财政票据存在的问题及审计建议

财政票据存在的问题及审计建议

财政票据存在的问题及审计建议

201*-09-16来源:审计署作者:卢圣方谭敏参与讨论：会计论坛

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（一）

财政体制改革中，深化“收支两条线”，加强非税收入管理改革是其中一个重要环节，而财政票据管理是加强政府非税收入征收管理的基础工作，也是源头控管的重要手段。近几年，通过预算执行及乡镇经济责任审计发现，财政票据管理工作还是一个比较薄弱的环节，票据使用不规范，票据管理工作不到位，存在超范围使用财政票据、票据账目混乱、票据专管员缺位等等问题。具体表现在：

1、票据发放超范围。《湖北省财政票据管理办法》明文规定，财政票据的领购仅限于国家机关、事业单位、或经法律法规授权的具有管理公共事务职能的机构，代行政职能的社会团体及其他组织。执收单位要购领财政票据，必需先经同级财政部门审核过关。财政部门对执收单位递交的征收或收取非税收入的有关依据、相关文件、《申请表》进行审查，确定符合规定后，发放《财政票据领购证》，执收单位才能领购财政票据。而某些乡镇财政部门在审核领票资格时把关不严，为某些村组、企业、个体户大开方便之门发放了《领购证》，使不具备领购财政票据资格企业、单位和个人披上了使用财政票据的合法外衣。财政部门超范围供票，为偷逃税收等违法违纪问题提供了方便。

2、票据核销不规范。为深化非税收入改革，财政部门利用互联网技术，积极推行非税收缴系统与银行系统联网，实行“单位开票、银行代收、财政统管”票款分离的管理制度，“以票管收”达到防止非税收入“跑、冒、滴、漏”的目的。通过银行代收非税收入所使用的非税收入一般缴款书，在银行办理征缴时自动核销，大大方便了票据的核销工作，又有利于收入的上缴，但是由于非税收缴系统智能化的不完善，大部分手工开具的票据包括事业性收费票据、土地专用收据、国有土地出让金票据、罚没票据等等，仍需到财政部门办理缴销手续。财政部门在票据核销过程中主要存在两个问题：一是核销不及时。财政部门不及时清理各执收单位的票据结存量，导致有的执收单位长期不缴销，票据滞留于单位，收入不及时上缴；二是核销程序简单。票据缴销时，财政部门没有对行政事业性收费票据、单位资金往来收据与缴存专户的非税收入票款进行核对，就办理了缴销手续。财政部门票据核销不及时，只销票数，不核金额，使得某些执收单位有机可乘，出现坐收坐支占用财政资金、私设“小金库”等违纪违规问题。

3、票据监管乏力。财政部门重票据发放，轻票据监管，财政票据业务主管部门少有深入到乡镇开展财政票据管理和使用情况的检查和指导，财政票据年检制度和财政票据月报表制度形同虚设。监督管理手段落后、乏力，致使出借出让财政票据、串用混用财政票据、利用票据乱收费、不按规定填写等等现象屡见不鲜。

4、票据安全存隐患。在非税收入缴款书为主体、专用票据为补充的新的财政票据体系中，财政票据的种类就有政府非税收入票据、医疗票据、社会团体会费票据、往来结算票据、其他财政票据5大类，而常用的就有30余种，财政部门必须建立票据专用仓库或专柜，由专人负责保管，做到分类存放、干净整齐，仓库做到防盗、防火、防潮、防蛀。而某些乡镇财政部门在票据管理中存在“四无”现象：无专人、无专账、无专柜、无专室。专管员缺位，票据存放凌乱，台账登记混乱，仓库条件简陋，票据安全存在极大隐患。

5、票据出借出让。某些执收单位领导和财务人员财务知识匮乏，法制观念淡薄，将财政票据出借出让给不具备领购资格的企业、个体户、下属单位使用。201*年，某执收单位将本单位领用的财政票据借给某餐饮业个体户使用逃避税收；某执收单位将领取的票据连同行政事业性收费项目出让给下属单位，增加收费环节，而且执收单位又在下属单位列支费用，逃避财政监管。

6、票据混用串用。某些财务人员在办理财政收支业务时，对收费票据、罚没收据、统一收款收据、社会团体会费收据及捐款捐物票据等不同种类财政票据的适用范围不加区分，财政票据之间、财政票据与税务发票之间混用串用现象较为严重：某些行政事业单位用单位内部往来结算票据违规收费；某些社团体接受捐赠时用会费专用收据作为收款凭证；某学会201*年举办业务培训时用教育专用收费发票收取培训费；某部门201*年、201*年连续两年用税务发票代替收款收据办理业务等等。

7、票据填写不规范。执收单位在开具票据问题有：涂改票据内容及金额；弃用复写纸直接在收据联填写；票据填写要素不全，故意将收费项目填写模糊，收费标准空缺，各种手法层出不穷，隐藏超范围、超标准及无项目收费，开具鸳鸯发票套取资金等各种违法乱纪问题。（二）

财政票据管理中存在的问题折射出非税收入管理的漏洞，如何加强财政票据管理体制，强化票据源头控制，以票控费，以票控收，确保非税收入严格执行收支两条线，规范政府非税收入管理，防止了财政收入流失，笔者认为应从以下几个方面入手，加强财政票据科学化、精细化管理，推进非税收入收缴制度改革。

一是依托非税收入收缴系统，继续深化票据电子精细化管理改革。提高财政票据的智能化、规范化管理水平，健全财政所有票据全程监督管理体系，切实发挥财政票据的“以票管收、以票促缴、以票治乱”源头控制作用，进一步推进政府非税收入的管理与改革，完善公共财政收入体系。健全票据管理功能，实行“阳光收费”。进一步开发票据管理功能，非税收入收缴系统不仅与银行联网，与执收单位也要进行联网，财政部门根据省以上财政及物价部门文件，对核定的各执收部门收费项目，收费标准、实行统一编码，并与执收单位领取收费票据的适用范围、票据号码等信息结合起来，存入系统内，执收单位开具票据和非税收入缴存银行时，所填内容与电脑储存信息不符的，系统将拒绝工作。将收费单位、收费项目、收费标准与票据管理的紧密结合，达到了“以票治费”的目的，从源头上杜绝乱收费现象。健全票据管理功能，实行全程跟踪。进一步增加票据管理模块的功能，覆盖票据印刷、发放、使用、核销等各个环节，细化到对每一张票据进行管理，解决了票据使用监管、核销等问题。票据使用单位领购的每一张票据，都由非税收入收缴系统对其进行全程跟踪管理，票据一经使用将自动核销，并在系统中留存记录设定收入缴库期限，杜绝开票不入库坐收坐支财政收入、利用财政票据私设“小金库”的现象；并通过票据号码限制使用单位，从根本上杜绝了票据出借出让、混用串用现象。

二是规范财政票据管理程序，建章建制完善财政票据管理体制。由财政票据主管部门牵头，对票据管理工作中存在的问题认真整改，并建章建制规范票据管理体制：建立执收单位年度审核确认制度，禁止超范围供票，严把票据发放关；建立票据专管员制度，设立票据台账，及时记录票据购领、发放、库存、核销等业务信息，做到每日台账，每月盘底，半年清查，年终校验；建立票据安全管理制度，由专人负责保管，专用仓库或专柜存放，责任到人确保财政票据安全；建立财政票据月报表制度，每月5日前将上月财政票据月报表上报票据主管部门；建立财政年度检查制度，做到普查与专项检查相结合、重点检查和日常检查相结合的稽查机制，堵塞各种违规使用票据行为，促进非税收入应收尽收。

三是与有关部门通力合作，开展票据检查与非税收入征缴检查相结合的专项清理。财政部门与监察、审计、物价等部门积极合作形成监管合力，在市直各级党政机关、事业单位和代行政府职能的社会团体开展财政票据与非税收入征缴情况的专项检查，对票据使用情况与对非税收入征缴情况结合起来进行清理，进一步规范非税收入管理，督促未纳入财政管理的非税收入、未及时足额上缴财政的非税收入及时解缴财政。财政、监察、审计、物价等相关部门对查出的问题“边清理、边整改、边处理”，对混用串用票据、出借出让票据、违规用票、不法用票的单位和个人一查到底，对不按规定设立非税收入项目、改变非税收入的征收范围和征收标准乱收费、应缴未缴非税收入私设小金库，违规用票套取财政资金等重要违纪违规问题，按照《财政违法行为处分处罚条例》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》等相关规定严肃查处并直接追究主要领导责任，情节严重的应移交司法机关处理。

四是加大财政票据、非税收入管理知识的宣传和培训力度，提高执收单位财经法纪意识。开展对执法单位特别是乡镇领导干部及财会专业人员的宣传和培训，加强财政票据使用和管理、非税收入管理规定的学习，提高对财务工作重要性的认识和财经法纪意识。使他们深刻认识到：财政票据的合法取得和正确使用，能提高财务管理工作整体质量，是规范单位财务收支、保证会计核算真实、准确的重要措施，是对非税收入进行源头控制和遏制腐败行为的有效手段，而不按规定使用发票所产生的严重后果以及应承担的法律责任。

扩展阅读：票据业务存在的问题及审计方法

票据业务存在的问题及审计方法

□刘献利

商业汇票不仅可作为支付、流通和结算工具，而且实际常常被用作重要的融资工具。这一便捷的金融工具也常为社会上不法分子所觊觎。笔者在对基层商业银行近两年来票据业务发展情况的调查中发现存在的“十五”大问题，应引起各方面的高度重视。一、存在的问题

(一)通过贷款和贴现资金充作银行承兑汇票保证金，形成“贷款资金作保证金承兑贴现保证金再承兑贴现”的怪圈，并成为银行扩大存贷款和票据业务规模的一条捷径。在上述方式不断循环的过程中，企业信用不断膨胀，银行的信贷泡沫也由此产生。

(二)利用银行承兑汇票置换资产、滚动签发银行承兑汇票。部分商业银行为了掩盖不良资产，对于无力支付到期票据款项的企业，继续为其签发银行承兑汇票，由企业用贴现资金归还到期的银行承兑汇票款。

(三)随意放大银行信用，超规定限额签发银行承兑汇票。为了逃避上级行对其授权限额的规定，有的基层行采取拆分等违规手法，将一笔银行承兑汇票拆成几笔签发。有的基层行擅自放宽保证金的收取比例或放松抵押担保的条件，为一些资信度不符合规定的企业签发银行承兑汇票。

(四)在目前国家实行宏观调控，抑制部分行业投资过热的政策下，对国家明令禁止的“五小工业”签发银行承兑汇票，逃避宏观调控、变相套取银行信贷资金。

(五)关联企业串通，套取银行信用。主要表现：集团公司申请签发银行承兑汇票后，由子公司或关联企业持票申请贴现，贴现资金直接或间接回流给出票人。此类票据业务大都缺乏真实的贸易背景，实际为集团公司融资，套取银行信用。(六)企业虚构合同，伪造增值税发票，骗开银行承兑汇票和贴现。这种方式多表现为贴现申请人(收款方)与前手(付款方)之间无真实贸易背景，虚签交易合同，伪造增值税发票，对增值税发票进行挖补、粘贴、复制，达到骗开银行承兑汇票和骗取贴现资金的目的。

(七)部分银行与企业相互勾结，联手“包装”票据。为了逃避监管和套取人民银行再贴现资金，银行与一些企业相互勾结，进行票据“包装”，即由银行将票据背书转让给与其有信贷关系、信用度较好的企业，由这些企业提供与该汇票无关的增值税发票、商品交易合同(复印件)，到银行办理贴现后，再将资金转回到真正的贴现企业账户之内。

(八)部分银行在经营过程中，对一些大客户办理贴现的票据放松审查，在办理贴现业务时只注重汇票本身的真实性，放松对企业提交的增值税发票、商品交易合同的审查，甚至对贴现企业由于各种原因不能提供增值税发票、商品交易合同复印件的票据，也违规授理其贴现业务。导致为大量没有真实贸易背景的银行承兑汇票办理了贴现，大量贴现资金用于非生产经营领域，有的资金甚至流入股票证券市场，严重扰乱了正常的生产经营秩序和票据市场秩序。

(九)部分银行为不符合票据使用主体范畴的单位办理票据承兑和贴现业务，在企业仅提供行政事业单位往来收据、统一收款收据甚至用款申请书等情况下就为其办理贴现业务，违背了我国票据融资仅限于具有真实贸易背景的商品交易、企业必须提供增值税发票的规定。

(十)部分银行为了承揽业务，逆程序操作。一是在办理贴现时仅进行电话查询就办理贴现，如某银行为某公司办理银行承兑汇票贴现，银行收到查复书的日期比办理贴现的日期晚。二是对部分企业自签自贴增值税发票、增值税发票与商品交易合同无法对应、增值税发票金额不足等情况下办理贴现。

(十一)部分银行员工责任心不强，审查不够仔细和不规范操作。一是为无效的承兑汇票办理贴现。如为未记载出票日期的汇票办理贴现和为背书不连续银行承兑汇票办理贴现。二是银行对商品交易合同审查也不够严格，部分商品交易合同不够规范。如某银行为某公司开具银行承兑汇票，企业提供的购销合同存在涂改情况。

(十二)违规降低贴现利率。银行在经营票据贴现业务过程中，为了争抢票据，展开恶性竞争，随意降低贴现利率，有的银行将贴现利率降到低于人民银行的再贴现利率，扰乱了正常的利率市场秩序。

(十三)违反结算纪律和账户管理的有关规定办理贴现业务。部分银行为一些没有在本行开立存款账户的企业办理贴现；有的银行违规将贴现资金转入企业在证券公司开设的账户，有的银行将贴现资金转入投资公司账户；有的银行则将贴现资金转入个人储蓄存款账户等等。

(十四)部分商业银行与票据掮客内外勾结，在办理贴现时为其提供贴现利率、资金划转等多项优惠条件，为其不法经营提供方便，从中收取回扣、好处费；有的银行采取降低贴现利率、压低账内贴现利息收入、账外收取好处费，私设“小金库”；有的银行职工则利用工作之便，以自己或其亲属名义成立“票据皮包公司”，充当票据掮客，非法经营票据业务，从中牟取暴利。

(十五)账外经营票据业务。部分银行账外为企业签发银行承兑汇票，或签发融资类票据；有的银行将收取的保证金不入大账核算，设置账外账户用于发放贷款；有的银行与证券公司私下签订协议，以签发银行承兑汇票的形式向证券公司融资等等。

二、种种违规屡禁屡现的原因

(一)稽核监督不到位、内控制度在落实中走样。如果认真、经常、细致地进行检查，票据案件就不会发生这么多。可现在内控制度这样多，现代化手段这样高，投入这样大，而账、款、制度却变成了“豆腐渣”，不堪一击，形同虚设。(二)银行在票据案件发生后不是积极、及时报案，而是尽量内部自救、内部处理和消化，也是案件越来越大的原因。一旦涉及公安机关和检察机关，程序复杂，执法成本较高，而银行损失也未必能挽回。有些领导害怕追究责任，不敢负责任也是案件多发的原因。

(三)利益驱动。办理票据业务，在给商业银行带来可观经济效益的基础上，可不断地派生出其他利益：贴现转保证金带动存款、贷款的双重增长；转换中利息差价的获得；票据资产扩大了贷款规模，从而降低不良贷款率；通过票据业务的买入卖出，提早实现利息收入。受利益的诱惑，银行便可能铤而走险。(四)工作指标的重压。指标就是指挥棒，很多银行对客户经理的业绩考核指标不仅包括存贷款，还包括票据承兑贴现业务。因此银行客户经理提供给企业的往往是一整套融资方案，并优先考虑个人业务量的完成情况。而对于由业务量增长带来的风险，商业银行没有建立相应的事前、事中、事后票据风险防范的内控制度，票据前台受理的审验检查和事后的跟踪调查流于形式，助长了一些企业的侥幸心理。

(五)我国现行票据业务的法规制度滞后和不完善。主要体现在三方面。首先，法律的针对性不强，缺乏可操作性。现行的票据法制体系中，《商业银行法》、《票据法》、《支付结算办法》等法律法规的有关条款过于笼统，难以覆盖票据市场的各个方面，其中对于银行承兑汇票的有关规定还不是很完善，尤其是对贴现、转贴现、再贴现业务中涉及银行承兑汇票的法律法规也比较少，均未作出专门的司法解释，不好操作。

其次，法律法规和管理规定大多是针对银行的，各种法规约束商业银行责任和义务的多，相比较而言，对企业违规行为则比较宽容，对恶意贴现、使用假资料来套取银行信用、将票据资金使用在非生产经营领域等行为的处罚力度明显不够，缺少违规企业的票据市场退出制度，对这部分企业的通报制度也没有真正落到实处，使企业对违规的后果认识不足，这也在一定程度上助长了企业的违规行为。

再次，随着票据业务的发展，有些条款已经不再适用于现在的情况，各商业银行要根据实际情况进一步健全实施细则。如票据业务中企业当事人的准入退出制度、票据融资的管理、各种票据交易行为的管理、票据信用评估、票据交易的价格约定、资金清算、票据业务的风险准备金等制度都需要纳入规范化的轨道。另外，商业银行上下级之间授权授信不尽合理，目前对银行承兑汇票授权授信没有统一的规定，各商业银行基本是自成体系、各行其是，同一银行不同地区规定也不尽一致，管理比较混乱。

三、银行票据业务的审计方法

在全面了解银行票据业务相关操作规程和制度规定的前提下，以银行承兑汇票的签发环节、贴现环节为主线，重点审查银行在办理业务中存在的违纪违规问题，注重发现大案要案线索，深入分析产生问题的原因，揭示潜在的风险和损失，提出有操作性、有建设性的审计建议，进一步规范票据市场秩序和完善我国票据法律法规体系。

(一)了解票据业务操作流程，熟悉掌握有关票据业务的法律法规和银行内部票据业务管理、授权授信的规定。可采取以下方法：调阅银行有关票据业务内部制度规定，与信贷部门、资金营运部门和财会部门、稽核部门相关人员座谈，全面了解其业务流程和有关授权授信、业务管理的规定；调阅近年来有关票据业务的外部检查和内部稽核报告，了解该行存在问题的类型及其整改情况等等。(二)利用计算机对电子数据进行分析，确定审计的重点单位和重点企业。调阅银行近几年来财务报表、银行承兑汇票签发、贴现台账和相关电子数据，全面了解近年来银行的票据业务总体规模和发展情况。以签发、贴现业务占比较大、近几年票据业务量增长速度较快的各二级分支行，在银行办理签发、贴现业务量较大的企业，单笔金额在一定限额以上，出票日与贴现日相距较近的贴现企业为条件，利用计算机对电子数据进行分析和检索，进一步明确下一步审计的重点分支行和需延伸调查的重点企业。(三)票据签发行的审查。

1.有选择地调阅签发银行承兑汇票企业的档案资料，审查签发汇票手续是否合规。给予授信的客户，是否在授信额度内办理；提供全额保证金的客户，是否在交验有关证明后办理；既无授信额度、又无全额保证金的客户，是否按照贷款业务中对借款人的调查、审查要求办理。承兑申请人是否向银行提供商品交易合同或增值税发票(复印件)，有无弄虚作假的现象；签发银行承兑汇票后是否对企业相关业务及资金情况进行跟踪检查等等。

2.调阅银行保证金存款分户账，结合银行承兑汇票签发台账，核对审查银行收取保证金是否及时、足额，有无违反规定不收、少收或收后退还企业等问题；审查保证金在存续期内有无被挪用、划转等情况，是否存在将保证金转回用于继续滚动签发银行承兑汇票或转入账外违规放贷等问题。

3.调阅银行新增不良贷款、新增贷款台账，重点落实因银行承兑汇票到期无法支付形成的不良贷款，分析形成垫款的原因；关注银行为不良贷款企业签发银行承兑汇票的情况，是否存在以银行承兑汇票置换不良资产、掩盖资产质量问题；有无为即将形成银行承兑汇票垫款的企业发放贷款问题。

4.调阅银行中间业务手续费收入明细账，审查收取的手续费收入是否与签发银行承兑汇票业务量相匹配，对于手续费收入明显高于其签发业务量的银行，重点核对手续费收入的来源，审查是否存在账外签发银行承兑汇票的问题；对于手

续费收入明显低于其签发业务量的银行，应重点追查收取的手续费的下落，有无私存私入或转入“小金库”。(四)票据贴现行的审查。

1.调阅相关企业贴现档案，审查银行是否对汇票真实性和汇票内容进行认真审核，是否出现越权审批的问题；办理贴现的申请人提供的商品交易合同及增值税发票等证明文件是否齐全、是否真实、有效，有无提供虚假证明文件和增值税发票(复印件)套取银行资金等问题。

2.调阅银行贴现台账(电子数据)，结合贴现利息收入明细账及相关凭证，审查台账数据与财务账表数据是否一致，有无为了逃避检查、人为修改台账数据的问题；审查是否存在贴现利率低于人民银行规定的最低贴现利率标准办理贴现业务问题。可在核对其电子数据真实性的基础上，利用计算机对全行贴现台账进行检索，对违规降低贴现利率办理贴现的部分数据进行分类汇总，在此基础上计算出由于降低贴现利率导致银行少计的贴现利息收入数额。

3.调阅相关贴现、买入票据明细账及相关凭证，重点核实贴现资金的去向。可在贴现台账数据的基础上，结合相关凭证，对部分贴现量较大的企业或单笔贴现在一定金额以上的企业办理贴现后资金划转情况进行统计整理，进一步审查是否存在以下问题：一是贴现资金转回签票企业账户，用于投资房地产等非生产经营领域、作为保证金继续签发银行承兑汇票、归还到期的银行承兑汇票款项和到期贷款、流入股票证券市场等问题；二是银行与证券公司、票据掮客相互勾结，违规降低贴现利率、少计贴现收入、账外收取回扣好处费私设“小金库”问题；三是在办理贴现业务时，是否存在违反结算纪律和账户管理规定的问题，有无为没有在该行开立存款账户的企业办理贴现，有无将贴现资金直接转入股市或个人储蓄账户的问题；四是注意发现一些违法违纪案件线索。如银行与证券公司、券商相互勾结，为其非法融资问题；银行职工利用工作之便收取回扣、手续费问题等等。

(五)延伸审查的主要内容。

与其他审计业务相比，票据业务审计需要进行大量的延伸审计调查工作，主要目的在于核实签发或贴现的银行承兑汇票是否有真实的贸易背景，审查贴现资金的最终用途是否符合国家的有关规定，深刻揭示企业利用关联交易、皮包公司作掩护，采用虚拟商品交易合同、虚开、涂改或套开增值税发票等手段骗取银行资金投入非生产经营领域问题；揭示银行与企业相互勾结、违规“包装”票据、套取银行资金的主要手法；揭示银行利用企业账户账外收取回扣、好处费等等。延伸审计调查对象主要包括签发承兑汇票企业、贴现企业、有贴现资金转入的银行和证券公司以及对上述企业有管辖权的工商、税务等部门。

对企业的延伸需调阅的资料主要有：公司章程、董事会会议纪要、年度审计报告、验资报告、企业纳税登记及领用增值税发票登记簿、企业增值税发票存根联、企业年度销售明细账、库存产品明细账、应付票据、长短期借款、财务费用明细账及其相关凭证。对企业的注册登记、年检、法人资料、纳税登记和缴纳税

款情况以及向银行提供的增值税发票(复印件)的真实性，还可根据情况延伸调查相关工商、税务部门。四、对策与建议

(一)银监会要尽快完善银行承兑汇票的管理办法和操作规范，并加大对商业银行票据业务的监督检查力度，以督促商业银行加强对承兑和贴现两个操作过程的风险防范。

(二)各行要建立和完善机构和人员准入管理制度，对票据融资业务经营机构准入条件，审批管理程序(包括机构筛选、系统培训、从业人员资格认证考试、负责人资格审查及内控制度建设等)作了具体规定和要求，严格按程序审批和办理贴现业务，杜绝“先贴现，再补议”的现象。

(三)统一业务操作和监控系统。开发设计集业务流程、风险控制、分析决策于一身的“资产管理系统票据综合管理系统，将票据贴现、转贴现、买入返售等票据融资业务的操作及监控管理统一纳入到系统中。

(四)实施“限额管理，票据移存”。上级行定期对各分支行核定最高持有票据余额，要求其将超出核定限额部分按照“先进先出”的统一原则及时移存至上级行票据营业部。

(作者单位：中国人民银行洛阳市中心支行)

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