县级政府非税收入管理若干问题探讨
县级政府非税收入管理若干问题探讨
王军奎高志远
政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其它组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。应该说这个概念的提出是我国在构建公共财政体制过程中，在不断强化预算外资金管理和深化“收支两条线”管理体制改革和探索中总结出来的。由于概念的确立在时间上比较晚，在现实的管理中没有形成完善的体系，笔者就结合当前沙河市在非税收入管理过程中存在的问题谈一些粗浅看法。
一、沙河政府非税收入情况及征管措施
据统计显示，201*年1-6月份，沙河市纳入预算管理的政府非税收入累计完成1700万元，占年初计划的57.8％；预算外管理的政府非税收入，即行政事业性收费数完成290万元，占年初预算的50.9％。预算内、外政府非税收入两项合计为1990万元，占年初预算任务的56.7％，实现了时间任务双过半。主要工作措施：
一是加强领导，明确职责。坚持政府统一领导，财政归口管理，执收执罚单位依法征收，收费科具体负责全市非税收入管理的工作模式，统一收缴账户，实行收缴分离。与此同时，市政府设立行政收费大厅，各相关部门设专项服务台，按时对水资源费、排污费、房屋出租费及行政性收费、罚款进行收缴，并全部缴存财政局在各商业银行开设的收费专户，实现真正意义上的“票款分离，罚缴分离”。
二是健全制度，强化征管。立足沙河实际，在多方论证和研讨的基础上，由市政府名义制定出台了《非税收入管理暂行办法》、《执收执罚部门收支脱钩管理暂行办法》等相关规章制度，使非税收入收缴管理，达到有章可循，有法可依，为提高全市非税收入征管水平，打下了扎实的基础。同时，严格按照《行政许可法》切实规范非税收入征收行为，依法杜绝擅自征收、乱收滥罚，随意减免的问题。对现有的各项收费、基金等非税收入项目进行了认真的清理整顿和规范。在非税收入征收过程中，严格执行“收支两条线”管理办法，创新收缴程序，全面推行“单位开票、银行代收、财政统管”的收缴分离管理模式，实现国库单一账户管理。
三是源头控收，规范票管。首先，在票据管理上实行“专人负责、专人保管、专账管理”的制度。对单位严格执行“专人领票、凭证购买、验旧领新、票款分离、款缴票清”的管理制度。在票据使用上坚持“收费出票、罚款出据、防止串用、杜绝乱开”的原则。其次，通过对非税收入票据的核销，监督各项非税收入及时足额解缴财政，充分发挥“以票管费”的职能作用。对单位票据的审验，坚持审查收入项目、审查收入标准、审查资金入库制度。第三，严格票据使用范围，对票据实行“限量使用，审查用途，核旧领新”。限量领用票据，对每一张票据的领取、使用、去向、核销过程进行严格的监控。第四，强化责任，落实管户责任制，把所有非税收入执收单位分解到管户人员名下。管户人员对所分管执收户的票据购领、使用和审验情况以及非税收入的执收、解缴情况进行全面的监管，并对所分管单位票据使用出现的问题负连带责任。
四是严格执法，强化监督。在对政府非税收入的预算安排上，取消了对执收执罚部门“按比例留用”、“按比例返还”等各种收支挂钩办法，实行彻底的收支脱钩，各单位的行政性收费和罚没收入全部纳入部门预算，所需经费由财政根据支出需求和财力统筹安排，增强了政府的调控力度，实现了非税收入管理工作规范化、制度化、法制化。严格执行和完善政务公开制度、收费公示制度、非税收入的质询制度、稽查制度、违规处罚和责任追究制度，建立举报机制、责任追究制度等。不断扩大财政监督范围。同时，创新监督检查形式，采取职能部门经常性监督、公开社会监督、通过人大和上级政府进行权威性监督等形式，将所有非税收入的征收管理、资金管理、票据管理工作，全面纳入财政监督检查之中。
二、存在的问题
政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分，近年来，虽然沙河市对政府非税收入管理工作高度重视，以市政府名义相继出台相关管理制度，并不断深化改革，创新管理措施，强化非税收入征管，在规范政府非税收入方面取得了一些成绩，但是在实际运作的过程中，也存在着一些问题，而这些问题也在县级政府非税收入征管过程中具有普遍性。因此，要解决这些问题就需要我们广大财税工作者继续努力探索，加强调研，找出根源，研究对策。问题主要表现在：一是管理制度需要进一步健全完善。时代在进步，社会在发展，我们不能总是以一成不变的眼光来固定地看待问题。现行的非税收入管理制度已难以适应纷繁复杂的形式的需要。而且放眼全国来看，目前非税收入的管理，非税收入资金使用的监督和对收费项目的设置和标准等，都缺乏成套成型的法律法规及其相应的实施办法，征收管理体制的不健全，必然导致县级基层单位难以实行规范的“票款分离”管理办法，这就给逃避财政监管留下缝隙，导致开支不合理，乱支滥用现象的出现。
二是政策研究需要进一步深入把握。对国家政策的研究和把脉不及时，也会对政府非税收入造成影响。例如：今年，沙河市受迎奥运、保环境、促节能减排等因素的影响，继续加大了对重点行业、重点污染企业的整治力度，特别是对中小型污染严重的水泥厂、玻璃厂强制拆除。据了解，今年上半年全市共淘汰污染、落后产能企业86家，大大地影响了收费力度，造成行政事业性收费，基金收入等项目的减收，这与年初制定的预算任务形成了一定的出入，给财政支出造成了一定的压力。
三是思想认识需要进一步提高重视。诚然，大部分县市每年都坚持对“收支两条线”和政府非税收入征管重要性的宣传和教育。但仍然有部分单位或个人，置国家、大局于不顾，受部门或个人利益驱使，淡薄对政府非税收入的基本性质认识模糊，总认为非税收入是部门和单位的自有资金，应归部门和单位所有，故此不积极主动地上缴财政专户，成为推动非税收入征管工作的绊脚石。四是收费秩序需要进一步整顿规范。这里所说的收费秩序问题主要表现在一些工作人员偏多，机构臃肿的单位，由于精简不到位，导致机构重叠，工作人员增多，超过财政的承受能力，形成了“僧多粥少”的局面。而为了确保机关、单位的运转正常和工作稳定，就容易出现“收费养人、养人收费”的现象，形成收费资金使用的扭曲，导致收费秩序的混乱。
五是监督管理需要进一步加强规范。对非税收入管理尚缺乏有力的监管机制，致使资金管理欠规范。主要表现在：各执收执罚单位之间、部门之间的分配与再分配没有法律的依据，随意性很大；对收费项目的设置和标准的确定没有过硬的衡量标准，难以认定是否合理、是否合法；在资金使用监督上，没有一整套的法律体系，出现了多头管、多头收等不利局面。
四、对策及建议
“问题就是命令，问题就是工作的指南针。”县级政府非税收入要想取得更大的成绩，就必须紧紧围绕科学发展观，进一步解放思想，开拓创新，迎难而上，对出现或潜伏的问题做到有的放矢，逐个击破。
一是健全制度，规范征管。健全制度是完成任务的重要保障，也是规范和约束干部执政行为的一项措施。建立健全制度、加强干部队伍建设，提高干部队伍执政水平至关重要。对此，县级财政部门要严格按照《行政许可法》，积极研究出台符合本地实情的相关配套制度法规,从制度上规范全市非税收入征管工作，确保非税收入征收管理进入制度化、法制化、规范化轨道。
二是加强宣传，提高认识。继续狠抓宣传教育工作，提高社会各界，特别是各单位主要领导对加强政府非税收入管理重要性的认知度。让大家都了解到，非税收入是政府财政性资金，不属于哪个部门和单位所有，而是属于国家，彻底杜绝“小金库”、“乱收费”等不良现象的出现。同时，坚持公开收费和罚没项目标准，自觉接受社会监督，营造良好的非税收入征管环境。
三是抓好改革，提高效能。充分发挥财政的协调作用，正确处理政府与部门的分配关系。不断加强政府机构改革，将政府机构改革与规范非税收入同步进行，对现有机构进行结构优化，精简并妥善安排富余人员，严格控制机构人员数量，将支出规模降到合理的水平上，提高支出的效益和管理的效率，理顺收费秩序。四是深化票管，控好源头。一方面对征收单位用票实行“计划供票、验旧领新、限量发售”办法，防止财政票据在征收单位长期滞留。实行票据管理员与收费专管员“双向控制”办法，做到“票款同行、源头控制”，从根本上杜绝挤占、挪用非税资金行为。另一方面要抓好制度的制定和落实，制定票据月报表制度、填写票据出库单制度，每月月底结算出票据出库数量、票据款金额，并与用票单位、票据库存相核对，做到账账相符、账实相符。
五是严格管账，防范风险。要与财政集中收付相结合，明确规定征收单位除按规定必须开设的专项资金账户外，原则上不再保留银行账户，所收取的非税收入全部实行“收支两条线”管理，通过“票款分离”和“罚缴分离”办法上缴财政，严禁坐收坐支，减少资金在途时间，有效的防范财政资金风险。要建立健全内控机制，严格财政专户管理，加强财政内部控制，拨款凭证与银行印鉴分开管理，银行日记账与分类账分开管理，做到日清月结，按月对帐，账账相符，严防挪用非税资金。要建立征收单位、开户银行、财政三位一体的资金管理平台，做到征收单位缴存银行数与开户银行对账单数和财政专户存款数一致，保障非税资金及时缴存到财政专户。
六是强化监督，查补漏洞。要强化非税稽查的计划性，把日常稽查工作贯穿于征收单位收罚的全过程，不断完善稽查形式，提高检查质量。要强化非税稽查重点性，重点选择那些票据使用量和收入规模大的部门进行检查，发现问题，及时地予以纠正。要强化非税稽查的连贯性，坚持“回头看”，追踪检查处理结果落实情况，督促单位进行整改。坚持日常监督为主、重点检查为辅，通过非税稽查促进规范管理的原则，把强化日常监督检查放在首位，将非税稽查与非税收入征缴情况、财政票据使用情况、收罚政策执行情况等结合起来，充分发挥非税稽查工作对征收管理、票据管理、财务管理的促进作用。
七是加强学习，提高服务。坚持学习终身制，认真进行十七大教育学习，提高干部职工思想政治素质；坚持练兵日常制，认真进行专业知识的培训学习，提高干部职工专业技能和为人民服务的本领，提高对国家政策的分析能力，促进收入征管的工作发展。同时要结合财政局创建“六型”财政机关活动，改革服务模式，变事后管理为事前提供服务，提高机关工作效能，提高征收单位非税收入征管水平与征管质量。
（作者：河北省沙河市财政局王军奎高志远）
扩展阅读：县级非税收入预算工作
探讨县级非税收入预算工作
摘要：非税收入是政府财政收入的重要来源，非税收入预算是财政预算的组成部分，非税收入预算工作思路、细化程度、调控方案如何直接影响着部门预算，是搞好部门预算编制的基础。科学地提出非税收入计划、成本核定及政府统筹是非税收入预算的主要工作，是政府非税收入预算管理中面临的一个现实而迫切的问题，是深化政府预算管理改革和完善部门预算编制的基础，是政府履行职能，调动执收单位积极性，促进非税收入依法征收、应收尽收的重要保证。
关键词：非税收入；财政预算
中图分类号：f812.3文献标识码：a文章编号：1001-828x（201*）04-0-01一、非税收入计划编制(一)编制对象及范围
非税收入按资金解缴方式分缴入国库和财政专户。缴入国库的非税收入提出计划数，按预算管理方式分一般预算管理和基金预算管理，其中：形成一般预算收入的非税收入计划数要随预算批复一同下达到执收单位。缴入财政专户的主要是教育收费及往来款项，不提出非税收入计划数。非税收入计划项目包括单位专项收入、行政事业性收入、罚没收入、国有资产(资源)收益、国有资本经营收入、其他收入。上下级分成收入项目剔除上级分成收入后的县本级收入列入单位非税收入计划。分成收入项目主要有：排污费、矿产资源
补偿费、“两权”价款、诉讼费、水资源费、陆生野生动植物资源保护费、绿化费、国内森林植物检疫费、水土保持设施补偿费、水土流失防治费、河道采砂管理费等。政府性基金收入(水利建设基金、森林植被恢复费、育林基金、残疾人就业保障金、价格调节基金、城镇公用事业附加等)不列入单位非税收入计划，单独编制基金预算反映。(二)编制原则及办法
单位下列收入要进行单列，不在单位非税收入年度计划中反映：(1)不属于单位的专项收入，如城市污水处理费等；(2)不属于单位的国有资源收益，如出租车经营权拍卖收入等；(3)财政局执收执罚的财政罚没收入；(4)省非税局返回的属县级非税收入分成部分。县直单位非税收入计划数以前三年非税收入实现数平均计算，剔除三年来停止、取消的收费项目，考虑影响当年收入的相关增(减)因素，编制当年的收入计划数。
1.前三年收入实现平均数中的捐赠收入、其他非税收入中无收费项目、收费标准的，主管部门集中收入未经批准的，在当年计划中予以剔除；
2.有关执收单位三年来经财政、物价部门审批的短期培训收入，在当年不办短期培训班的，在当年计划中予以剔除；
3.各执收单位三年来一次性收入项目、代收费不作为当年非税收入计划的确定基数。二、非税收入执收成本核定
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