色产业科技示范企业30家，省级农业科技园区5个、市级农业科技园区30个，市级星火科技培训示范基地30个，完成人员培训10万人次，建立农村科技信息化应用示范点20个、各类农业科技服务组织30个。到201*年，建成省、市级科技示范基地50个。加快科技企业孵化器发展，构建创新创业服务体系。努力成为研发创新公共设施完善、成果转化孵化便捷、创新创业环境适宜的大中型城市，建立一批专业化的科技服务和中介机构，为科技创新活动提供重要的支撑性服务。促进科技创新与金融创新相结合，建立科技投融资服务体系。努力构建政府投入为引导，企业投入为主体、金融信贷与风险投资为支撑、社会投入为补充的结构合理、渠道畅通、品种丰富的科技投融资体系。
6、完善城乡邮政公共服务体系。加强邮政基础设施建设，建立覆盖城乡、方便快捷的财政服务网络。在城市地区，积极推进邮政服务进社区、进学校、进商厦；在农村地区，广泛建立“三农”邮政服务站，大力发展以农家店为载体的报刊发行、金融服务、农资配送综合邮政服务体系。
（五）大力推进城乡社会管理一体化
1、建立城乡无差别的新型户籍管理制度。深化户籍管理制度改革，建立城乡统一的户籍管理制度。改革附加在户籍管理上的歧视性政策和不合理的限制性规定，以经常居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所和相对稳定的职业或合法生活来源为基本的入户条件，以法制化、证件化、信息管理为主要手段，建立城乡统一的户籍管理制度。
2、建立城乡统一的就业管理服务制度。积极推进城乡统筹就业，加快建立统一开放、平等竞争、规范有序、城乡一体的人力资源市场。建立和健全城乡统一的就业组织体系、覆盖城乡的职业培训体系、就业服务体系和切实维护城乡劳动者权益的劳动用工管理体系，实现城乡平等的就业政策，实现劳动力资源城乡合理配置。201*年，把农村劳动力的转移就业纳入就业计划和劳动保障管理范围，在政策制度上消除劳动者城镇与农村身份的差别。到201*年，实现城乡劳动者权益一样化。
3、建立城乡一体的社会保险体系。养老保险：以职工养老保险全覆盖为核心，以制定实施被征地农民养老保险政策为抓手，打破所有制界限，逐步实现城镇职工基本养老保险全覆盖。按照“即征即保”的原则，将土地被征用农民全部纳入社保范围。积极稳妥地解决好历史形成的失地农民养老保险问题。按照“低费率、广覆盖、可转移”并与城镇基本养老保险制度相衔接的思路，探索、建立适合进城务工人员特点的养老保险制度。依托新型农村经济合作组织，按照群众自愿，政府、农合组织、个人按比例共同出资的原则，鼓励、引导更多的务农人员参加社会养老保险。失业保险：建立完善城乡统一的失业保险制度，实现市级统筹。把在农村承包土地经营（有承包合同）的劳动力、在城镇就业以及外出经商务工的本地户籍农村劳动力、有转移就业愿望尚未实现转移就业新成长的农村劳动力一并纳入失业保险范围。将城镇各类企业招用农民工，纳入城镇企业职工失业保险缴费范围，逐步实行农民工与城镇职工同比例缴费，享受与城镇职工同等待遇。医疗保险：完善城镇职工基本医疗保险制度，提高新农合的覆盖面和保障水平，积极组织实施城镇居民基本医疗保险制度，加大财政支持力度，妥善解决困难群体参加医疗保险的缴费问题，将农村五保户、孤儿纳入新农合范围。到201*年，基本实现城乡居民医保制度全覆盖。新农合及城镇居民参保率达95%以上，全市“三险”（养老保险、失业保险、医疗保险）覆盖率巩固在90％以上。基本实现城镇职工医保、城镇居民医保、新农合“三险”有效衔接，最终建立起城乡一体化的居民医疗保险体系。
4、建立城乡一体的社会救助体系。按照政府主导、社会参与、制度完善、阳光运作的原则，建立起以城乡居民最低生活保障、五保供养和灾害救助制度为基础，以大病、教育、住房、司法等专项救助为辅助，与我市经济发展水平同步，资金多元、保障有力的社会救助体系，促进、规范民政社会救助与社会保障、社会福利、劳动就业、户籍管理、医疗卫生制度的衔接，更好地发挥社会救助体系的综合效能。大力推进慈善事业，鼓励社会资本参与城乡社会福利事业。逐年加大公共财政对民政事业的投入，不断提高农村低保户和困难群众的救助范围及标准，提高农村五保对象、城镇三无人员、孤儿、流浪未成年人的集中供养率。实施农村安居工程和城镇经济实用房建设工程，加大力度解决因灾、因贫困难对象住房难问题。进一步完善扶贫帮困助学机制，切实解决困难家庭子女就学难问题。提供优惠政策、广开就业门路，认真做好就业困难人员的就业援助工作。
5、建立城乡一体的社区管理体制。打破政府行政管理“城乡分治”的局面，调整各级政府部门的内设机构和行政职能，工作向农村延伸，投入向农村倾斜，重心向基层下移，逐步从制度上使政府对城市和农村的管理统一起来。深化农村社会管理体制改革，建立处理农村各种社会矛盾和突发公共事件的有效机制，完善社会治安综合治理和执法机制。积极支持农村新型社区建设，构建既尊重村民意愿，体现地方和农村特色，又便于公共服务和公共管理广泛覆盖的新型农村社区管理体制，使之成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。支持具备条件的乡撤乡建镇，推进具备条件的城郊乡镇改设街道办事处，村改设居委会。
（六）大力推进城乡市场体系一体化
1、完善城乡市场体系。充分与大武汉的各类市场进行对接，加快城乡流通现代化建设步伐。重点建设贯通城乡的农产品流通体系。做大做强蟠龙农产品物流中心，加快建设一批设施先进、功能完善、交易规范的鲜活农产品二级批发市场。形成以物流中心为核心，以二级批发市场为辐射点，以集贸市场、连锁超市、便利店、单体零售经营门店为基础，布局合理、辐射力强的城乡农产品流通体系。大力培育和发展物流配送、便民超市等新型流通业态，推进零售业城乡连锁化。
2、培育城乡流通主体。鼓励武汉市和本市的大中型商贸流通企业到农村发展综合性服务网点，建设和改造农资农家店。引导和鼓励农民发展各类农产品流通合作组织、协会，发展运销大户和农民经纪人队伍。积极培育一批主业突出、具有市场竞争力的龙头企业。鼓励具有竞争优势的龙头企业通过参股、控股、承包、兼并、收购、托管和特许经营等方式，实现规模扩张，做大做强。
3、加强城乡市场对接。整合城乡各种信息资源,建设农产品信息网络中心，使之成为内联千家万户，外接国内、国际市场的信息平台。引导农产品进超市。制定相关政策，建设绿色通道，引导支持龙头企业、农民专业合作组织等直接向城市超市、社区菜市场和便利店配送农产品。
4、加速城乡要素流动。培育发展多种形式的农村金融组织，扩大农民融资渠道。积极培育和发展直接为“三农”服务的农村信贷担保组织,探索以农民的承包土地经营权作为抵押物向金融组织贷款的具体办法。引导人才、技术流向农村。积极运用激励政策与市场机制，引导武汉涉农高校、农业科研院所和本市农业技术人才开展农业项目合作，实验推广新品种、新技术，培养农村实用人才。支持农村土地市场建设，鼓励农民灵活运用承包土地经营权建立土地合作社，促进集体土地使用权合理流转，提高土地利用效益。
五、实施对策和保障措施
（一）树立城市规划新理念，强化城乡规划实施管理牢牢把握规划这一龙头，更新观念，改变过去城市规划只管城区不管农村的做法，拓展和丰富城市总体规划的范围和内容。强化对城乡各项规划的集中管理，建立行之有效的规划管理体制，确保城乡一体化规划顺利实施。
1、建立城乡统筹规划新格局。打破城乡规划分割的现状，树立必须把城市和农村作为一个有机整体进行统筹规划的新理念。
2、切实强化规划管理。加强对各类规划的统一管理，建立行之有效的规划管理体制。进一步强化城乡规划的执行和监督，完善城乡规划管理办法，健全市、区、乡三级规划执法监督管理体制机制，城镇规划的编制经费分别纳入各级政府的财政预算。
（二）组建专门工作机构，强化统筹城乡行政推力
改革现行农业管理体制，整合行政管理资源，立足于统筹城乡发展，设置涉农行政机构，调整充实其行政管理职能，形成统筹城乡发展的新型管理体制和运行机制。
1、组建市统筹城乡发展委员会。从发改、财政、农办、城建等部门抽调力量，组建市统筹城乡发展委员会。将市农业局、林业局、水利局、水产局、畜牧局、蔬菜办、农机局等涉农机构与职能并入市统筹城乡发展委员会，除原有职能外，新增研究提出并组织实施加快小城镇建设和新农村建设的政策意见，研究提出并组织实施土地规模经营和农业产业化的政策意见，组建并管理小城镇建设和新农村建设投融资平台，制定并组织实施小城镇建设、新农村建设规划和年度计划，对国家投资的有关项目实施监管等职能。三区按市级模式组建区统筹城乡发展局。
2、建立上下联动体系。市、区、乡镇把城乡一体化工作放在突出位置，切实加强领导，强力推进，形成一级带一级、一级抓一级、一级对一级负责的工作体系。将城乡一体化发展指标作为市政府对各区政府和相关部门的主要工作目标进行考核，建立相应的统计制度和目标考核管理办法，把各项工作量化分解到各级各部门，一年一考核。不断完善指标体系及考核管理办法。在纲要实施中期适时进行评估，及时对城乡一体化建设推进情况进行总结，根据形势变化或实施需要，对纲要目标任务进行必要的修订。
（三）强力推进“五项改革”，扫除统筹城乡制度障碍瞄准制约城乡一体化的关键部位，以深化户籍管理制度、就业制度、社会保障制度、土地制度及农村行政体制改革为突破口，清除统筹城乡发展的根本性障碍。同时，积极争取国家、省在我市开展多方面的改革试点，为中部地区城市统筹城乡发展探索经验，为我市加快推进城乡一体化，促进城乡经济社会和谐发展提供体制保障。
1、深化户籍制度改革。在已经对城乡居民统一登记为“湖北居民”户口的基础上，进一步放宽户口迁移落户政策，最大限度地降低户口迁移条件，取消对农村劳动力进城落户的指标限制，取消申报、迁移户口的各种不合理的前置限制条件，积极探索城镇人口迁移农村落户的管理办法，统一按公民经常居住地登记户口，以合法固定住所、稳定职业或生活来源为户口准迁基本条件。改革暂住证制度，实现对流动人口由暂住证管理向居住证管理转变，保证领取居住证的流动人口与当地居民在纳税等方面履行同等义务的同时，享有同等待遇。简化户口办理程序，将户口审批统一到各区分局户政大厅直接受理，实行“一站式”服务。
2、深化就业制度改革。把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划，并制定促进就业的中长期规划和年度工作计划，建立覆盖城乡的公共就业服务体系，使劳动者依法享受平等就业和自主择业的权利，统一服务内容，统一就业登记，实行一体化管理。加强农村富余劳动力转移就业培训，建立政府购买培训成果的培训机制，大力开发就业岗位，推行订单式培训。鼓励农民自主创业，对进城经商办厂开店人员，工商、税务、城管等有关部门在市场准入、小额贷款、证照办理、税费减免等方面提供优惠政策。加大城乡劳动者维权力度。各级劳动保障监察机构对城乡劳动者举报投诉一视同仁，做到有诉必查，切实保障城乡劳动者合法权益不受侵犯。
3、深化社会保障制度改革。深化养老保险制度改革,强化集体补助和国家扶持力度，加快发展农村经济合作组织，逐步建立农民个人、农村集体经济合作组织、政府三方负担的农村养老保险资金来源格局，在农村建立起统帐结合的养老保险模式。加快城乡养老保险制度的衔接，建立适应劳动力在城际间、城乡间双向互动的养老保险关系流动的绿色通道，做到“无论人在哪里干，保险可以接着算”。深化医疗保险制度改革,加快建立城镇居民医保制度，实现医疗保险政策体系全覆盖，同步推进医疗卫生体制和药品生产流通体制改革，逐步推进农村医疗保障与城镇医疗保障的有序衔接，形成城乡互通的多层次医疗保障体系，实现人人享有医疗保障。深化失业保险制度改革，建立失业补偿制度，对城镇包括进城务工农民在内的各类灵活就业人员失业实行补偿，设立补偿个人帐户，适当降低缴费标准。对于接近退休年龄的长期失业者，可适当延长失业保险待遇期，适当降低退休待遇或提前进入退休状态。深化最低生活保障制度改革，逐步扩大城乡享受低保人员比例，提高最低生活保障标准，缩小城乡最低生活保障差距，努力实现应保尽保。
4、深化土地制度改革。改革征地制度，除国家征用土地如基础设施、公益事业、重点项目工程仍将实行国家征地，先转为国有再出让外，可出售、交换、转让、作价入股等。完善土地承包经营权流转制度，允许农民采取出让、入股、转包、租赁、土地信托、置换、抵押、股份收购等方式盘活土地使用权，建立起符合市场经济要求的土地使用权流转制度，将农村集体土地使用权流转逐步引向市场。鼓励农民将承包地向专业大户、农场和农业园区流转。实行集约用地，对城镇规划和园区规划内的自然村组，推行统一规划、集中建设、整体搬迁，节余土地含权（原居民拥有的宅基地使用权）进入土地市场。通过推动土地这一关键生产要素的流动加快城乡一体化建设。
5、深化农村综合体制改革。按照建立适合社会主义新农村建设发展需求的新型管理体制的要求，着力推进市、区、乡镇机构、农村义务教育和区乡财政管理体制等改革，建立精干高效的农村行政管理体制。扎实推进乡镇机构改革，巩固和完善农村公益事业“以钱养事”新机制，积极探索农村公益服务市场化、社会化的路子，在全市建立起新型农村公益服务体系。大力推进农村义务教育管理制度改革，建立政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制。稳步推进区乡财政管理体制改革，全面推行“乡财区管”的管理方式，增强基层财政保障能力，规范乡镇财政收支行为。
（四）建立良性投入机制，突破统筹城乡资金瓶颈
加快建立多元化的投融资机制，多方筹集建设资金，努力解决统筹城乡发展的资金瓶颈问题。1、加大财政投入力度。建立财政对农村投入的稳定增长机制，确保每年财政支农资金增量高于上年、预算内资金用于农村建设的比重高于上年、其中用于改善农村生产生活条件的资金高于上年。
2、搭建投融资平台。成立鄂州市小城镇建设投资公司和新农村建设投资公司，分别担当小城镇建设和新农村建设项目主体，承接相关国际援助和社会支助项目资金，向国家政策性银行和商业银行融资贷款，组织实施国家政策扶持项目，对优质农业产业化项目进行引导性投资、鼓励性投资或风险投资，充分发挥政府投入对启动社会投资的扛杆作用，努力形成政府推动、多元投资、市场运作的资本经营机制。
3、全力启动民间资本。充分利用我市工商资本、民间资本相对充裕的优势和招商引资基础较好的条件，创新思路，拓宽渠道，建立多元化的城乡一体化建设融资体制，放开民间资本进入城镇基础设施、公用事业领域的各类限制，除特定行业外，实行民资进入“零门槛”。在城镇基础设施建设方面，积极引导社会资金，采用PPP、BOT、BOO、BBO等各种模式，实行开发承包投入，走出一条共建共赢、独具特色的城镇基础设施建设路子。
4、大胆探索创新符合农村需求的信用新模式。推广实施“行业协会＋联保基金＋银行信贷”、“龙头企业＋种植基地＋行社在合＋财政贴息”等信用新模式，引导农村金融机构加大对“三农”的信贷投入。
5、加快和扩大农村政策性保险试点范围。探索建立政策性农业保险和商业性保险相结合的农村保险市场体系，努力扩大农业保险覆盖面，逐步形成农业灾害风险补偿和转移分摊机制。
6、积极探索适合农村特点的担保抵押方式。进一步健全和完善县域信用担保体系建设，大力发展各类信用型、商业型和互助型担保机构，探索开展农村集体建设用地使用权、乡村房屋产权、林权抵押融资服务。
（五）建立完善配套政策，形成统筹城乡整体合力
围绕统筹城乡经济社会发展和群众生产生活的方方面面，制定出台相应配套政策，加大对农业、农村和农民的支持力度，形成统筹城乡整体合力和良性发展的长效机制。1、清理消除歧视性政策。配套户籍制度改革，逐步取消依附在城镇户口上的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、子女入学、住房分配等附加利益。彻底清除对农村居民的歧视性政策，让农村居民与城镇居民平等享有改革发展成果和国民待遇。
2、调整强化惠农支农政策。强化财政支农政策，确保国家、省各项惠农支农政策措施配套到位，建立起促进农民增收的长效机制。调整土地收益的取得、分配和使用政策，建立和完善支持农业、农村发展的新型土地收益分配制度。调整强化系列“三农”政策，将多予少取、反哺“三农”的转折性指导思想细化落实到农业发展、农村建设、农民进步的方方面面。
3、建立补充良性互动协调发展政策。制定鼓励社会资金投入小城镇建设和新农村建设的优惠政策，加快农村基础设施改造步伐，探索建立有利于农村居民向城镇集中的长效机制。完善现行的农村土地家庭承包制度，依法探索建立有利于促进规模化经营、减少农业从业人口的新型土地承包经营权流转办法。探索建立新型农村宅基地和房屋产权管理制度。完善土地征用制度，积极探索建立土地收益分配新机制，研究多种补偿安置办法，切实解决好土地被征用农民的住房、社会保障、就业、子女就学等问题，使农民“失地不失业、失地不失利”。研究制定耕地占补平衡政策，合理解决城市化用地需求。
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