河北城建投融资体制改革

河北城建投融资体制改革

河北城建投融资体制改革“破题”

为加快河北经济社会发展和城镇化进程，推进城市建设投融资体制改革，广泛吸引社会资本参与城市建设，2月16日，河北省政府出台《关于推进城市建设投融资体制改革的意见》（以下简称《意见》）。《意见》包括5部分18条款，核心旨在以资产重组为手段，做大做强城建投融资主体，构建政府主导、政企分开、社会参与、市场化运作的新型城市建设投融资体制，从而实现城市自然资源的资产化、存量资产的资本化、行政资源的一体化。这在我国省级人民政府中尚属率先之举。

搭建一个平台

《意见》提出，201*年底以前，各设区市建立起定位准确、功能完善的城市建设投融资主体，制定切实可行的投融资具体政策和措施，初步实现城市资源、资产的有效整合。到201*年底前，进一步理顺政府相关部门和投融资主体之间的关系，规范投融资行为，创新投融资方式，基本建立起适应我省城镇化发展需要的投融资体制，实现城市建设的可持续发展。

《意见》要求，各设区市政府要结合当地实际，整合城市资源和资产，拓展各种投融资渠道，制定切实可行的政策，搭建城市建设投融资平台。成立城建投资公司（或集团）作

为政府主导的城建投融资主体，并明确其城市建设投融资主渠道地位。按照政企分开的原则，将政府部门的投资、融资、建设、运营统一划归投融资主体，将原来分散在各部门的城建资产和其他政府性资产及权益统一由投融资主体运营管理。有条件的县（市），也要尽快搭建城市建设投融资平台。深化两项改革

继续深化市政公用事业改革。进一步加快建立城市供水、供气、供热、公共客运、垃圾和污水处理等自然垄断性行业特许经营制度。进一步放开城建资本市场、经营市场和作业市场，鼓励各种所有制形式企业参与城市市政公用基础设施的建设和经营，通过公开竞标的方式选择市政公用养护和管理队伍。尽快实现城市建设项目建设、管理、养护的分离，不断提高市政公用基础设施的运行效率和服务水平。加快行政管理体制改革。目前河北省各地的财政、发改、建设、交通等行政主管部门都不同程度地承担着城建项目融资和建设任务，造成多头融资、多头建设、多头管理的无序局面。《意见》规定，各市要成立由政府主要负责同志牵头，相关部门和投融资主体主要负责人参加的城市建设投融资决策机构，并作为政府投融资管理的决策层，负责确定建设资金的投向和融资方案，审批资金平衡计划等投融资工作中的重大事项。按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，打破职能交叉、资源分散、部门利益分割的

限制，理顺政府职能部门与城市建设投融资主体之间的关系。政府有关行业主管部门要做好城市建设投融资工作的服务，原则上不再直接参与城市建设项目的具体融资、建设和运营。

实施三大注入

为提高投融资主体的“造血”机能，《意见》提出，通过财政资金补充、城建资产注入、土地增值收益返还等形式，建立城建资产与资源注入机制,不断扩大城市建设投融资主体的资产规模，提高资产质量和运营能力。现有的城市建设资金要统一划归城市建设投融资主体使用，有条件的市、县（市），要逐年加大财政资金注入力度。对新完工的可经营性城市资产要及时划入投融资主体。对承担城市公益性基础设施项目投资、建设和运营的城市建设投融资主体，享受国家相关财政、税收的政策优惠。完善四大机制

创新土地经营机制。《意见》对土地融资提出了新的要求。不断完善土地收储和开发制度，尽快建立城市规划与土地储备相结合的联动机制。市、县政府及其有关部门，要严格控制重大城市基础设施项目周边土地，统一规划，统一收储，统一开发，由此带来的土地增值收益专项用于城市基础设施建设。土地增值收益应在一个月之内转入城市建设投融资主体。鼓励在城市建设投融资主体设立土地储备中心或分

中心，通过项目合资、合作等多种方式，引进社会资本，推进城镇土地储备、整理和开发工作。

建立风险防范机制。为防范城市建设投资给政府带来的债务风险和信用风险，《意见》提出，财政部门、审计机关要建立健全项目跟踪问效和风险防范机制，确保资金的安全、规范和高效使用。财政部门不能为投融资主体作融资担保，防止财政债务危机；投融资主体之间不能相互担保，避免造成大面积金融风险；财政拨付给投融资主体的专项资金必须专款专用，不准交叉使用、互相挪用。为有效控制债务风险,《意见》明确，从财政资金、土地出让收益和其它经营开发性收入中拿出一定比例，设立城建项目偿债基金，逐步形成与城市建设相适应的城建投资主体偿债保障机制。建立人才激励机制。城市建设投融资主体实行国有独资公司或法人独资公司管理体制，董事会成员由政府提名。鼓励原行政机关公务员、事业单位编制人员到城市建设投融资主体工作。中高层管理职务实行聘任制，其工资待遇参照国有企业管理人员标准，并建立对应的薪酬激励制度。鼓励城市建设投融资主体与高等院校、研究机构和咨询服务机构建立长期合作关系。

完善市政公用产品定价机制。严格按照国家和省政府的有关政策要求，进一步调整城市污水处理收费标准，加快落实城市生活垃圾处理收费制度。按照“成本+税费+合理利润”

和“保本微利”原则，尽快研究制订市政公用相关行业的价格调整办法。建立政府公共财政合理补偿机制，缓解因价格调整滞后对市政公用事业发展造成的资金压力。拓展多种融资渠道

扩大直接融资的比例。针对直接融资在河北省城市建设总投入中比率过低的问题，《意见》提出，灵活运用企业债券、股票上市、信托计划等融资渠道，创新直接融资方式，扩大直接融资规模。鼓励城市建设投融资主体通过收购、兼并和其它方式，培育1-2家上市公司。积极争取省级政府债券的发行试点工作，鼓励股权投资基金、保险资金扩大在城市建设领域投资。

大力开展项目融资创新。要进一步加大力度，盘活存量资产。对经营性的城市建设项目，鼓励采取转让产权或特许经营权的方式，回收资金。对准经营性或非经营性城市建设项目，鼓励采取政府回购、财政补贴、收费收入支持、特许经营授予等方式，公平选择投资者和经营者。对涉及大量机器、设备采购的城市建设项目，鼓励采取设备租赁、融资租赁的方式，解决资金投入问题。要积极采用BT（建设转让）、BOT（建设运营转让）、TOT（转让运营转让）和PPP（政府项目与民间合作）等多种方式，进行城建项目的融资创新。

扩展阅读：河北省城市建设投融资体制改革与创新研究

河北省城市建设投融资体制改革与创新研究

随着我省社会经济快速发展和三年大变样活动的深入展开，城市基础设施的投资需求也越来越大。特别是在当前国内外金融形势发生重大变化的情况下，研究探讨城市建设投融资体制改革与创新，从根本上解决城市建设资金来源问题，非常迫切和重要。

为切实做好这项工作，今年9月份，以宋恩华副省长为组长，金融办、建设厅相关领导为副组长的《河北省城市建设投融资体制改革与创新》课题组正式成立。同时聘请中国知名投融资咨询机构中国现代集团有限公司的专家一同参与。从201*年10月到12月，分南北两线对十一个设区市进行调研。课题组沿着“现状与问题借鉴与启示需求与供给思路与对策创新建议”的技术路线，进行全面研究，于201*年1月完成此报告。

一、河北省城市建设投融资体制改革与创新背景

（一）国家及河北省政府出台了一系列有关推进城建投融资体制改革的文件201*年12月建设部颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》；201*年7月国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》；201*年河北省出台了《关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》；201*年10月河北省出台了《整合运作“四资”加快地方投融资体系建设的意见》；201*年12月河北省出台了《河北省人民政府关于加快推进城镇化进程的若干意见》；201*年1月河北省出台了《关于在全省开展城镇面貌三年大变样活动的通知》。上述文件的出台，无疑将对河北省城市建设投融资体制改革提出新的更高的要求。

（二）河北正面临区域经济大发展的良好发展机遇，但同时也面临国家宏观调控政策不断变化的风险

河北省正借助“环京津、环渤海”的优势，向建设沿海经济强省的目标努力。河北经济的快速发展对河北省的城市化水平和城市基础设施承载能力提出新的更高的要求。但是，近期国际金融危机对国内经济产生的不利影响，房地产市场持续低迷，直接导致作为城建资金来源重要渠道的政府土地出让收入大幅降低。虽然近期国家和部分地方政府相继出台了一些“救市”政策，但从目前看，这些仍不足以改变。

（三）河北城镇化发展水平相对落后严重制约其工业化发展，城市承载能力和聚集功能的下降，导致人才流动加剧河北省的城市化水平比全国平均水平低近5个百分点。特别是与沿海发达省份的差距在扩大，在沿海省份中河北位列倒数第二。从主要的人口净迁出的省份看，有黑龙江、内蒙古、吉林、河北、江西、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃等，而且河北又是沿海地区唯一人口净迁出的省份。且近年来流出的高层次人才有上升的趋势，流动方向单一，有一半是流向北京和其他东部沿海发达地区。

二、河北省城市建设投融资体制现状和存在的主要问题

近年来，河北省在城建投融资领域进行了积极的探索与实践：市政公用事业改革稳步推进，主要依靠政府投入的模式已经被打破，投资主体多元化格局雏形初现。积极开创多渠道、多层次筹措建设资金的局面，BT、BOT、转让经营权、股权转让、环保领域合作等融资模式逐步应用。积极推进政事、政企、事企改革和城市公用事业价格体系改革，市场化价格收费机制初步形成。市场监管不断加强，政府监管机制不断完善。

研究分析也发现，当前河北省城市建设投融资体制、机制和运作方面与先进城市相比，还存在着以下几个方面的严重问题，需要进一步解决。

一是城建投融资管理体制不顺。目前河北各市城建领域条块分割、多头管理、分散建设的情况依然严重。各设区市城市基础设施建设和管理分散在建设、市政、交通、城管、国土等不同职能部门，没有一个统一指挥、协调的超越部门的组织或机构，融资建设效果较差，各市对省政府或省相关部门下达的城建领域改革相关文件和政策执行力度不够，造成城建投融资体制改革推进缓慢。如邯郸等地公共事业领域事改企工作相对滞后，部分单位改革工作远远落后于省政府规定的201*年底完成改制的目标。目前邢台市公用事业产品价格调整相对缓慢，造成供水价格过低（与省建设厅有关指导价格相比），导致供水企业亏损严重。二是投资决策及风险管理机制不健全。目前河北各设区市城建投资项目决策方式基本沿用原有城市建设模式，即由各相关职能部门提出项目建设计划，财政部门根据年度项目资金需求提出财政资金安排意见，经市政府同意交人大批准后，由财政或由投融资平台融资。融入资金直接拨付给相关部门或其指定的项目施工单位，由各个相关部门分别组织实施。这种方式容易造成投资建设主体与项目前期决策脱节，无法对工程投资进行控制。投资建设主体扮演的是“出纳”角色，权、责、利不清，利益得不到保证，融资动力不足。项目建设计划改动随意性大，也导致项目建设与城市规划的衔接不够，政府财政预算无法合理安排，政府无法制定科学合理的偿债计划，政府财政风险加大等一系列问题。三是城建融资方式无法持续。通过融资平台向银行贷款，再由财政兜底方式进行融资，这种融资机制虽然可以在短期内实现城建融资额的快速增长但无法持续。这是由于资金投向多为政府公益性投资，无法产生回报，同时自身缺乏造血能力，政府对公益性项目的补偿机制也未能到位，根据201*年数据统计，除一个市的城市建设投融资平台资产负债率低于60%以外，95%以上的平台已经超过银行贷款风险控制警戒线，几乎全部失去再融资能力。四是城建融资渠道有待拓展。目前河北省城市基础设施建设资金主要来自国内银行贷款、政府财政拨款（含土地出让金）和自筹资金等三大渠道，201*年来自这三大渠道的资金占河北各市市政公用基础设施资金总额的比重已达90%以上，直接融资比重为零。与此同时，在三大资金渠道中，由于政府负债建设的压力和风险也逐步加大，进一步增加贷款的余地有限；土地出让收入经过前几年的高速增长后，在当前的房地产情势下，以土地出让金收益来满足城市建设和发展已变得日益困难。五是城建投融资平台运作效率有待提升。各市城建投融资平台，基本上都是事业单位性质，人员也是事业单位编制。旱涝保收拿死工资，有多少能力办多少事情。这样的运行机制，使得高层管理人员和工作人员，没有更多的经营压力和风险意识。同时这样的机制与城市建设投融资所需要的更多的市场化成分、更多的创新理念和意识格格不入。政府既无法考量他们的业绩，又无法实现对他们的激励，直接造成平台运作效率低下。如保定市政公用集团由原市政公用局变更名称而成立，到现在还行使相关政府职能，石家庄、邯郸、邢台、张家口和廊坊的平台公司直接隶属市建设局，其主要人员基本由建设局抽调，邯郸和邢台平台公司董事长就是市建设局局长，衡水平台公司的董事长是副市长，具体分管领导为市政公用局局长。

河北省现行的投融资体制存在问题的主要原因是：

思想解放不够。在调研中我们发现，思维僵化是普遍存在的共性问题。在我们走访和调研的十一个设区市，包括分管市长、局长或城建投融资平台的负责人中，80%的人认为城投公司就是承贷公司，组建城建平台的目的就是为了争取贷款。城市建设资金主要靠银行（尤其是政策性银行）。等到资产负债率过高贷款受阻时，再组建新的公司操作。至于如何结合城市建设和发展的长远规划，研究解决城市投融资的问题，考虑不多。更谈不上制定科学合理的城市投融资规划，对城市资源和资产的市场化运作进行合理安排。另外，官本位思想造成的不敢冒险、惧怕创新，也影响了融资工作的展开。

部门利益分割，资源无法有效配置。在河北省，公用服务资源、空间资源、土地资源、旅游资源以及特许经营权、冠名权等资源，一般都分属于建设局、市政公用局、土地局、园林局等多个不同行政部门管理，没有把城市建设、城市经营看作为一盘棋，而是当作部门分割、利益均沾的产物，并设置种种行政壁垒阻碍外来主体“沾光”，部门间资源整合的难度较大。在这样的情况下，河北省去年底即着手进行的“四资”的整合和资源的重新配置，包括市场化运作，因为触及一些部门的利益，而遭遇到阻力。另外，由于主管部门均为政府机构，缺乏市场化的运作手段，未能充分参与资本运作与循环过程，总体使用效率低，造成相当程度的流失和浪费。平台规格过低，运作空间不足。目前河北省十一个设区市的城建投融资平台，除承德市城市建设投资公司、沧州市建设投资公司等少数几家城建平台公司直接隶属市政府外，其余的城建平台下属于某个行政管理部门，规格过低，级别也仅为正科级建制，与城市建设投融资总账户、总平台的地位不匹配，也无法真正起到资源整合的作用。这样的城建投融资体制，限制了这些平台各项市场化功能的发挥和城市资源的集中运作。由于没有形成持续向投融资平台注入资金、资产、资源的机制，造成平台的规模普遍偏小，目前11个设区市的城建平台中，除了唐山，其余平台的总资产都在50亿元以下，资产最少的承德市城市建设投资有限公司总资产仅5亿元，政策性的扶持和财政资金注入不能及时到位更加严重影响了这些城市融资运作空间。随着城市的发展，各投融资平台点多面广的项目和剧增的资金投放，形成了平台资产负债率居高不下，过高的资产负债率，影响了平台再融资能力和造血机能，无法在未来满足河北省城市建设的需求。

相关政策和制度不到位。在河北具体表现为，由于政府部门对城市建设投融资方面的问题和政策研究不够，也缺乏金融和管理方面的专业人才，导致在城市建设投融资方面的扶持政策和制度建设相对滞后。没有持续的政府资本金注入制度，大部分城建投融资平台仅靠原始投入和财政补贴方式维持借贷和日常运营，这就导致政府下达任务越多，投融资平台背的包袱就越重。用人政策不明，对城市建设投融资平台管理不规范，也是一部分人缺乏到城市投融资平台工作的积极性和动力。由于在城市基础设施投资方面政策不透明，也难以吸引外部资金的投入。

三、河北省城市建设投融资体制改革思路

201*-201*年不仅是河北省全面实现小康社会、率先实现代化发展的重要阶段，更是实现河北城镇面貌三年大变样和城镇建设可持续发展目标的大好时期。据统计，201*-201*年累计需要城市基础设施投资10973.86亿元，资金缺口为7298.52亿元，比例高达66.51%。其中市政公用基础设施建设需要资金3385.16亿元，缺口比例为59.41%。房地产类基础设施建设需要资金7588.25亿元，缺口比例高达69.67%。

因此，在这样的背景下，从根本上解决我省城市建设资金来源问题，必须加大力度推进河北城市建设投融资体制改革与创新。

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，进一步解放思想，创新思路，积极推进政府行政管理体制改革，深化城市市政公用事业改革；从城市建设的全局出发，促进城市资源、资产的有效整合和合理流动；加快建立政府主导、政企分开、社会参与、市场化运作的新型城市建设投融资体制，为我省城市建设又好又快发展提供有力保障。

（二）目标任务进一步理顺城市建设投融资体制，规范投融资行为，创新投融资方式，打造一批定位准确、功能完善的城市建设投融资平台。到201*年底以前，基本建立起适应社会主义市场经济和改革开放要求，适应河北城镇化发展需要的投资决策科学化、投资主体多元化、融资方式市场化、政府监管法制化的现代城市建设投融资格局，以满足城市建设可持续发展的需要。

（三）改革内容

1.规范搭建，科学定位城市建设投融资平台

各城市应整合城市资源，全力打造一个由市政府直接领导的综合性城建投融资平台。要根据《公司法》和公司章程的规定，履行相关手续，保证平台设立和运作的规范；要明确平台“城市建设总帐户、城建融资总渠道”地位；要将城建资金统一纳入平台管理，逐步实现城市建设投融资从行业主管部门管控到政府直接管控的转变；必须明确平台具有政府授权范围内国有资产经营管理和市场化运作的职能；平台依法享有出资人权利并承担国有资产保值增值任务，受市政府委托，承担城市基础施设及市政公用事业项目的投资、融资、建设、营运等全过程管理；盘活城建存量资产，多渠道广泛筹集资金，实施项目投资和管理、产权监管、资产重组等；参与土地规划、储备、整理、熟化工作；负责政府投资项目的建设实施工作。使城建平台不仅仅作为政府公益性项目代融资平台，更成为整个城市统筹建设的主体和龙头。

2.建立持续资源注入机制，完善平台的造血功能

借鉴其它城市的成功经验，资源的持续注入机制将成为城市建设投融资平台良性发展的基础。要建立城市建设投融资平台政府资本金注入制度，除了将年度注入资金纳入同级财政预算，还要逐步把城建存量资产和资源注入到城市建设投融资平台。要通过财政资金补充、城建资产注入、土地增值收益返还等形式，建立起持续的城建资产与资源注入机制，不断扩大城市建设投融资平台的资产规模，提高资产质量和盈利水平。

3.建立城建投融资主体动态平衡的偿债保障机制

首先，城市建设投融资主体要不断优化自身债务结构，严格控制资产负债率在60%以下；其次，各级政府应根据年度城市建设项目需要制定资金计划和资金来源，保持城市建设投资计划和偿还计划的平衡，充分利用政策资源，发挥财政资金的杠杆作用。保证城市建设投融资平台资产负债的平衡，现金流的平衡和投入产出的平衡。另外，各市要适时设立“城建项目偿债基金”，将管理职能放在城市建设投融资平台，逐步形成以盈利性项目为载体，以城建项目偿债基金为还款来源，与城市建设投资相适应的城建投融资主体债务偿还保障机制。

4.合理界定政府职能，理顺城市建设投融资主体与行业主管部门的关系

要按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，打破职能交叉、资源分散、部门利益分割的限制，理顺政府职能部门与城市建设投融资主体之间的关系。各级政府及其行业主管部门要搞好对城市建设投融资工作的服务，原则上不再直接参与城市建设项目的具体融资、建设、运营和管理。发改部门要加强对建设项目立项、债券融资等的支持。建设部门要加强对建设项目的规划、施工、质量、安全等的行业指导和监管。财政部门要保障政府投入资金部分的足额、按时到位。国资部门要加强对城市建设投融资主体的监管，保证国有资产的保值增值。审计部门要加强对建设项目的预算、决算全过程的跟踪审计和监督。监察部门要加强对建设项目中违法违纪行为的监督和查处。

5.健全城市建设投融资管理体制

符合“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的根本要求，建立新型城市建设投融资体制，合理划分政府、政府部门和投融资平台的职责范围，引导市场健康发展。

采用“政府组织推动，财政扶持启动，土地经营滚动，内资外资联动”的策略，正确定位基础设施项目的类型，开创多渠道多资金来源，打破垄断，允许民间资本、国外资本及其它资本进入基础设施建设领域，引入竞争机制；同时，在融资方面，改革单一的依靠银行间接融资的方式，开辟直接融资的渠道，构成多元化投资主体及直接融资与间接融资相互交融、补充的投融资体制。

6.扩大市场开放，加快推进市政公用事业改革

根据城市基础设施的投入资金多，项目回收期长的特点，实行和扩大市场开发势在必行。应从河北省省级层面开始制定相关法律及财政税收优惠鼓励社会资金进入城建领域，采取市场化手段进行运营，遵循“打破垄断、全面开放”的原则，对城市基础设施经营项目进行科学的分类明确可经营性项目、非经营性项目和准经营性项目。对于市政公用事业的改革，要全面落实《关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见的通知》[冀政（201*）33号]，加快推进市政公用事业改革改制工作，不断提高市政公用基础设施的运行效率和服务水平。

7.完善城市建设投融资平台管理体制和激励约束机制

城市建设投融资主体实行国有独资公司管理体制，董事会成员由政府提名。原政府机关公务员、事业单位编制人员到城市建设投融资主体工作的，如个人自愿申请，经有关部门批准，其身份和职级可予保留。其中兼职人员不得领取兼职报酬。中高层管理职务实行聘任制，其工资待遇参照国有企业管理人员标准，并建立对应的薪酬激励制度。鼓励城市建设投融资主体与高等院校、研究机构和咨询服务机构建立长期合作关系。

8.开展多种形式的城市建设融资创新

逐步提高各地在城市建设资金中直接融资的比例，重点扩大债券、股票、股权投资基金和信托融资等在城市建设投资中的运用；创新土地经营机制，控制重大城市基础设施项目周边土地，统一规划，统一收储，统一开发，由此带来的政府增值收益专项用于城市基础设施建设；大力开展项目融资创新，积极采用建设转让（BT）、建设运营转让（BOT）、转让运营转让（TOT）和政府项目与民间合作（PPP）等多种方式；加快地方金融服务体系建设，提升我省地方金融机构的综合实力和整体竞争力。要积极争取信贷支持，确保信贷资金占城建融资合理比例。

（四）保障措施1.更新思想观念

各级政府必须转变自身思想，克服官本位制的障碍，增强忧患意识，摒弃单一依靠政府资金和银行贷款搞建设的做法，加大市场化融资的力度，克服狭隘视野，打破部门利益的局限，促进城市资源的有效整合和合理流动，创造良好的融资环境和融资氛围。

2.落实组织保障

加强组织领导，组建高规格的“城市建设投融资改革领导小组”；强化工作责任，要抽调政治素质高、开拓精神强、专业能力过硬的同志充实到城市建设投融资一线；各级政府要成立以政府市（县）长为组长，建设、发改、财政、国资、国土、金融、工商、税务等部门领导参加的“城市建设投融资改革领导小组”，具体领导和组织推动这项工作。要建立合理的工作机制，充分调动各方面的积极性、主动性和创造性，从人才、资金、政策等多方面予以支持，确保圆满完成这项改革创新任务。

3.加快制订各项配套政策和实施方案

各地区研究贯彻落实、用足用好中央、省、市支持城建投融资体制改革和各项产业发展的各项政策措施，制订出台符合自身实际的配套政策。要抓紧制订和深化城建投融资体制改革创新的实施方案。

4.重点培育人才

各级政府和城市建设主管部门的领导，要加强城市建设投融资理论的研究和学习，围绕城镇面貌三年大变样的总体目标，加强对城市建设项目和城市建设投融资工作的具体谋划。加强城市建设投融资人才培养。鼓励和引进各类专业人才担任城市建设投融资平台顾问和中高层管理职务。支持城市建设投融资平台与高等院校、研究机构和咨询服务机构建立长期合作关系。

5.加强信用建设

搞好城市建设融资的基础是政府信用。各市（县）应成立由政府主要领导牵头，相关部门和投融资主体主要负责人参加的投融资管理决策机构，作为政府投融资管理的决策层，负责确定政府建设资金的投向和融资方案，审批政府投融资资金平衡计划，决策政府投融资工作中的重大事项。进行融资贷款项目的筛选、整理、包装、上报并实施监管。同时，把城市可经营性资源的收入进行整合，并作为政府搭建信用平台的基础，有效地提升政府的信用等级，增强了融资能力。

6.培育中介机构

要积极支持外埠金融机构和中介服务组织到本地设立分支机构、开展业务。充分发挥保险、信托、担保、咨询等机构在城市建设投融资中的作用。应大力支持以规划设计师、房地产估价师、房地产经纪人、工程造价师组建以自身为主、具有独立法人资格的民营企业，承担房地产市场评估、经纪中介、财务审计和建设工程造价咨询等各项中介以适用城市建设发展的需要。

四、河北省城市建设投融资体制改革制度创新建议（一）财政制度创新

借鉴先进地区和发达城市的经验，按照“事权与财权相匹配”原则，适度扩大城市政府财权；建立与城市政府负债相关的债务体制，加强政府债务管理，打造长效的偿债基金机制；建立与城建资金占总收入比例相关的财政支出体制，引入参与式预算管理，加强公共财政体制建设。建立政府投资职能相关的公共财政体制，定位政府投资职能，调整政府投资结构，建立与政府投资相关的责任制度，完善财政投资项目论证与追究制度，创新政府财政投资项目的投融资机制。

（二）金融制度创新

推动资本市场直接融资，鼓励城市建设投融资主体发行债券融资。积极探索市政债券发行试点工作。鼓励本地优质公用事业企业在国内外资本市场上市融资，或通过收购、兼并及其它方式，培育1-2家上市企业。通过融资对城市基础设施进行再投资、再建设。鼓励保险资金等长期资金投资城市基础设施建设。增加金融机构实力，组建地方金融控股集团，通过介入和做大地方性商业银行、证券公司、保险公司、信托公司、担保公司等，发挥其在城市建设中的强大投融资功能。加快金融产品创新，创新融资手段，积极推进信托、资产证券化、产业基金等金融工具和产品运用。

（三）信用制度创新

以树立政府信用为重点，充分发挥政府信用在社会信用建设中的无可替代的示范激励作用；加强信用制度建设，对省内信用机构的设置，信用管理体制的模式，信用行当事人双方的权利与义务，政府、商业银行以及其他主体在信用体系中的地位、权利与义务以及失信行为的法律责任等做出明确的规定细则和补充；加快建立全省信用公共数据库；加强信用中介机构建设。既要通过行政手段和经济手段扶持信用中介的建立和发展，又要切实加强对中介机构的管理。

（四）土地储备制度创新

建立城市规划与土地储备的联动机制，城市规划区依法实行统一征地，统一管理，统一储备，统一规划和统一出让，先由规划部门向土地储备中心提供城市总体规划和详细规划，土地储备中心按照规划编制土地储备规划；引入社会资本，推进土地储备工作，按照“政府主导,企业参与、市场运作、利益共享”的原则,储备土地的开发整理实施方案经市政府批准后,市土地储备中心可以协议委托所在区人民政府组织的机构或国有独资公司(以下简称开发整理单位)进行储备地块的开发整理,也可采取公开招标的方式确定委托有相应资质的房地产开发企业承担。

（五）特许经营权制度创新

严格把握特许权的授权领域，是可以建立一定程度市场化收费机制（即具备经营性或准经营性）的自然垄断产业领域；严格执行特许经营权的公平竞争制度，采取招投标、拍卖、挂牌出让等多种方式，加快建立与形成特许经营权竞争市场；科学设计具有法律效力的特许经营合同，经营范围、服务质量、价格或收费的确定方法和标准、双方权利与义务、合同解除、违约风险、赔偿责任和处罚办法有仔细的规定，特别要写明合同不受政府换届，官员调任的影响，继任者有责任保证合同完整执行；建立政府保证制度和社会监督机制。

（六）推行代建制，进行政府投资项目管理制度创新

代建制在形式上的变化是由过去的投资、建设、管理、营运四位一体模式变化为投资、建设、管理、营运适当分离的全新运作模式。在代建制中，政府部门的职能由管理具体项目转移到管理规范市场。其中政府部门要负责审查立项、项目招投标、负责预算审核及开工计划、负责安排资金计划、负责监管代建人执行合同、负责组织竣工验收和移交。在建设期间必须落实项目法人责任制、合同制、招标制、工程监理制、工程审计制、工程稽查制，实现了规范管理、依法管理，并严格接受发展改革、财政、建设、审计、监察等部门监督，有效解决了以往政府投资软约束问题。

五、河北省城市建设融资操作建议

近年来城市基础设施建设资金来源结构己经发生明显的变化，总的趋势是，政府财政资金直接投入占总投资比例逐年减少,而社会及外资投入资金规模不断上升。

因此，河北省城市基础建设项目融资操作要结合建立和完善多元化的城市建设投融资体制，从政府投融资方式转变与项目融资创新两个层面，按照“快”、“多”、“低”的原则，就是操作速度要快，融资数量要多，融资成本要低。选择有利于拓宽现有融资渠道，有利于持续推动城市建设向前发展的新型融资方式。

为加快河北省城市建设的投融资运作，建议一是做好项目规划和对接，争取中央配套资金和银行信贷支持，加大资本市场筹资力度。在基础设施重点项目建设，民生领域（如保障性住房建设，“三改”工程等），环保领域（如污水、垃圾处理厂建设等），及其他国家政策支持的领域，积极争取中央配套资金的投入及银行信贷支持。大力支持省内城投类企业扩大企业债、公司债、短期融资券和中期票据等资本市场融资工具的运用范围及规模。二是加大政府投资力度与实施政府购买公共服务相结合。通过立法规定城市基础设施建设支出占城市财政支出比重的最低保障线，使城市基础设施建设投入有可靠的保证。在加大政府投资力度的同时，实现财政性融资向政府购买公共服务的演变。通过政府购买公共服务方式实现纯公共基础设施项目市场化运作。将社会资本引入城市建设领域，解决短期内政府财政无力满足基础设施建设需求的状况。三是合理控制债务性融资规模与实施多元化融资相结合。合理控制债务性融资规模与实施多元化融资相结合可逐渐优化我省城市建设投融资模式，有利于城市基础设施建设长远健康发展。在合理控制债务性融资规模的同时，也要调整债务性融资内部的资金结构，提高直接融资比重，合理调整商业银行的贷款额度。四是稳步扩大权益性融资规模和扩展创新型融资手段的应用范围。通过与融资租赁公司的合作，实施大型机器设备的租赁融资模式，减少建设成本的占用；通过把有盈利能力的资产打包，形成具有吸引力的资产池，实施资产证券化的运作；通过与信托投资公司的积极接洽，开发优质资产的集合信托产品；通过对优质资产的整合，积极培育上市公司主体，然后再通过上市公司的平台，逐步实现核心资源的整体上市。五是按照项目属性进行分类融资。经营性项目融资以相应投融资主体或其子公司为债务主体，以投融资主体子公司或其事业部为经营主体，投融资主体可以为子公司贷款提供担保。对部分投资规模比较大的项目，可以寻求外部投资者合作经营。公益性项目则以投融资主体下属的子公司为债务主体，以财政资金与部分股权投资收益为偿债来源。对准经营性项目在设定好政府支持条件和边界时可以参照经营性项目的融资方式进行投融资建设。非经营性项目则需依靠政府的财政投入进行建设，具体实施上可以政府购买公共服务的方式，实施市场化运作，引入竞争机制。对于某些政府重大投资项目，不论是公益性还是经营性，可以采用项目融资的方式建设。项目融资的根本特征就是融资不仅仅是依靠项目发起人的信用保障或资产价值，而主要依靠项目本身的资产和未来的现金流量来考虑贷款偿还保证。六是加快筹建各级城市建设投融资平台。省级城市建设投融资平台应本着“区域性、基础性、公益性、超前性”的原则，对跨市域的基础设施、环保产业以及其他政策性建设项目进行直接投资、建设，实施省政府确定的重大城市基础设施工程。其经营范围可包括委托投资与资产管理业务、土地开发及整理业务、区域基础设施建设、投资业务、风险投资园区开发等。市级和县级政府可以根据自身城市规模和资产、资源状况，搭建一个或若干作为本级政府国有城建资产投资、建设和运营管理者性质的城市建设投融资平台。七是积极争取获得国家省级政府发行地方政府债券的试点，加大城建项目发行债券融资的力度。在扩大内需的情况下，中央开始研究允许地方政府发债的问题，省政府应积极争取获得国家省级政府发行债券的试点。这对于加快我省地方经济与社会的快速健康发展，具有重要的现实意义和重大的经济价值。这项改革试点与国家的浦东配套改革试点、国家统筹城乡综合配套改革试验区有同等影响的优惠政策，已经引起不少发达省份的关注，建议省委、省政府给予高度重视。同时，鉴于企业债券融资规模大、资金成本低、期限长等优点，对城市建设投资是一种非常合适的融资方式，各级政府应加大力度推进。

六、政策建议

河北省人民政府《关于推进城市建设投融资体制改革的意见》（代拟稿）

为加快全省经济社会发展和城市化进程，推进城市建设投融资体制改革，广泛吸引社会资本参与城市建设，现提出如下意见。一、指导思想和目标任务

（一）指导思想：全面落实科学发展观，进一步解放思想，创新思路，积极推进政府行政管理体制改革，深化城市市政公用事业改革，加快推进城市化进程。促进城市资源、资产的有效整合和合理流动，建立政府主导、政企分开、社会参与、市场化运作的新型城市建设投融资体制，为我省城市建设又好又快发展提供有力保障。

（二）目标任务：201*年底以前，各设区市建立定位准确、功能完善的城市建设投融资主体，制定切实可行的投融资具体政策和措施，初步实现城市资源、资产的有效整合。201*年底前，进一步理顺政府相关部门和投融资主体间的关系，规范投融资行为，创新投融资方式，基本建立适应我省城市化发展需要的投融资体制，实现城市建设的可持续发展。

二、打造充满活力的城市建设投融资平台

（三）搭建适应资本市场融资要求的城市建设投融资主体。按照《国务院关于投资体制改革的决定》要求，积极探索各种新的投融资方式，突破城建投资瓶颈。各设区市要结合当地实际，整合城市资源和资产，拓展投融资渠道，制定切实可行的政策，搭建城市建设投融资平台。成立城建投资公司（或集团）作为政府主导的城建投融资主体，并明确其城市建设投融资主渠道地位。按照政企分开的原则，将政府部门的投资、融资、建设、运营统一划归投融资主体，将原来分散在各部门的城建资产和其他政府性资产及权益统一由投融资主体运营管理。城市建设投融资主体经授权依法享有出资人权利，承担国有资产保值增值任务。对政府下达的城市建设项目计划，依法进行融资、建设、管理以及部分项目的运营。原有融资能力强且运作较好的城市建设投资公司或市政公用事业资产经营公司，进一步完善法人治理结构和扩大资产规模后，可直接作为政府主导的投融资主体。有条件的县（市），也要搭建城市建设投融资平台。

（四）建立城市资产与资源注入机制。建立政府对城市建设投融资主体资本金注入制度，现有的城市建设资金要统一划归城市建设投融资主体使用，有条件的市、县（市），要逐年加大财政资金注入力度。对新完工的可经营性城市资产要及时划入投融资主体。对承担城市公益性基础设施项目投资、建设和运营的城市建设投融资主体，享受国家相关财政、税收的政策优惠。通过财政资金补充、城建资产注入、土地增值收益返还等形式，建立持续的城建资产与资源注入机制，不断扩大城市建设投融资主体的资产规模，提高资产质量和运营能力。

（五）建立城建投资主体偿债保障机制。优化城市建设投融资主体的债务结构，严格控制债务风险。根据具体情况，可以采取第三方担保、资产抵押、应收账款或股权质押担保、财政专项收费受益权和财政专项补贴资金承诺等多种方式为城建投融资主体融资担保。从财政资金、土地出让收益和其它经营开发性收入中拿出一定比例，设立城建项目偿债基金，委托城市建设投融资主体管理和使用，逐步形成以盈利性项目为载体，以城建项目偿债基金为还款来源，与城市建设相适应的城建投资主体偿债保障机制。（六）建立城市建设投融资人才激励机制。城市建设投融资主体实行国有独资公司或法人独资公司管理体制，董事会成员由政府提名。鼓励原行政机关公务员、事业单位编制人员到城市建设投融资主体工作。中高层管理职务实行聘任制，工资待遇参照国有企业管理人员标准，并建立对应的薪酬激励制度。鼓励城市建设投融资主体与高等院校、研究机构和咨询服务机构建立长期合作关系。

三、拓展多种形式的城市建设融资渠道

（七）扩大直接融资的比例。认真贯彻落实《国务院关于推进资本市场改革和稳定发展的若干意见》，逐步提高直接融资在各地城市建设中的比例。灵活运用企业债券、股票上市、信托计划等融资渠道，创新直接融资方式，扩大直接融资规模。鼓励城市建设投融资主体通过收购、兼并和其它方式，培育1-2家上市公司。积极争取省级政府债券的发行试点工作，鼓励股权投资基金、保险资金扩大在城市建设领域的投资规模。

（八）创新土地经营机制。不断完善土地收储和开发制度，尽快建立城市规划与土地储备相结合的联动机制。市、县（市）政府及其有关部门要严格控制重大城市基础设施项目周边土地，统一规划，统一收储，统一开发，由此带来的土地增值收益专项用于城市基础设施建设。土地增值收益应在一个月内转入城市建设投融资主体。鼓励在城市建设投融资主体设立土地储备中心或分中心，通过项目合资、合作等多种方式，引进社会资本，推进城镇土地储备、整理和开发工作。

（九）大力开展项目融资创新。要进一步加大盘活存量资产的力度。对经营性的城市建设项目，鼓励采取转让产权或特许经营权的方式回收资金。对准经营性或非经营性城市建设项目，鼓励采取政府回购、财政补贴、收费收入支持、特许经营授予等方式，公平选择投资者和经营者。对涉及大量机器、设备采购的城市建设项目，鼓励采取设备租赁、融资租赁的方式，解决资金投入问题。要积极采用BT（建设转让）、BOT（建设运营转让）、TOT（转让运营转让）和PPP（政府项目与民间合作）等多种方式，进行城建项目的融资创新。

（十）加快地方金融服务体系建设。各市要把加快地方金融服务体系建设作为推进城市建设投融资体制改革的重要工作来抓。积极支持外埠金融机构和中介服务组织到本地设立分支机构，开展业务。加快地方商业银行的发展，通过多种形式，提升我省地方金融机构的综合实力和整体竞争力。充分发挥保险、信托、担保、咨询等金融机构在城市建设投融资中的作用。

四、切实改善城市建设投融资环境

（十一）积极转变思想观念。增强创新意识和忧患意识，摒弃主要依靠财政资金和银行贷款搞建设的做法，树立城市建设投融资体制改革创新的观念。克服狭隘思想、部门利益的局限，树立一盘棋意识，促进城市资源的有效整合和合理流动。遵循资本市场规律，创造良好的融资环境和氛围，吸引更多的资金投入到我省城市建设中来。（十二）加快建设服务型政府。按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，打破职能交叉、资源分散、部门利益分割的限制，理顺政府职能部门与城市建设投融资主体间的关系。各级政府及其行业主管部门要做好城市建设投融资工作的服务，原则上不再直接参与城市建设项目的具体融资、建设和运营。发展改革部门要加强对建设项目立项、债券融资等的支持。建设部门要加强对建设项目的规划、施工、质量、安全等行业的指导和监管。财政部门要保障财政投入资金的足额、按时到位。国有资产管理部门要加强对城市建设投融资主体的监管，保证国有资产的保值增值。审计部门要加强对建设项目的预算、决算全过程的跟踪审计和监督。监察部门要加强对建设项目中违法违纪行为的监督和查处。

（十三）继续深化市政公用事业改革。要全面落实《河北省人民政府关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》[冀政（201*）33号]，进一步加快建立城市供水、供气、供热、公共客运、垃圾和污水处理等自然垄断性行业特许经营制度。进一步放开城建资本市场、经营市场和作业市场，鼓励各种所有制形式企业参与城市市政公用基础设施的建设和经营，通过公开竞标的方式选择市政公用养护和管理队伍。尽快实现城市建设项目建设、管理、养护的分离，不断提高市政公用基础设施的运行效率和服务水平。

（十四）完善城市市政公用产品定价机制。严格按照国家和省政府的有关政策要求，进一步调整城市污水处理收费标准，加快落实城市生活垃圾处理收费制度。按照“成本+税费+合理利润”和“保本微利”原则，尽快研究制定市政公用相关行业的价格调整办法。建立政府公共财政合理补偿机制，缓解因价格调整滞后对市政公用事业发展造成的资金压力。

（十五）有效防范投资风险。加快制订中长期城市建设投融资规划，建立城市建设项目库，对涉及重大公共利益的项目，采取专家论证、公众参与的方式，科学慎重决策。采取有效措施，防范城市建设投资给政府带来的债务风险和信用风险。财政部门、审计机关要加强资金的监督管理，认真做好项目跟踪审计和检查，加强对项目的事前评审、事中监控、事后评价，建立健全项目跟踪问效和风险防范机制，确保资金的安全、规范和高效使用。财政部门不得为投融资主体作融资担保，防止财政债务危机；投融资主体之间不得相互担保，避免造成大面积金融风险；财政拨付给投融资主体的专项资金必须专款专用，不得交叉使用、互相挪用。

五、加强组织领导

（十六）加强对体制改革工作的领导。各级政府要高度重视城市建设投融资体制改革工作，切实加强组织领导。建立政府主要领导负总责的工作机制，充分调动各方面的积极性、主动性和创造性，从人才、资金、政策等多方面予以支持，确保城市建设投融资体制改革顺利实施。（十七）健全投融资决策机构。各市要成立由政府主要负责同志牵头，相关部门和投融资主体主要负责人参加的城市建设投融资决策机构，并作为政府投融资管理的决策层，负责确定建设资金的投向和融资方案，审批资金平衡计划等投融资工作中的重大事项。

（十八）提高工作水平和工作质量。各级政府和城市建设主管部门负责同志，要加强城市建设投融资理论的研究和学习。抽调政治素质高、开拓精神强、专业能力过硬的同志充实到城市建设投融资主体，围绕城镇面貌三年大变样的总体目标，加强对城市建设项目和城市建设投融资工作的具体谋划。对在推进城市建设投融资体制改革中取得突出成绩的市、单位和个人，要给予表彰和鼓励。

各设区市要根据本意见，结合实际，制订推进城市建设投融资体制改革的配套政策和实施办法。

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