基层国税机关财务预算工作中存在的问题及对策
基层国税机关财务预算工作中存在的问题及对策
蒋何林
财务预算是在预测和决策的基础上，围绕一个单位的目标，对一定时期内的资金的取得和分配、收入和支出等资金运作所作的具体安排。通过编制财务预算，压缩费用开支，将有限的经费用在最需要的地方，保证单位的必要开支，控制单位的正常开支，遏制单位的非正常开支，确保税务机关公平执法，税收工作的正常运转和税务队伍的稳定。但在实际工作中，基层税务机关的财务预算编制和执行存在不少的问题。如何适应国库集中收付改革，无疑对基层国税机关的财务预算提出了新的课题，值得探索思考。
一、存在的问题
（一）对财务预算工作不够重视。从现实情况看，领导也好，普通干部也罢，普遍对财务预算认识不够。原来财务预算一般不公开，在编制和审议过程中为保密需要，编制预算由财务部门独家负责，预算审议会议召开的范围也很窄，参与审议的人员仅仅限于局长办公会议有关人员，很多干部甚至不知道还有预算这个事。有少数财务人员在做预算时经常摸后脑勺，闭门造车，想当然，缺乏全局性，系统性，做出的预算不科学，不准确，前瞻性不够。预算编制流于形式，有的单位有时候甚至把形式都给省略了，没有通过局长办公会议审议，分管财务的领导和财务人员直接拍板上报，或者先上报预算，后在会议上通报，随意性大。透明度不高，财务部门没有向局长办公会议或局务会议汇报预算执行情况及分析，预算执行中存在的问题不能得到及
时反馈。
（二）财务预算脱离实际。财务预算应该本着积极稳健的原则，确保以收定支，加强财务风险控制。根据预算单位实际情况，从实际出发，充分估计各项目指标在实现过程中可能发生的变动因素，保证预算能切实可行，充分发挥其指导和控制作用。然而现实中有些基层部门编制预算往往采取以支定收的方式，严重脱离实际，违背“量入为出，收支平衡”以及“一要吃饭、二要建设”的原则，虚增收入盘子，入不敷出，财务管理风险没有得到有效化解，影响税收工作的正常运转和基层队伍稳定。
（三）财务预算执行不力，约束力不强。财务预算一经确定，单位财务管理活动要严格按照预算进行，财务人员要定期进行预算跟踪分析，向局长办公会议提交预算执行情况分析报告。但在实际工作中，有些基层税务机关往往“重预算分配，轻预算管理”，只管预算安排，不管预算执行监督，预算执行情况很不理想，执行不严，监督缺位，预算约束机制还没有充分发挥作用，不少项目突破预算，也有不少项目没有达到预算进度。201*年1－6月，我省国税系统项目支出总体执行进度偏低，特别是“三代”手续费和基建专项经费预算执行进度严重滞后，201*年1-6月基本支出中“购房补贴”的预算执行进度仅有15.23%，全市的预算进度只有8%，影响整个预算执行进度。基层税务机关没有专门的考核和监督机构，往往集财务预算编制、预算执行和预算监督的职能于一身，缺乏必要的约束机制。
（四）财务预算人员素质参差不齐。财务预算管理人员素质及技术水平的高低直接影响着财务预算管理的效果。大部分地方没有专门
的财务预算人员，有的是会计兼，有的是出纳兼，缺乏必要的专业知识，编制的预算逻辑关系混乱，质量可想而知。
二、建议及对策
（一）进一步强化预算观念。温家宝总理在今年的《政府工作报告》中明确提出，“加快实行财政预算公开，让人民知道政府花了多少钱，办了什么事”，表明了中央政府对于预算公开的坚定决心。今年广受社会关注的中央部门“三公”经费的公开，意味着预算将来势必要接受社会监督。作为政府的一个职能部门，税务机关要树立全员参与意识，要让全局干部了解财务预算，主动参与财务预算的编制，才会自觉参与预算的控制，财务预算才会真正得到执行。在今年全国国税系统财务工作视频会议上，国家税务总局副局长解学智强调要牢固树立预算管理理念，提高对预算认识的高度和深度，努力提高预算编制的科学性和准确性，增强预算分配的科学性，统筹考虑、合理使用结转资金，把预算分配和结转资金管理、预算执行进度结合起来。特别是全面实施国库集中收付改革，按照财政部的统一部署，国税系统在三年内，将国库集中收付改革全面覆盖到所有预算单位。国税系统实有资金账户将被纳入国库单一账户体系管理并实行动态监控，预算执行监督将得到加强，经费收支行为将进一步不断规范。预算在税务机关财务管理中的地位就尤其突出，国库集中支付、政府采购乃至于日常费用开支，都必须依据年度财务预算。201*年，因国税系统“纳税服务”项目经费预算执行进度未达到进度要求，财政部调减201*年国税系统“纳税服务”项目经费预算1000多万元。可见，预算的准确性、科学性将影响到税务机关的正常运转和职能发挥。
（二）进一步精细编制预算，实现预算科学化。要按照精细化的要求，进一步做细、做实、做准预算，为预算执行打下良好的基础。要科学合理地编制本单位预算，基本支出预算应严格按照定员定额原则和管理要求编制，项目支出预算要提高精细化水平，确保列入年度预算的项目切实可行。要建立一套比较科学合理的预算管理制度，在组织分工、财务预算编制、财务预算的执行与控制，以及财务预算的考核方面等进行明确规定。财务预算要遵循实事求是的原则，预算目标既要符合上级的要求，又要符合实际，保证重点，严格实行以收定支，量入为出，实现收支平衡。预算管理不仅是财务部门的职责，更是一个单位各项工作计划的总体体现，是一项全局性的管理工作。要先由各科室根据各自业务需要以及全局的情况，尽量准确地安排年度计划，然后由财务部门对各科室编制的预算进行协调平衡，最后由财务部门将编制的预算草案提交局长办公会议审议，使预算编制充分反映工作实际需要，增强预算编制的前瞻性和计划性。
（三）进一步加强预算执行和控制，实现预算刚性化。要遵照国家预算管理的有关规定，严格执行上级批复的预算，加强预算管理和监督。始终坚持“先有预算，后有支出”的原则，确保经费收支按制度执行。基本支出要严格执行国家的有关政策和规定，不得擅自扩大开支范围和提高开支标准；项目支出要严格按照预算批复的项目和用途使用，不得自行改变项目内容，扩大使用范围。财务部门要切实履行好最后把关的职责，没有预算的开支不予以入帐，既要把握好预算上限，也要把握好预算进度。财务部门要对预算执行情况进行分析和评价，定期向局长办公会议或局务会议通报预算完成情况，分析预算
偏差原因，发现预算执行中存在的问题，以便及时调整和修正。
（四）进一步提高财务人员素质，实现人员专业化。在基层配备专业的预算人员专门从事预算工作不太现实，但对财务人员进行有针对性的培训很有必要。为适应预算管理的新要求，自觉更新业务知识和优化知识结构，加强财务预算管理人员的政策业务培训，按照缺什么补什么的原则，有计划地、多渠道地开展对财务预算人员专业知识和业务技能的培训，提高财务人员的政策业务能力和预算管理水平。
（作者系宜章县局副局长）
扩展阅读：基层国税机关财务管理工作风险与对策思考
基层国税机关财务管理工作风险与对策思考
财务工作是国税工作的重要一部分，它关系到税收事业的发展，也关系到每个税务人员的切身利益。国税机关财务管理工作应以财务预算为前提，以支出控制为重点，把发挥税务资金效益的最大化和减少税务管理成本作为理财目标。但目前，在基层国税机关，尤其是县级国税机关，财务管理工作还存在诸多风险，需要采取措施加以控制和化解。一、基层国税机关财务管理的风险表现
（一）预算风险。一是预算收入小于实际收入的风险。基层国税机关的经费主要由中央财政拨款、增量经费、基层补助费以及地方财政补助组成。地方财政补助在基层国税机关经费中所占比重不可忽视，有的地方甚至具有主足轻重的地位。但地方财政补助具有明显的不可预见性，随税收收入完成情况变动系数很大。二是预算支出小于实际支出的风险。在基层国税机关没有统一的预算编制方案，支出预算项目也不全面如对“个体税收”、“企业所得税”等一些中心工作的奖励，编制预算缺乏应有的严肃性和约束性，基本上都采用传统的全面预算编制方法，即固定预算法、定期预算法和增（减）量调整预算法，且普遍存在上年完成数+增长率的模式，支出预算往往缺乏准确性和效率性。
（二）执行风险。主要是支出超出预算的风险。就是基层国税机关在财务管理内部控制中，由于缺少严格的报告、审核、审批、责任追究等制度，造成支出管理漏洞，从而支出无法控制，造成经费亏损，形成风险。
（三）管理风险。一是资金风险。一方面由于现金限量、盘点、日清月结等管理不严，形成资金安全风险。一方面，由于没有严格的借款还款制度，形成资金债务风险。二是核算风险。尽管目前基层国税机关已普遍使用国税系统网络财务管理软件2.2版，但只是简单的改变了过去手工记账的问题，并没有真正实现全面核算和系统分析的作用，如工资模块还不能有效运用。同时，一些核算项目缺乏明确的开支范围和各项目之间的结构制约，如“协税护税”、“维修费”等，有的地方甚至在“会议费”等其他费用中列支招待费。此外，有的地方不按规定计提和扣缴个人所得税，等等，这些都可归为核算上的风险。
（四）执纪风险。主要是可能出现违法违纪现象的风险。由于财务管理人员素质不高，制度形同虚设，财务管理混乱，违反财经纪律的现象就有可能发生。表现在基层国税机关财务工作的重点基本停留在记账、算账、报账等方面，过多地强调服务职能，而忽视了内部管理职能特别是税务管理成本的分析、审计、监督等不到位，从而出现执纪风险。二、控制和化解风险的对策及思考
（一）全面预算，控制预算风险。一是健全预算组织管理。基层国税机关应建立一个预算管理委员会，机关分管负责人作为第一责任人对总体预算负责，各部门负责人对本部门预算负责。预算管理委员会负责设定和批准本机关及主要部门的预算目标，解决预算编制过程中可能出现的冲突和分歧，审批预算期内对预算的重大调整。二是改进预算编制方法。要围绕税收工作中心，根据不同预算项目发生特点和规律分别采用不同的编制方法，注重绩效管理的原则。在公用经费上以保障运转和费用控制来编制，在人员经费上以绩效考核来编制，根据侧重点不同，选择不同的出发点。常用的编制方法有固定预算、弹性预算、动态预算和零基预算，要运用多种多样的方法和技巧来编制预算，使预算更具实用性和指导性。
三是预算编制要留有余地。要根据基层国税机关特点和社会综合信息，进行预算编制，考虑的因素应包括：宏观因素，如国家的宏观经济调控，地方政府关于经济结构调整的控制等；微观因素，即基层机关上年度的收支情况。预算应按照“量入为出、统筹兼顾、保证重点、收支平衡”的原则，留有余地，决不能搞赤字预算。预算应当具有制度的效力和严肃性，不得任意增加或削减预算。但实际情况导致原预算无法正确反映税收管理工作要求时，必须通过严格的审定程序经基层国税机关领导集体决策后方能变更。
1．单项预算费用在一定金额如3000元以上的，由部门拟定预算计划，机关分管负责人审核，提交机关集体研究决定。
2．单项预算费用在一定金额如3000元以下的，由部门拟定预算计划，机关分管负责人审定。
3．追加项目支出或提高支出标准的，由部门拟定追加计划，机关分管负责人审核，提交机关集体研究决定。
四是集中管理收入。在基层国税机关，应集中管理收入，统筹安排资金。要实现各项收入在县级国税机关集中，特别是有些地方税务分局（所）还存在乡镇等地方政府补助，所有这些应统一集中到县级国税机关，确保资金运行安全、统筹安排。（二）支出控制，化解执行风险。
一是严格按照批准的预算和计划所规定的用途，建立健全必要的支出管理制度和措施。严格执行国家规定的财政、财务制度和开支标准及开支范围。对批准的预算，要分级归口由有关职能部门负责，按有关制度规定及定额标准，实行指标控制。购置大型固定资产、基建维修等，要事先报主管部门审核，机关分管负责人批准执行。专项安排支出预算；金额在10000元以上的，必须经机关负责人批准执行。各职能科室预算内的开支，要事先提出使用计划交由财务部门审核后执行。涉及开支计划调整，在预算范围内的由财务部门审批；超预算或计划外开支，要由有关科室提出书面报告，交财务部门审核后，由机关负责人批准执行。二是实行三级审核与三方会审。各项支出报销凭证要由有关部门负责人签署意见，由财务部门审核,机关分管负责人审批。同时实行三方会审制度，即单项支出在一定金额如3000元以上的支出项目，由财务部门审核,监察室复核，机关负责人审批或授权审批。充分发挥两权监督的作用，减少支出管理中的漏洞，确保税务资金的安全、完整及其经济活动的正常进行。
三是严格责任追究。凡单项支出超年初预算（或追加预算）的单位（部门），要究其原因，给予相应的纪律处分或经济制裁。可以建立经济赔偿责任制，凡支出超支的，部门负责人、经办人员分别按一定比例对超支部分进行赔偿。
（三）规范管理，控制管理风险。一是规范资金管理。要规范银行账户的设置，必须按照国库集中支付的要求设置银行账户，杜绝不经审批乱设银行账户的现象；要重视现金流量的管理，准确地预计现金的收、支、余，对重大项目、重要工作应给予资金与政策上的支持，对非重要项目、工作的资金安排上应尽量暂时不付或缓付。要建立现金限额制度，确定各部门现金最高存量，并坚持现金盘点，做到日清月结，确保现金管理的安全。要严格控制借款，一般情况下不允许借款，特殊情况下借款必须经机关负责人同意，并要签订还款或扣款计划。
二是规范核算管理。加强财务管理信息化，完善国税系统财务网络管理软件，实行信息共享，重点强化财务分析功能。加强项目核算，牢固树立成本效益意识、节能减排意识，以发挥税务资金最大效益为第一位，一切从实际出发，凡事分清轻重缓急，统筹兼顾，既要尽力而为，又要量力而行。针对公用经费支出项目，制定费用开支办法，从节约一张纸、一度电入手，把钱用在刀刃上，做到该花的钱不能省，不该花的钱一分钱也不动。在项目核算上，分项目拟定支出原则和标准，严格执行国家规定的开支范围和标准，不得擅自扩大开支范围和提高开支标准。在人员经费项目上，要定员、定额，按照国家有关财务制度和单位内部的规章制度，规范人员工资、津贴、补贴及奖金的发放标准。在会计核算上，要严格按照国家法律和法规进行核算，不得变通执行。对会计核算，要实行二级审核，既会计人员审核记账凭证编制的正确性，会计科目的适用性、金额的正确性等，财务部门负责人重点审核会计核算是否全面、准确，特别是个人所得税、营业税等核算是否符合国家法律法规规定。（四）强化监督，控制执纪风险。一是加强财务人员培训。财务培训是提高财务人员业务技能的重要载体，也是控制执纪风险的重要保障。对基层国税机关财务人员进行培训，就是要培养财务人员对职位的适应性。要通过培训，使财务人员真正明确自己的职务行为，熟练掌握专业工作技能，适应时代的要求，提高财务管理的效率。在培训上，不仅要培训财会专业技能，还要加强会计理论素养的教育，提高财务人员的职业判断能力；不仅要培训财务人员法律知识和职业道德，还要教育财务人员具备高度的政治责任感；不仅要培训财务人员团队精神，还要培养财务人员主人翁意识和富有激情的创新力和执行力。
二是严格执行政府采购。进一步规范综合管理、项目操作、审核监督、合同执行等岗位的设置，明确岗位职责，做好政府采购信息、方式、合同、检查等管理工作；要准确编制年度政府采购预算，将采购预算落实到每一个项目。要严格按规定的政府采购目录和采购权限，依法集中采购。
三是认真开展财务监督。财务监督是实施财务管理的重要手段，也是控制执纪风险关键环节。加强对领导干部任期经济责任审计、专项财务清理和检查、财务日常稽核等。要树立税务管理成本理念，通过财务监督，有效地考核财务管理的成果，揭露矛盾，发现问题，总结经验，采取措施，堵塞漏洞，做到防患于未然。
四是推行民主理财和财务公开。定期对预算执行情况、资金运用情况进行分析，掌握资金运动规律、支出变化结构、增支或节支的原因。坚持公开财务经费管理情况，实行民主理财。
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