互助资金试点工作存在的问题
贫困村互助资金试点工作在我县农村开展快近一年，取得了一些成绩：一、有效缓解部分贫困村、贫困户生产发展资金短缺问题；二、引导农户发展产业，增加其收入，增强扶贫造血功能；
三、创新扶贫模式，探索建立扶贫资金与农民自主经营相结合的有效方式。随着贫困村互助资金试点工作的开展，也产生了一系列的问题，归纳如下：一、互助金政策宣传不到位、不准确。
互助资金工作是我县在部分贫困村，为缓解贫困户生产发展资金短缺，引导发展支柱产业，增加农民收入的一项重要民生政策。互助金作为一种农村准金融机构，其筹建的目的、意义、方法、程序都具有一定专业性、复杂性。大部分贫困村在筹建互助社初期，对互助金政策宣传存在不到位、不准确的现象，造成农户对互助金政策了解不够，入社积极性不高，甚至部分社员入社动机不纯。
（一）宣传不到位。大部分贫困村在筹建互助社前期，仅是通过几次小组会、社员大会，口头宣读文件，座谈讨论，形式比较单一；部分贫困村互助社筹建小组对互助金的相关政策了解不够，在宣传、解读政策过程中不深入，农户对互助金的目的、意义和操作方法不了解，尤其是对互助金的操作方法了解更少。如董马库黄土坪村，互助社筹建初期，仅开了两次社员大会，理事会也仅采用口头宣读政策、座谈讨论的方式，互助社成立后没开社会员大会。调研过程中，发现理事会成员、被访的贫困户代表还不清楚互助金的申批程序、小组联保方式等。
（二）宣传不准确。部分贫困村互助社会筹建小组没有准确理解互助金政策，在宣传发动时错误地讲解政策，导致农户入社目的不正，甚至入社动机不纯。如雅桥乡岩科村，筹建小组这样宣传：每户只要交100元互助金，就可以到互助社贷款3000元。错误地宣传再联系上扶贫工作的失败历史，直接导致农户误解政策，入社积极性极高。但这背后，潜藏的是部分农户不正确的入社动机，不利互助社的发展，更不利于扶贫工作的开展。二、互助社运行与管理不科学、不规范。
互助金试点工作在我县开展还不到一年，是一种新兴事物，现在处于边探索、边发展的阶段。在调研过程中，发现互助社运行与管理不科学、不规范，比较粗放、随意，主要表现在以下面几个方面：
（一）机构不健全。互助社从筹建到成立，需要建立筹建领导小组、互助小组、社员大会、理事会、监事会。据调查发现，没有一个村有健全的机构。大部分贫困村没有互助小组，理事会与监事会重叠，监事会形同虚设，甚至没有。
（二）制度不完善。调研小组走访的三个互助金试点村，都没有完善管理制度，运行较好的排碧十八洞村也仅有扶贫办下发的政策文件及草拟的一些办法。《互助社章程》、《理事会职责》、《监事会职责》、《社员权利、义务》、《互助金贷款申请与审批程序》《互助金借款原则》等一系列制度，没有制定、公示。
（三）职责不明确。理事会、监事会成员的职责不明确，社员的权利、义务不清楚。董马库乡黄土坪村，理事会、监事会重叠，理事长、出纳、会计分工不具体、责任不明确，出现理事长一手统管、出纳会计虚设的现象。
（四）审批不科学。互助金采用小组联保、理事会审查、理事会与借款人签定借款合同的程序进行放款。受访的董马库乡黄土坪村没有互助小组，理事会根据社员的诚信进行放款（信用贷款），这样会导致贷款面窄、资金风险大。
（五）监督不到位。监事会作为互助社的日常监督机构，负责监督资金运行和理事会的工作，监事会成员不得兼任理事会成员。而调研发现，三个贫困试点村没有独立的监事会，理事会与监事会成员重叠，且大都是村干部，监事会没有发挥应有的监督作用。互助社成立以后，排碧乡十八洞村召开了一次社员大会，其他两村都没有召开过社员大会，互助社社员大会的监督作用没有体现。
三、贫困村缺少产业支撑，互助金作用难体现。
互助资金试点的目标是创新扶贫模式，缓解贫困农户生产发展资金短缺问题，引导发展产业，增加农民收入。我县大部分贫困村，缺少支柱产业，没有成型的种植业，养殖业规模小，经济结构较单一，贫困户增收渠道少。
互助社出于放款的风险，不愿把互助金借给缺乏产业发展能力的贫困户，这就造成了大部分贫困户急需借款，而互助社不敢轻易放款的现象。雅桥乡岩科村，理事会宁愿超额放款给产业大户，也不愿放给大部分贫困户（解决借款抵押问题）；排碧乡十八洞村，理事会审批谨慎，借款仅限于烟农，部分瓜农需要借款却借不到。这些作法，虽然有利于降低互助金的风险，但偏离了互助金试点的目标，互助金作用难以体现，不利于互助金的发展。四、互助金难以有效监管，风险大。
贫困村互助资金是在贫困村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展资金，在实际运行与管理过程中存在很多监管漏洞。理事会责任心不强，法律意识淡薄；制度不完善、职责不明确；社员大会、监事会的监督力度不到位；审批程序不严格、不规范；贷款资金使用的跟踪难度大等。每一个贫困村的互助资金总量少，一旦出现资金问题，对互助社的成长都会产生致命性打击。调研组在董马库乡黄土坪村发现，该村原支书（理事长）一手统管理互助社，架空出纳、会计，利用其他社员名义贷款及私刻章印、私办手续，两次挪用共8万元互助金。这一恶性事件，导致了该村互助社至今未能正常运行，直接影响社员的生产发展。
五、互助资金总量小，供求对比悬殊，规模产业发展难。
互助资金每个村国家投入15万元，社员入股金总额1至2万元左右，没有社会捐助资金，互助资金总额不超过17万元。大部分贫困村的主产业多为烤烟、西瓜，经济结构较单一，资金需求的季节性很强。大部分贫困户都有贷款需求，目前有限的互助金总额满足不了所有农户的生产发展需要，导致很多社员无法获得互助社贷款，直接挫伤他们的积极性，不利于互助社发展。
由于互助金总额小，贷款最高限额5000元，不能有效支持规模产业的发展；还款时限6－12个月，许多高效益的产业项目收获周期至少要2－3年时间，社员因项目风险和还款压力而减少借款需求。排碧乡岩罗村，烟业发展有较长的历史，形成较稳定的产业规模，农户有一定收入储蓄。该村有一部分社员想把产业做得更大，而5000元的互助金贷款对于他们来说作用不大。
六、互助社管理人员素质偏低，业务能力有待提高。
调研组走访的董马库乡黄土坪村，排碧乡岩罗村、十八洞村，三个村的互助社理事会成员大部分都是村干部，虽然责任心比较强，但年龄偏大，文化程度不高。互助社是农村的一个准金融组织，业务管理方面涉及到相关金融、财务、产业等方面的政策、知识。由社员选举产生的理事会和监事会成员都是农民身份，缺少必要的知识储备，因此要实现“自主经营”和“民主管理”的目标还需要一段时间，互助社管理人员的业务还需要培训，需要指导，需要规范。七、其他问题
在调研中，调研组发现的问题，除以上六个方面，还有管理人员工作积极性不高、如何充分发挥志愿者在扶贫互助社发展的作用问题等。
扩展阅读：关于吉县互助资金试点工作情况的调研报告
关于吉县互助资金试点工作情况的调研报告
石秉章
我市互助资金试点工作从201*年正式启动至今已经五年，作为扶贫小额信贷项目引进试验，有哪些成绩和好的经验，存在什么问题，今后如何巩固提高，笔者根据市扶贫办工作安排，于201*年8月下旬在吉县进行了调研。
一、基本情况和主要成绩
吉县地处我省西南部、吕梁山南端、黄河中游东岸，属黄土高原残垣沟壑区，总面积1777平方公里。全县辖3镇5乡79个行政村567个自然村，总人口11万人，其中农业人口7.9万人。是山区农业县和国家级贫困县，也是全省优势农产品示范基地县和全国苹果最佳优生区。苹果生产专业合作社众多，产业化经营颇具规模。该县于201*年正式开展互助资金试点工作。现在全县试点行政村已经发展到25个，资金总额达到483.37万元，其中财政专项扶贫资金434.5万元，社会捐赠5万元，农户缴纳互助金27.61万元。1235户农户加入互助资金，受益人口5226人。累计1742人次借款857.64万元，其中贫困户借款653.59万元，累计还款521.33万元，资金回收率达99%以上。扶持农户发展果园4380亩、笼养鸡1.6万只、养猪960头、养牛166头、
种植土豆1200亩，发展个体经商和运输98户，实现农民增收168.23万元，借款户人均增收960元。
全县25个试点行政村涌现出大量典型案例。例如：吉昌镇大田窝村果农贾续安全家6口人，妻子常年有病，生活困难。过去因资金短缺投资不足，果园管理差、产量低、质量差、效益低，收入一般。201*年借款5000元，养殖肉猪20头，并将猪粪投入果园，形成以猪带果、以猪养园的生态循环模式，果园效益大幅增加。年底仅果园一项收入达3.5万元，快速摆脱贫困。屯里镇庄子村村民张心红全家3口人，201*年春播时资金困难买不起化肥，申请借款201*元应急。因为没有延误农时，秋后收成可观，玉米总产8000余斤，谷子201*余斤，粮食较上年增产20%以上，增收201*余元，人均纯收入700元。车城乡车城村村民冯金顺全家3口人，于201*年11月自筹资金8000元，借款10000元，购买了一台玉米脱粒机办起家庭粮食加工作坊。几个月下来赚了一万余元，人均收入4000余元，同时如期分两次还清借款本息11135元。现在还筹备扩大生产规模。全县像这样的典型案例还有很多，数不胜数。
吉县试点工作的成功实践说明，互助资金确实能够有效缓解农户发展生产资金短缺和小额融资困难，引导发展致富
产业，提高贫困农户自我管理、自我组织和自我发展能力，实现可持续发展。
二、主要做法和经验
第一，注重产业扶贫，凸显试点成效，把发展县域特色主导产业，帮助农户建立长效稳定增收来源，作为首要任务，采用“扶贫互助社+农民专业合作社+贫困户”的产业化扶贫模式，优先选择在农民专业合作社开展互助资金试点工作。苹果是吉县优势产业和主打王牌产业，几乎家家有果树，户户有果园，村村有苹果专业合作社。互助资金试点工作开始后，该县支持苹果专业合作社社员优先集体加入互助资金，在合作社基础上组建扶贫互助社，鼓励合作社为社员借款提供担保，发展满足合作社集体经营需求的联户打包信用借款，集中使用互助资金办大事，使互助资金发挥了很好的规模效益，促进了试点村苹果产业大发展。
第二，加强监管，严格执行国家有关财经纪律和会计制度，健全财务管理制度，强化财务管理。吉县扶贫局内设互助资金管理中心，聘请三名经管财会专职人员日常办公，具体负责处理互助资金业务培训、档案管理、财务监管等工作。中心实行例会制度，每季度最后一个月30日至次月15日集体办公一次，听取汇报安排工作。中心还负责制定了八项财务管理制度下发各试点村执行。这八项制度，一
是《财会人员制度》，二是《财会人员责任制度》，三是《财会人员交接制度》，四是《资金管理制度》，五是《票据管理制度》，六是《收益分配制度》，七是《会计档案管理制度》，八是《财务公开制度》。各试点村四帐一簿健全，各种票据齐备，保证了资金安全。
第三，提高农民信用意识，优化农村信用环境，有效防范借款风险。一是对农户加强法制宣传和诚实信用教育,不断提高农户信用意识。二是由县互助资金管理中心统一采集农户信用信息,建立农户电子化信用信息档案,并综合利用信用评分、村委会审定及民主测评等方法,客观、公正、科学地评价农户信用状况。三是完善“守信受益、失信惩戒”的信用约束机制,对信用评定等级高的农户,给予优先入社、提高借款授信额度、借款使用费下浮等优惠政策。四是采取三户以上联保或者个人担保，在推动借贷活动蓬勃开展的同时保障了债权实现。
第四，规范运作，做到“四个到位”。一是项目审核到位。逐户核对项目，建立项目库。重点支持具有区位比较优势，市场前景广阔、适于农户家庭经营、有经营基础、前期准备充分、扶持预期看好的，苹果产业、养殖业、大棚蔬菜、小型商贸和小型运输业等项目。二是借款额度控制到位。对于各类项目规定最大借款限额，宜多则多，宜少则少，原则
不超过5000元。对苹果套袋、农药、化肥、畜牧业养殖等一般性生产项目，借款额度控制在3000元以内；对于特殊产业如大棚蔬菜、肉牛养殖、小型商贸和小型运输业等投资额较大的项目借款原则控制在5000元以内。三是程序运作到位。借款先由借款人提出申请，互助社指定专人进行严格审查，包括实地考察、项目可行性论证，然后确定是否借款。借款必须采取三户以上联保或个人担保，并张榜公布借款名单及金额，其他社员无异议后签订借款合同和还款保证，经互助社主任签字后由财会人员向借款人发放借款。四是监管到位。村两委定期听取互助社工作汇报，检查指导工作，发现问题及时纠正处理。同时不定期协调乡镇组织纪检、审计、财政等部门参与日常检查、监测、阶段性评估和定期评估工作，确保了互助资金安全有效运行。
三、存在的问题
第一，互助资金是以提升贫困农户自立能力和增加收入为目标的可持续发展的扶贫小额信贷项目，“互助资金”冠名欠科学，在基层引起认识上的混乱和争议，一定程度上影响了干部群众积极性和参与热情。“互助资金”冠名与国家银监局《农村资金互助社管理暂行规定》中定义的农村民间金融机构“农村资金互助社”相近。“农村资金互助社”是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民
和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。“互助资金”和“农村资金互助社”各有各的内涵和外延，根本就不是同一个事物。但是，笔者在调研中发现，在基层“互助资金”和“农村资金互助社”概念被混淆，互助资金和扶贫互助社被误认为是非法金融组织和非法民间组织，从事非法金融活动，得不到合法登记注册，导致法律地位不明确、合法身份不明、前途存在不确定性的现象非常普遍；不少农村基层干部群众因此持消极观望态度，影响了试点工作开展。
第二，成立扶贫互助社，以民间非盈利组织形式实施扶贫小额信贷项目，瞄准贫困农户困难，使规模有限的互助资金难以发挥更大作用。由于不能吸收社员存款，农户入社缴纳的互助金仅具象征意义，互助资金规模一直相当有限，主要靠有限的财政专项扶贫资金投入维持。当前吉县互助资金每个试点村平均不足20万，一年一个农业生产周期只能周转一次，总规模还不及同期农村信用社小额信贷规模的十分之一。这更要求互助资金必须精准瞄准贫困农户，实行“特惠制”。现实问题是，成立扶贫互助社由于有最低人数户数要求，不少试点村贫困户数达不到建社要求，只得拉非贫困户入社充数，社内部又只能实行贫富没有区别的“普惠制”，这就使互助资金瞄准精准大大降低，加剧了资金紧张矛盾。
据笔者调查掌握的情况，25个试点村扶贫互助社中贫困户一般只占50%-70%左右，个别村甚至不到50%。
第三，业务收入微薄，难以维持正常工作开支需要。近年来国家对农村信用社发放支农小额信贷实行财政贴息和财政担保政策，在吉县农户自己只需支付年利率10%左右的贷款利息，条件十分优惠。互助资金参照这个标准，借款占用费年率只能定为10%，业务收入很少。借款占用费是互助资金唯一可以支配的收入，根本无力正常支付办公经费和工作人员工资开支。县互助资金管理中心聘用的两名专职工作人员，工资报酬一直无法解决，更多扶贫互助社只能由村干部兼职。一位村干部给笔者算了一笔个人收入帐。他一年经营果园纯收入3-4万元，当村会计收入7000元，同时兼任村互助资金社会计出纳两个职务收入只有201*元。互助资金事还挺多挺忙，根本划不来。据笔者调查，全县25个扶贫互助社工作人员几乎全部是农民，整体年龄偏大，文化水平偏低，缺乏现代经营管理知识和经营理念，不会电脑操作，难以胜任工作，这都影响了工作正常开展。
四、几点建议
笔者认为，吉县试点工作成绩应该肯定，反映出的问题带有普遍性，基本上能够代表全市试点工作现状，在全省乃至全国也带有一定共性。为此，特提出以下建议。
第一，正本清源，对“互助资金”冠名进行必要修改，解决其与农村民间金融机构“农村资金互助社”冠名相近，容易混淆的问题，还原其扶贫小额信贷项目的本质面目。笔者考虑还是使用“扶贫小额信贷项目”冠名为妥，这样能科学准确地反映资金来源、性质和用处，更便于识别也和国内外统计口径一致。
第二，进行工作模式创新，取消扶贫互助社，建立村级小额信贷扶贫项目工作站，解决精准瞄准贫困农户的问题。实践证明，村级社这种模式并不适用小额信贷扶贫项目，村级工作站是国际上通行的成功模式。村级工作站建在村委会，在县管理中心和村委会双重领导下，直接瞄准贫困农户开展工作，可以克服村级社模式的弊端，减少和杜绝有限扶贫资金溢出和浪费。建立村级工作站应该是今后一个时期的工作重点。特别是积极探索“村级工作站+农民专业合作社+贫困户”的产业化扶贫新模式，巩固试点工作经验成果。
第三，开放运作，建立专项公募基金，面向国内外公众募捐，动员全社会力量关心支持扶贫小额信贷项目发展。扶贫小额信贷是国际上公认的一种行之有效的重要扶贫方式，但是，扶贫小额信贷项目财务上可持续发展能力不足是世界性难题，给予财政补贴和募集社会捐助是各国通行做
法。当前互助资金和扶贫互助社主要靠有限财政专项扶贫资金投入维持的局面也是不可持续的，必须建立专项公募基金，构建“大扶贫”投入格局。特别是要开展国际合作，动员国际上开展扶贫小额信贷项目的政府组织、金融机构、非政府组织参与，帮助提高管理水平，不断扩大项目规模和人口受益范围。
第四，继续加大政府财政扶持力度。一是继续扩大财政专项扶贫资金直接投入扶贫小额信贷项目的规模。二是对扶贫小额信贷项目贷款也应该参照农村信用社标准给予财政补贴和财政担保。三是对村级工作人员也应该参照村干部标准发放财政工资补贴。
第五，不断提高村级工作人员素质和业务水平。一是注重在高学历高素质的回乡青年学生、复转军人、外出务工人员中选拔工作人员。二是接收国内外志愿者进入村级工作站在不计物质报酬前提下工作，开展志愿服务培训，传授管理经验。三是建立岗位培训制度，结合业务发展需要，有针对性地进行上岗前培训和在岗培训，不断提高工作人员业务水平和工作能力。四是完善激励机制，坚持效率优先、兼顾公平和责任风险利益相一致的原则，改进工资收入分配办法，实行工资收入与工作业绩挂钩，强化工作人员风险意识和责任意识。（作者单位：山西省临汾市扶贫办）
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