关于推进政府投融资体制改革多渠道筹集城市建设资金的建议
关于推进政府投融资体制改革多渠道筹集城市建设资金的建议
一、当前政府投融资体制存在的弊端
一是投资需求缺口日益增大，而投资主体市场准入代价太大。随着城建项目的增多、居住人口的增长，特别是城市化进程的加快，青岛的城市基础设施的建设以及文教、卫生、体育等公益设施的建设，需要越来越多的投资；同时，随着各种公益和公用设施数量的增多，维护和管理的费用支出也在不断增加。这样仅靠财政一家扛，已难堪重负，于是各区市一定程度上出现了工程款拖欠等普遍现象。与此同时，由于市场准入标准模糊，审批耗时费力，因而很多社会资本难以进入上述领域。二是社会公共需求日益增长，而管理服务水平提高乏术。由于公共产品和服务投资主体单一，投资决策、项目经营、管理主要依赖政府，而且长期垄断经营缺乏市场竞争力的推动和市场风险机制的约束，从而既不利于调动全社会特别是提供公共产品企业的积极性，又进而影响管理服务水平的提高。例如供水、供暖、供气等，往往服务不到位、不及时。
三是存量资产迅速膨胀，而资本运作成效不大。主要表现为大量的社会资金闲置，投资回报率很低，大量资产和资金被固定不能被有效配置，造成资源浪费。但实际上很多存量资产完全可以通过市场运作变现收回投资。此外，由于决策失误，运作不当，财政投资不足，还出现了一些因财政后续资金供应断档而涌现出的一批城市“半拉子”工程。
四是投资决策“暗箱”操作，而社会监督难以奏效。主要表现为：当投资大量地集中表现为政府财政性直接投资，并由一个或几个政府部门主持操作时，就必然会使招投标失去有效监督。政府的各种“寻租”行为也必然会随之产生，与此对应，开发商为了打败竞争对手或为谋取暴利，就必然会对“寻租”行为给予积极配合，进而导致腐败。近几年，青岛发生的一系列腐败案件，多是由此引起。二、政府投融资体制改革的总体目标
借鉴市场经济国家和地区，特别是新加坡和香港等地的经验和做法，结合实际，构筑投融资体制改革的总体框架，就必须要改变目前的“政府出钱建、政府部门管”的计划经济模式，改变“单一投资、分头建设、低效管理”的传统体制，通过改革和创新，使政府投融资体制真正达到“六化”，即“投融资决策科学化”、“投融资主体多元化”、“投融资渠道多样化”、“项目建设法人化”、“项目监管法制化”、“资源配置市场化”。三、政府投融资体制改革与创新的几点建议
政府投融资体制改革的思路是要运用项目区分理论，将项目区分为经营性、准经营性和非经营性，根据项目的属性确定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属，明确政府在城市公共产品生产和服务提供中的“有所为”与“有所不为”领域，区分应由政府投资的项目和由社会投资的项目，从而鼓励、支持和引导全社会的力量参与城市公用与公益设施的建设和经营，实现城市公共产品建设主体的多元化、资金来源的多渠道化和投资经营方式的多样化。
1、关于科教文卫等社会公益事业领域的投融资体制改革。根据项目区分理论，这一领域的项目除义务教育外，其总体属性为准经营性和可经营性。因此，改革的取向是：明确属性、区别对待、市场准入、政策倾斜。在权益归属上，实行“谁投资，谁收益，谁所有”的原则；在投融资主体上，实行“政府+企业法人+社会自然人”的模式；在运作方式上，可采取“政府监管、业主运营、平等竞争、优胜劣汰”，“政府所有、委托经营、差额拨补、契约约束”，“资产重组、股份经营、自负盈亏、自我发展”以及中外合资、合作等方式。如，在教育方面，要统筹城乡教育发展，加大财政对义务教育的投入，同时鼓励社会力量投资办学，积极建立多元化教育投资机制。在体育方面，可探讨与高校、大型企业和事业单位合作建设体育场馆设施，由合作对方负责养护管理，实现资源共享，推动体育事业的大众化和社会化进程。在医疗卫生领域，现阶段可以采取“大系统、小服务”的模式推进。“大系统”，就是政府通过差额拨款建设医疗卫生系统基础设施，医疗卫生机构本身则通过赢利性经营实现差额补齐。同时，对国有医疗机构，可采用股份制等形式，允许社会资金进入，以将其稳步推向市场，同时，政府在项目用地和外围配套方面给予政策优惠扶持；“小服务”，就是放开部分医疗卫生市场，允许、鼓励私人和社会机构投资兴办专业医院、诊所、社区医疗服务中心等，为居民提供各具特色的医疗卫生服务，实现市场资源的有效配置。
2、关于城市市政公用事业领域的投融资体制改革。城市市政公用事业领域投融资体制改革是政府投融资体制改革与创新的难点和重点，主要原因有三个方面：一是政府财政性投资大部分用于这一领域；二是其具有投资规模大、回收期长、无直接收益、社会公益性强等特点；三是项目属性较为复杂，经营性、准经营性、非经营性项目交叉于一起。因此，这一领域投融资体制的改革与社会公益事业领域相比来说，既有共同点又有各自的特性。市政公用事业领域投融资体制改革总的思路，就是要以实现投资主体的多元化、资金来源的多渠道化和经营方式的多样化为目标，并辅之以价格体系的理顺，调价听证制度的完善，分三种类型具体推进：
一是对于收费道桥、管道燃气、公共交通等经营性项目，投资主体可以是包括外资在内的全社会投资者，坚持“谁投资，谁收益”的权益归属原则，在运作方式上要采用“拍卖、招投标、包装上市、BOT、TOT”等方式；在投资决策方面，要重点考虑投资者的投资回报率与公众消费者的消费承受能力，同时政府要对项目进行必要的宏观调控、经营监管和价格调控。如将公交市场化，政府对公交线路经营权进行拍卖。二是对于城市供排水、供热、污水处理、垃圾处理等准经营性项目，改革的取向是特许经营、企业运作、以副补主、保本微利。其投资主体可以是“企业法人+股民+境外投资者+政府”，投资的方式可以是“厂网分离、厂地分离”，政府投资输配管线或场地使用权，民间投资水厂或热源厂、垃圾处理厂，具体的投资方式可以是合作、合资、独资、股份制等。在权益归属上，坚持“谁投资，谁收益”的原则；在经营目标取向上，以社会效益为主，兼顾经济效益，确保保本加微利，微利的标准一般是要达到10%左右的回报率。在一定的年限内，政府要予以一定的补贴，补贴的方式可以是财政补贴、税收减免、以地换厂等等。这些项目大都可以通过收费经营最终达到盈亏平衡并略有盈余，因此可以交由独立的法人实体去经营，同时政府按照价值规律和市场供求关系，实施政府指导价，主持价格听证会，以发挥政府调控的有效性和经营主体的积极性。同时，大力鼓励业主跨行业经营，拓展副业，弥补主业的不足，解决分流人员的再就业工作
三是对于城市敞开式道路、广场、公园、路灯、城市公共绿地等非经营性项目，投资主体只能是政府，权益也全部归属政府。在运作方式上，一般可以考虑“所有权与经营权相分离”，“建设与管理相分离”的原则，引进项目法人制及建设和经营权招投标的竞争机制，通过竞争择优选定委托对象，由受托的项目法人作为业主，实施建设、管理和经营，政府则按委托协议履行支付义务，主要是拨付城维费。在投资决策时，主要考虑决策的科学性、合理性，努力降低投资成本和管理成本。由于这类产品具有自然垄断性，不能直接全部推向市场，当前依然必须主要依靠政府直接投资建设，为了避免滋生腐败，保证建设质量，统筹好项目的各个要素，应积极实行项目法人制，同时辅以招投标制、监理制、跟踪审计制、责任追究制等，对项目投资实施全程监督。即使是非经营性项目，也有利用社会资金和人力资源的创新之处。比如，北京、南京等城市，推出由公民或法人认领城市公园绿地、树木的办法，这些都不失为创新的做法。
3、改造或组建国有控股的城建投资有限公司，是推进城市市政公用事业投融资体制改革的重要举措。目前，我市部分区市仍然存在城建投资有限公司，从目前的运作情况以及从上海、天津、大连、广州等先进地区的经验来看，这不失为推进城市市政公用事业投融资体制改革的一项重要举措。当前，关键是要按照现代企业制度的要求，进行重组，依市场法则进行投融资，实现“投资经营回收扩张”的良性循环。具体操作思路是对现有能够实行资产分离和经营的城市基础设施资产，进行全面清理，通过资产评估和补办土地使用权出让手续，以现有资产作为政府投资股本，并吸引社会民间资本参股，重组城建投资有限公司。公司注册资本金一般以实物资本为主，货币资本为辅。在运行初期，其主要职能是通过商业融资承担政府直接委托的工程项目（主要是经营性项目）建设和对拥有的经营性资产进行出租、出让、出售等方式盘活资产，专门进行城市基础设施的建设与经营。经过一定时期的运营扩张后，政府要与公司脱离原有的直接依存关系，政府要减持在该公司中的股权，并促使公司创造条件，进入证券市场融资，逐渐成为具有较强实力的主要建设投资主体。城市建设投资发展有限公司，其主要功用有三个方面：一是投资建设城市市政工程项目；二是为政府基建贷款提供担保，解决政府贷款信用的问题；三是发挥好融资职能，拟通过包装上市等手段，积极筹集社会资金用于扩大城市公共产品的建设。
4、创新融资方式，是投融资体制改革的重要方面。创新项目融资方式就是要突破“一靠财政，二靠银行”的传统思维定式，瞄准国际国内资本市场及其发展态势，努力拓宽社会公益项目和城市基建项目融资渠道。目前，有以下几种融资方式可供选择：一是国外政府贷款，特别是无息或低息贷款；二是国内开发银行或商业银行贷款；三是利用BOT（建设经营移交）或BT（建设转让）的方式，引进国外资本参与可收费的城市基础设施项目的建设与经营；四是剥离有效资产，连同项目经营权出让给外商（TOT），使政府得以全部或部分地收回投资；五是采用产权置换的方式融通基建项目建设资金。如用道桥冠名权、公共场地广告经营权等产权换取道桥的建设资金或公交站牌的建设维护资金；六是以城建投资公司名义申请发行企业债券；七是公司资产重组，包装上市，到资本市场融资；八是鼓励志愿者认养绿地等。
5、对公共产品和服务的科学定价，是投融资体制改革的重要环节。价格是一个十分重要的调节杠杆，经营性项目和准经营性项目合理定价问题不解决，投融资体制改革就不会产生好的效果。现在城市很多公共产品的价格都低于其正常经营成本，其差价政府进行了补贴。这一方面增强了区域投资环境的竞争力，另一方面却有碍经营性和准经营性项目按市场规则运作。如何处理这个问题，更好地推进投融资体制改革？可分两步走：第一步，维持价格现状到一定年限，但是将现在政府补贴给企业的暗补方式，改为直接补贴给用户的直接补贴方式；第二步，提高公共产品中可经营性和准经营性产品或服务的价格，使价格基本按照供求规律上下波动，政府采取补贴，由经营者自负盈亏，自我发展。
扩展阅读：关于投融资体制改革的调研报告
关于投融资体制改革的调研报告
近年来，我县在投融资领域进行了一系列改革探索，在打破传统计划经济体制下高度集中的投融资管理模式方面进行了一些有益的尝试，但总体上来说，投融资体制改革还相对滞后。4月初，由县政府副县长汪光列带队，县政府办、发改委、经委、财政、国土、建设、人行等部门组成调研组，赴周边县（市）就投融资体制改革工作进行专题调研，旨在借鉴外地好的做法和经验，推进我县投融资体制改革。
一、外地投融资体制改革的做法及经验
（一）桐城投融资体制改革做法。201*年5月，桐城市政府通过注入财政性资金，划拨行政事业单位办公楼、公园、道路、桥梁使用权等方式注册成立城投公司，负责政府项目的投融资、经营政府授权的资产，从而实现政府投资的效益最大化。为理顺管理体制，桐城市政府成立投资项目管理委员会，并出台《桐城市政府投资项目管理暂行办法》、《桐城市政府投资城市建设项目资金管理暂行规定》、《桐城市政府投资项目招投标工作制度》、《桐城市政府投资项目征地拆迁安置工作制度》等四个规范性文件，理顺了发改委、建设、国土、财政、环保、审计、街道办事处等相关部门在投融资管理工作中的关系。同时，还在项目的决策审批、监督管理、资金拨付、竣工验收和决算作出了具体规定。桐城城投公司成立以来，累计融资1.53亿元，用于开发区和市政工程建设。（二）肥西投融资体制改革做法。肥西的投融资体制改革经历了两个阶段：第一阶段：自201*年起，肥西县先后组建了“肥西县城市建设投融资工作领导小组”和“肥西县诚信担保责任有限公司”，具体负责投融资工作的领导、组织和实施；先后成立了肥西县城市建设投资有限公司、安徽花木城投资有限公司、桃花工业园经济发展有限公司、紫蓬山旅游发展有限公司、合肥长安科技有限公司等五大融资平台，从而推动了城市基础设施、工业园区路网等重大项目建设。第二阶段：从201*年起，针对单个平台融资能力弱、信用额度小、银行认可少、融资成本高、难以形成合力的问题。肥西县从创新体制机制入手，构建新的投融资平台。一是建立了决策、管理、执行、监督相分离的投融资管理体系。二是将201*年以来成立的五大平台的融资功能逐步整合，统一成立了县国有资产运营公司，五大平台按各自职责，主要承担相应的市政基础设施、园区平台和社会公共事业建设。目前，肥西国有资产运营公司，经评估注册资金提高到15.2亿元，融资能力明显增强。201*年，签约贷款10.01亿元，是前两年总和的4倍；实际到位资金2.2亿元，超过前两年总和。三是坚持“要让项目等资金，不能让资金等项目”的指导思想，依据规划，编制了120多个符合国家产业政策的项目，积极争取上级资金扶持，从而增强了投融资工作的前瞻性。四是突出基础设施先行，千方百计筹集资金。加快水电路等配套设施建设，将“生地”焐热成“熟地”，发挥土地资本的做大效益，县城经营性用地平均价格大幅提升，从而大大提高了土地融资受益率。
二、我县投融资体制改革现状
近年来，虽然我县对政府投融资管理体制改革进行了积极探索，多元化、多渠道筹集建设资金的格局逐步形成，也取得了很好的成效。但现行的政府投融资管理体制在实践中逐步暴露出一些弊端，严重制约着我县投融资工作的发展和创新，从而影响经济增长的后劲。主要表现在：
(一)责权利不相匹配，责任单位投融资积极性不高。我县目前采取的政府投融资模式是以政府为主，各相关部门配合，融资、建设、管理三分离，财政部门负责筹资，建设施工单位只管用钱，等靠要思想严重。这种模式既不利于提高部门的积极性，更不利于提高资金使用效率。
(二)融资工作效率不高，部门之间管理条块分割。各融资单位分别开展融资工作，且大多数融资单位是行政部门，存在各自的利益，管理条块分割，分散建设，很难相互协调配合，造成融资工作效率不高，办事效率低。
(三)资金短缺，财政负担过重。要实现建设皖西南风景旅游城市的目标，各方面的资金需求都很大，远远超过了我县可用财力，但现行的融资模式对财政的依存度过高，城市基础设施建设大部分是依靠财政直接投入的，无形中加重了财政负担，加大了财政风险。(四)融资平台建设滞后，投资方式仍然单一。在城市建设投融资方面，平台建设明显滞后，在一定程度上制约了城市建设的持续健康发展。在投资方式上，国际国内在流行的BOT、TOT等投资方式的采用在我县建设为数不多，并未得到广泛的采用。
(五)城市公共资源未能发挥合力，浪费严重。目前，相当一部分城市公共资源掌握在各部门手中，缺乏市场化运作手段，使用效率相当低下，造成了城市公共资源的流失和浪费。
三、关于我县投融资体制改革的建议
（一）加快构建新的投融资管理体制。借鉴外地成功经验，新的投融资管理体制要由决策、管理、执行、监督四大块组成，成立投融资管理委员会、投融资管理中心、资产运营公司和投融资监督委员会。
（二）完善决策和运行机制。新的投融资管理体制建立后，必须对其中各个组成部分运作方式、基本职能进行合理设计和介定，以保证投融资管理机构的顺利运行。
投融资管理委员会投融资的决策层。建议由县委书记、县长分别担任管委会第一主任和主任，县发改委、经委、财政、监察、国土、建设、规划、环保、统计、审计等有关部门主要负责同志为成员。主要职责是：确定政府建设资金的投资方向和融资方案；审定投融资中长期规划，审批政府投融资年度计划及资金平衡计划；审定政府投融资政策和管理制度；决策政府投融资工作中的重大事项；监督检查政府投资项目的实施情况等。投融资管理中心投融资的管理层。隶属于县投融资管理委员会领导，与县财政局合署办公，分别由财政局局长、分管副局长分别担任管理中心主任、副主任。主要职责是：参与政府投融资政策的制定工作；统筹管理政府项目的政府投融资业务；制定并实施利用政府信用取得建设性资金的管理办法，实行统借统还；负责归集不同渠道的还款来源，建立稳定的还款机制和风险预防机制；根据批准的融资方案选择金融机构进行融资，拨付资金并监督运行等。
资产运营公司投融资的执行层。负责对内投资，统一经营授权范围内国有资产，并承担其保值增值责任。资产运营公司与管理中心一套机构、两块牌子，分别由财政局局长和分管局长担任经理、副经理。城市建设工程原则上由县资产运营公司作为项目法人，如实际需要，投融资管理委员会可另外确定项目法人。
投融资监督委员会投融资的监督层。由纪委书记、监察局长分别担任委员会主任、副主任。同时，要设立招投标管理机构，负责投资项目招投标工作。
（三）拓宽政府投融资渠道的政策措施
1、尽快出台《潜山县政府投融资管理体制改革的意见》，制定《潜山县政府投资项目管理办法》、《潜山县政府投资建设项目资金管理规定》等相关规章制度。
2、利用投融资管理中心的功能，培育和发展资产运营公司，通过对其注入优质资产、城市经营性资源等，使其真正成为我县拥有雄厚实力的投融资平台。一是财政资金注入，将分散的财政投入，包括国债投资，整合起来注入资产运营公司。二是规费注入，将养路费、部分城市维护费等注入资产运营公司。三是土地收益注入，将一定量的土地增值部分作为资产运营公司的资本金注入。四是存量资产注入，将过去形成的存量资产，包括路桥、公用设施等，授权资产运营公司经营。五是税收返还注入，对基础设施、公共设施投资投资实行税费优惠减免，作为资产运营公司资本金。
3、高度重视加强项目策划。要树立“让项目等资金，不要让资金等项目”的理念，重视项目管理。政府投资项目实行项目储备制度，各部门、各单位根据经济社会发展需要提出项目，发改委于每年第三季度会同县财政、国土、建设、交通、水利、环保等部门对项目进行筛选，提出下一年度投资项目建设计划，报县投融资管理委员会审批。县投融资管理中心根据批准的政府投资年度计划负责筹集和安排资金。
4、继续做好土地经营，实现土地的最大升值，为城市建设凝聚资金。一要进一步加强政府对土地资源的宏观调控能力。进一步实行政府土地收购储备出让制度，把城区存量土地统一纳入运行。加强土地供给总量的调控，通过土地供应计划对土地市场供应总量进行控制，保持供需平衡。发挥城市规划的龙头和引导作用，对近期要开发的基础设施周边土地要从规划源头一次性控制、统征，对尚未开发的土地则作为项目的偿债或融资的土地进行冻结控制。通过规划，合理引导土地开发，实现土地的最大化升值。二要多渠道筹措土地运作资金，建立土地发展基金。目前我县土地收购储备的运作资金主要是通过银行贷款解决，随着土地收购储备量和银行利息的不断增加，成本也将不断加大，政府土地收购储备的风险将逐渐显现。要完善土地收购储备运作的资金结构，加大财政资本金的投入，将来自土地的收入集中建立土地发展基金，土地发展基金专门用于支付土地统征、收购的费用和改善储备地块周边基础设施，这样有利于土地经营的良性循环。
5、盘活公用事业系统存量资产，鼓励和支持多种经济成份参与公用事业，拍卖出让部分市政公用基础设施资产，增加城市建设资金来源。可参照国有企业改制办法，对由国家和地方财政形成的城市道路桥梁、供排水、园林绿化等资产及所占用的土地和水面投资、经营管理权进行出让，这样既可收回国有资产收益投入其他城市建设项目，又可打破行业垄断，同时有利于推进事业单位的改革。
（四）统筹推进各项配套改革。
1、推进工程招投标改革。一要严格实行工程有效最低价中标制度；二要严格进行审计；三要在工程中标后，严格控制变更设计，尤其对工程量变更的要从严把关。
2、推行政府投资工程项目代建制。通过市场化的方式选择建设业主，政府管理部门与建设业主通过合同关系来明确各自的责权利关系，在保证工期、工程质量的前期下尽可能降低工程建设成本，节约建设资金。
3、健全完善政府投融资监管机制。研究制定《潜山县政府债务管理办法》，进一步强化债务和资金监管，建立政府债务风险预警制度，切实防范政府债务风险，确保做到“举债有度、用债有效、还债有信、管理有力”。
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