于进一步加快市中心城区城市建设推进城建领域防腐保廉工作的调研
于进一步加快市中心城区城市建设推进城建领域防腐保廉工作的调研
市政府研究室
〔内容摘要〕在市中心城区城市建设领域中，存在着城建项目擅自变更设计、招投标围标串标等问题，既影响了城市建设进度，又形成一定的腐败隐患。为此，文章提出六条推进城建领域防腐保廉的措施和办法。
〔关键词〕城市建设防腐保廉调研报告〔作者简介〕市政府研究室课题组
按照市政府领导关于学习安徽省合肥市构建城市建设领域防腐保廉体制机制工作经验的要求和部署，由市政府研究室牵头，组织市监察局、市发改委、市住建局、市规划局、市国土局等有关部门，对市中心城区城市建设和城建领域防腐保廉工作进行了调研，现将有关情况报告如下。
一、市中心城区城市建设基本情况
（一）职权划分及项目运作过程。市中心城区城建项目主要分为立项（审批）、投融资、招投标、拆迁（安置）、规划建设、决算审计等六个环节。其中，发改部门负责立项，政府或业主单位负责拆迁安置，政府及有关业主单位负责投融资，审计部门负责决算审计，业主单位自行组织或委托招投标，规划建设部门负责项目规划、施工行政管理，但也承担着一些项目的建设任务。项目运作过程基本按照立项（审批）、投融资、招投标、拆迁（安置）、建设、决算审计进行，其中，有的项目由于时间紧、任务重，存在手续后补、同步进行等情况。
（二）统筹协调及调度管理情况。统一筹划方面：目前，市、钟山区、水城县的城建项目，原则上由市、钟山区、水城县报市发改委汇总，纳入市级项目库储备，根据需要、地方财力和国家投向等，由各级政府推进建设，做到统一规划（重大项目规划、重要地区详规、规划调整统一由市人民政府决策）、统一招投标（市建设工程交易中心负责钟山区、水城县和市直建设工程的招标工作，标的在200万以上的工程，必须在市建设工程交易中心招投标）。统一调度方面：市中心城建项目由市发改委统一调度，调度情况编制成册报有关领导和部门，根据调度情况，市委市政府定期或不定期召开协调会、调度会等，解决项目建设中遇到的部门协作和具体业务问题。
（三）开放市场情况。目前在我市城市建设项目当中，文化、教育、卫生等政府投资的非经营性项目、民心工程以及人防、消防、施工等设计文件审查还没有推向市场，其它建材质量检测、建筑物检测、测绘、工程造价评估、土地评估、设计、勘察、监理等环节已经向市场开放。（四）制度约束和监督情况。近年来，我市在土地审批、规划、立项、招投标、工程建设管理、工程资金拨付等方面建立了一些相应的管理制度和监督约束措施,对规范和加强市中心城区城市建设和管理起到了积极作用。比如在制度方面，先后出台了《六盘水市政府性投资项目招投标管理暂行办法》、《六盘水市政府性投资项目招投标活动违法行为记录公告暂行办法》、《六盘水市建设用地规划设计条件调整管理暂行规定》、《六盘水市违规调整规划设计条件责任追究制度》等制度。在监督方面，在进行规划许可时，要依据法定规划进行审查核对，经社会公示（必要时组织听证）、国土部门意见、市城市规划委员会审议意见、市长办公会审查批准等程序进行规划许可；资金拨付上，财政部门在资金拨付时需经监理签字认可、并报建设部门相关科室和领导审核签字等程序后，才能按工程进度完成投资的80%支付工程款，结算时留下5%的金额作工程质保金，质保金要到一年后工程未出现质量问题才可全额退回，等等。同时，对城市建设中出现的违纪问题，检察、纪检、监察、新闻等部门都要介入。但是，从总体来看，我市仍然存在制度制定不全面，科学性、操作性不强和制度执行不严、监督力度不够等问题。二、存在的主要问题
从市中心城区城市建设的运转情况来看，主要存在以下问题，既影响了城市建设进展，又形成了一定的腐败隐患。
（一）项目的立项审批不统一、不严谨。同属市中心城区范围，市、钟山区、水城县均可立项、审批可研、初设及概算，有关领导随意自行决定建设项目，立项仓促草率，存在缺乏统筹、临时动议的现象。在立项过程中，有的项目先建设后补手续，有的项目未经会议评审或专家论证，有的项目概算不科学,项目概算超出估算、预算超出概算、结算超出预算,造成一些项目建设进度慢、质量差，同时还会导致建设资金浪费，并给腐败留下隐患。另外，因为工程建设具有巨大的市场空间和利润空间，建筑企业采取各种或公开或隐蔽的手段（也就是所谓的潜规则），在工程前期立项阶段开始场外运作，有的企业帮助建设单位获取立项审批作为筹码，以得到建设单位决策者给予承建的承诺,从而为实现利益最大化打下基础。（二）建设部门既是裁判员，又当运动员。市、区、县建设行政管理部门既有城区建设管理职能，又分别承担一些城建项目的代建任务，既组织协调、督促指导城区项目建设，又充当一些急难险重任务的建设业主。
（三）投融资能力不足，渠道单一。市区投融资平台资产有限，且由于各种原因难以实现保值增值，融资能力难以满足建设需求，同时，城建领域的投融资渠道除了政府投资、银行贷款和业主垫资外，几乎没有其它投资渠道，融资困难，造成项目建设资金短缺，影响项目施工进度和城市建设的快速发展。
（四）统筹协调力度不够，信息渠道不畅。除了立项审批环节外，设计、投融资、建设、资金拨付等也存在各自为政、各行其是、多头审批、程序过多的情况，相互之间缺乏交流沟通的机制。城建项目统一集中到市级项目库只是汇总，项目调度虽由市发改委负责但要报市政府协调解决，客观上制约环节多，时间拖延长，不能及时协调解决有关问题。（五）市场竞争意识淡薄，市场开放进程缓慢。一方面是城市建设市场化进程过慢，政府大包大揽仍然过多，同时，也缺乏城建项目市场化运作的管理人才和专业人才。另一方面，市场中介机构发育不健全，市中心城区目前仅有建设工程招标机构、项目环评机构、人防机构、建设工程施工图审查机构各一家，市场竞争环境尚未形成。
（六）招投标存在围标、串标、虚假招标，招投标市场秩序需要整顿。一是参加竞标单位结成利益同盟，相互暗中约定，轮流投标、陪标。二是丧失原则，定向评标。三是串通、泄漏标的行为时有发生。四是不少建设单位工程项目中的主体工程虽进入了市场，但一些附属工程没有进入市场实行招投标。五是有些建设单位或私下与施工企业商定工程造价，或将工程化整为零、分批建设，达到投资数额小、规避招投标的目的，或以建设资金短缺、需要有实力单位垫资为由，实现指定承建的目的。六是施工企业层层转包、违法分包，从中牟利。七是项目招投标虽然实行国际惯例的“有效最低价中标”，但难以解决意向招标、虚假招标、围标、串标等问题。另外，我市建设工程评标专家库建立时间短，专家人数少、专业不齐全，部分专业无评标专家，客观上限制了我市专家评标工作。
（七）市中心城区土地资产存在多头管理等问题。目前中心城区的土地征收分属钟山、水城和开发区，未实现统一征收。其中心城区的土地出让权分别在市和开发区，部分经营性用地未形成净地出让，多头拆迁安置的不确定因素，增加了建设成本。对部分基础设施建设项目征地拆迁补偿偏低，补偿标准不一，拆迁安置费用没有纳入成本，导致拆迁困难，项目难以落地。
另外，我市在土地出让审批、实施环节和征地补偿费用管理环节还存在以下几方面问题，一是将单个建设项目用地进行拆分审批，以租代批、或者违法决定低价招商、改变土地用途，隐瞒建设用地的地类、更改地籍档案违法审批、办理土地出让手续、发放土地使用证等，从中收受贿赂。二是在招标、拍卖、挂牌出让土地使用权过程中与开发商串通，违法帮助开发商获取土地使用权，从中收取贿赂。三是在拆迁环节中，拆迁管理人员利用职务便利，为被拆迁单位或个人虚构拆迁项目、虚增拆迁面积、或不按照法定程序、标准确定拆迁业务承包单位，违法将被拆迁物的评估价格提高等，从中收受贿赂和贪污拆迁补偿款。
（八）工程建设擅自变更设计，增加工程量以抬高造价。有的施工单位通过游说建设单位负责人，或采取其他非正常手段，以初始设计不适用、不美观、不大气、不超前等为由，擅自变更工程设计，增加额外工程量，以便获得更多的利润。有的施工单位通过对建设单位负责人、工程主管人行贿等手段，以使用特殊材料、采取新工艺达到更高的环保、安全要求等为由，从而抬高工程造价。
（九）工程监理检测存在漏洞，质量和安全隐患严重。由于我市监理市场管理混乱，监理企业相互压价，造成监理费偏低，加之监理人员不足，有时一人同时监理几个工程，从而造成监理人员不严格履行职责，未能做到旁站式监理，对施工单位使用的建筑材料、配件、设备等不严格进行监理检测，有的甚至出具一些虚假的监理文件资料、检测数据和结论，结果造成一些工程质量不合格，安全事故时有发生。（十）建设资金管理亟待加强。某些建设单位工作人员，虚设项目、重复计算、增加工程量、提高价格，进行虚假建设资金项目申报，从中贪污、挪用、诈骗工程建设资金。在工程建设资金拨付使用环节出现的问题更多，有些单位负责人或工作人员，利用各种借口拖延付款，不予结算进行索贿，还有的人员在优先结算、付款中为请托人谋利益从中收受贿赂。在建设资金的审计环节也出现了许多违法审计工程建设资金拨付和使用的现象，在这些现象背后都隐藏着职务犯罪的影子。
除上述问题外，政府部门服务意识不强，部门之间工作协调不好，相互制约，办事效率底下；监理部门素质低、责任心不强；资金拨付和决算审计过程中，资金拨付不及时、不足额、拖延审计决算现象时有发生。这些问题，都在不同程度上影响城市建设。三、加快市中心城区城市建设推进城建领域防腐保廉工作的思路和建议
为进一步加快市中心城区城市建设步伐，防止腐败行为发生，根据调研中发现的问题，提出以下思路和建议。
（一）进一步理顺建设部门工作职能。其一，成立市中心城区重点工程代建局（暂定此名），可考虑在市住房和城乡建设局加挂牌子，抽调力量组建。主要职责是负责市政府投资的非经营性重点项目代建管理工作，对市政府投资的非经营性重点项目的立项、规划选址、土地使用、招投标、投融资、工程质量、审计决算等环节进行监督（管理），对工程项目各环节中产生的问题给予及时纠正和解决；统筹协调、调度管理好市中心城区的项目建设，把目前分属市、水城县、钟山区及各单位建设的城建项目统一纳入重点工程代建局统筹，并由代建局组织专家委员会相关专家对项目进行统一筛选、论证报市发改等部门立项后，实行统一设计、统一规划、统一招投标、统一工程建设资金管理、统一施工管理、统一调度，杜绝当前我市多头立项、多头审批、重复建设、管理混乱等方面问题，努力在我市城市建设中积极营造一个领导搞管理、专家管论证、行家管建设的良好局面。其二，成立高规格的土地管理委员会，对每一宗土地的规划安排、组织报批、土地收储、规划设计、组织供应、土地收益等各个环节都经过土地管理委员会集团决策，从而提高土地市场决策的民主性和科学性，从体制上有力加强土地供应的宏观调控，从“一家管、大家用”变为“大家管、大家用”，有效促进土地的节约集约利用，有力推动党风廉政建设，避免土地使用中权力部门和领导个人决策批地、改变土地用途以及低价评估土地等方面的腐败行为。
（二）考虑设立市中心城区投资建设集团。目前，我市所有建筑公司普遍存在规模小、资质低、人才匮乏，负债经营、投融资困难、活力不强等问题，鉴于以上情况，可以考虑在现有市开投公司基础上成立并做强做大,建议把市住房和城乡建设局下属的几个建筑公司从建设局分离出来，与市中心城区其它所有建筑公司整合重组为一个大公司，盘活企业存量资产，提升企业资质，用好企业人才，完全实现政企分开，专门负责工程建设，解除政府职能部门既当运动员又当裁判员的特权，积极为我市城市发展担负起重大的建设任务。同时将有关部门的相关职能移交公司，让其成为我市经济发展和城市建设的投融资主体，统一负责政府投资项目的投融资工作，统一管理财政注入的各类资本金和融资资金，统一负责承接国债资金及国家投资的基础设施和产业类资金，从事授权范围内资产经营和资本运作，负责城市建设资金拨付过程中项目审计、核算、工程结算等方面的监督和管理，保证公司更好更快地服务于城市建设。
（三）加大市场开放力度。我市加快市场开发可以从两个方面入手，一是服务市场上，我市要尽快改变现有环评、施工图审查、人防消防等专项审查机构及招投标独家经营的状况，鼓励并引导外地上述机构进入六盘水市参与建设服务。二是项目建设上，建立市场机制，拓宽城市建设筹资渠道。城市基础设施建设需要巨额资金，仅靠政府投资困难很大，要引入市场机制,不断提高“经营城市”的能力，改变观念，推动城市建设投资主体多元化，多渠道筹集城市建设资金，出台一些“经营城市”的有关政策措施，鼓励企业富余资金转向城市建设项目、吸纳社会闲散资金参与城市建设。机场、铁路、水利、能源、化工、冶金等专业性较强的项目可由政府与有关部门合作共建，其余城市基础设施及房地产等项目均可推向市场，项目可以通过放开冠名权、广告权、使用权等形式，让投资单位获取一定的投资回报，从而积极主动参与到我市的城市建设当中。
（四）强化市中心城区土地资产管理，倾力打造“阳光地产”。市中心城区所有经营性用地、基础设施用地、工业园区工业用地等国有土地的征收，各地政府要尽快成立房屋征收与补偿机构，作为房屋征收与补偿主体，严格执行《房屋征收与补偿条例》的有关规定，做好房屋征收与补偿工作，坚持土地出让金公开、公平、公正原则，为实现“净地出让”夯实基础。
（五）完善招投标制度，规范招投标市场。在规范工程建设招投标市场上，要认真落实招投标法，严格审查投标单位资质，对招标人的前期资料、组织方式和招标方式、招标公告、资格预审文件、合格投标人、招标文件、图纸答疑、最高限价、中标公示、合同进行审查，禁止挂靠投标；严格对投标报名、资格预审、开评、评标和定标、中标通知书发放等过程进行监督，禁止串标行为；禁止分包、转包等行为，对中标单位进行跟踪监督,建立履约诚信档案，将招标人、中标人的违法、违规、违约行为记入不良行为记录档案，依法予以公示。同时加大执法检查力度，每季度组织一次执法大检查，及时查处规避招标、肢解工程招标、虚假招标及串标围标等行为，对违反程序招标以及转包、违法分包、无证越级承包工程等违法违规的单位，严格责任追究，做到“场内抓规范运行，场外抓严格查处”。
（六）建立严格的规章制度和监督体系。根据城建环节中容易出现的项目管理、招标、监理、资金拨付、工程质量等问题，通过调研，进一步完善和制定相应的规章制度和监督体系。
一是建立具体的行业岗位工作责任制，从建设单位主管人员、招标办工作人员、专家评委，到施工人员、采购人员、监理验收人员，根据行业及每个人职务、职责、岗位和权限，建立规范、透明的阳光操作流程，制订刚性要求、工作制度和岗位纪律，无论哪个环节出现问题，涉及人员都将受到严厉惩处。
二是健全政务公开和内部制约机制。以政务公开为契机，从立项、审批、招投标、资金管理等方面建立完善的制度，规范工作人员的行为，使之在各个环节上各负其责，密切配合，相互监督，完全实现政务公开；在工程项目建设中要建立重大决策失误责任追究制度、物资采购竞价招标制度、严格的审计制度和配套的财务审批制度和综合廉洁行为管理制度，对严重违反上述制度，构成违纪违法的要严厉制裁和打击。
三是健全监管机制，加强对重点建设工程的全程督查。一方面实施全程监督。形成靠制度监督、按程序办事、由纪律约束的监督模式。围绕监督的目标要求，把实施工程建设监督的工作职责、程序、内容、方法和纪律等，以制度的形式固定下来。二方面落实监督成果。完善和建立诚信档案、市场准入和清出制度，规范招投标代理机构的代理行为，对有假借资质、转包、发包和行贿等不良记录的施工企业或人员，限制进入建设市场。三方面实施廉政示范工程，加强对重点工程项目建设情况的监督检查。为推进对重点工程项目建设监督，成立廉政示范工程建设领导小组和办公室，由市纪委监察局向廉政示范工程派驻纪检监察员，对工程招标投标、合同签订、合同履行、材料设备采购、设计变更、款项结算、竣工验收及质量和安全措施落实情况等工作进行监督，要求各示范工程建设单位都要把项目批准，工程实施、验收过程中产生的有关文件报市纪委监察局进行备案，工程建设单位与施工单位必须签订廉政合同，并由工程建设单位和项目具体负责人向市纪委监察局进行廉政承诺，同时建立工程质量责任人档案，对勘察设计、施工、监理及质量检测等参建单位的法人代表、项目负责人、技术负责人都建立详细的档案资料。
四是加强监督管理，严肃查处违规违纪行为扩大警戒效应。坚持对重点工程中标合同的实施实行跟踪调查，对监督中发现的问题采取必要的处置措施，保证监督效果。审计部门加强对工程招投标环节、施工过程中资金使用、工程决算等环节的审计。检察、纪检、监察机关要充分履行好各自职能，广泛收集线索，拓宽监督渠道，建立举报激励机制，通过群众举报、走访用户单位、剖析有质量问题工程等多种渠道，严肃查处私下发包、泄露标底、定向评标、层层转包、从中收受贿赂等问题，对在建设项目中涉及违法违纪问题的领导及工作人员严格依法进行查处，扩大警戒效应，同时在交易中心设立举报箱，公布举报电话，随时接受群众及各家媒体的举报和监督。课题指导：毛贞红
课题成员：谢寿和谭鲜永吴夏华林科邱良容陈雁桦朱金成执笔：朱金成
扩展阅读：关于加快推进城市建设工作若干意见
关于加快推进城市建设工作若干意见
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和全面落实以人为本、全面协调可持续的发展观，紧紧围绕要把上饶建设成为赣浙闽皖四省交界的区域中心城市和快速发展地区的战略定位，突出加快中心城市建设，实行统一规划、统一布局、统一管理，迅速拉开城区框架、拓展发展空间、完善城市功能、提升城市品味，把中心城区建设成到2020年人口达到5070万，城区面积达到6080平方公里，远景按140平方公里控制的大城市；以上饶中心城市为核心，加快“上广玉信弋铅横”等小城市群的建设，形成绿色空间分隔、快速通道相连、功能设施互补的半小时经济圈城市群；进一步促进鄱余万等环鄱阳湖城市群的发展；重点建设县城镇，高度重视中心镇、中心村的发展，形成层级合理、协调发展的市域城镇体系；立足经营城市，优化城市发展环境，促进城市资产整体增值；破除城市发展的体制性障碍，深入推进城建事业各项改革，激活城市发展的内在动力，全面提升上饶城市整体综合实力和竞争力。
二、主要目标
201*年，全市城市化率要在上年25%的基础上提高3个以上百分点。规划编制工作进一步加强，中心城市控规覆盖率达到100%，县（市、区）城区控规覆盖率达到80%，重点镇总规的修编和镇区详规全部完成，一般建制镇总体规划的编制和修编年内完成，村庄规划编制率达到30%。201*年，城市土地资产经营进一步加强，市本级计划收储土地5000亩，出让土地1800亩，预计土地出让总收入9.45亿元；城市投资力度进一步加大，全市城市建设资金投入力争达到60亿元，较201*年增长33%，其中市本级力争达到30亿元，较上年增长36%；全市城市市政基础设施达到25亿元，较上年增长47%；其中市本级达到12亿元，力争较上年增长33%。房地产投资规模适度增长，全市房地产投资规模达到24.20亿元，增长10%，城镇人均住房建筑面积达到28.7平方米，人均增长2平方米；城市绿化水平进一步提高,中心城市绿化率提高2个百分点，人均绿化面积达到8.8平方米；深化城建事业改革，做强做大城建企业，201*年全市建筑业产值力争达到55亿元，比上年增长20%；市本级争创全省卫生城市、园林城市、文明城市、全国优秀旅游城市和全国双拥模范城市，力争201*年我市进入全省卫生城市、园林城市、文明城市行列。玉山、万年、婺源3县201*年也要进入省园林城市行列，其他县（市、区）今年要加大创建工作力度，确保201*年全面进入省园林城市行列。扎实深入开展城市道路交通“畅通工程”创评活动。201*年市中心城区确保达到C类城市二等管理水平，广丰县确保达到D类城市二等管理水平，德兴、婺源、玉山、上饶县、余干、鄱阳等县达到D类城市四等管理水平。
三、工作重点
201*年，城建工作要“主攻重点、凸显亮点、关注焦点、破解难点”。“主攻重点”就是迅速拉开城市框架，形成城区道路骨网架。重点是打通对外的快速通道和连接点；“凸显亮点”就是实施好广大市民十分关注的、能迅速改变城市面貌的重点工程；“关注焦点”就是要切实重视和解决好群众普遍反映的热点问题，特别是要解决好城市发展后里弄小巷通行不便、城市管理滞后、城区违法建筑严重等突出问题；“破解难点”就是要破解城市化加快的过程中建设资金少、征地拆迁难、工作进度慢等难点问题。
市中心城区的城市建设工作，主要是尽快实现与上饶县城区的拼盘接轨，打通与广丰县城的连接点，实施好倍受市民关注、倍受干部关心的十大重点工程。即：动工建设凤凰大桥（含槠溪河东岸景观改造）、动工建设三清山大桥、改造滨江西路与上饶县连接点（含双塔景观改造）、改造水南街东环路及与上广大道连接点、改造城市中心广场、动工建设行政中心大楼、建设三江污水干管、建设市垃圾处理厂、新改造122条里弄小巷、续建信江南岸道路景观改造等十项重点工程。同时，稳步推进其他各项建设项目。
县（市、区）城建工作要以县城为核心，以拉开城市道路框架、完善城区道路交通网络为重点加快县城基础设施建设，及时跟进市场、学校、宾馆、医院、体育、文化等社会配套项目，强化县城功能，同时提高以城市绿化、亮化、美化为重点的城市环境建设的水平，实现城市资产的整体增值。201*年重点指导、支持34个财政收入过400万元、镇区人口8000左右的重点镇、门户镇、边贸镇，通过加强规划指导、实行政策倾斜、完善基础设施，开展以“五个一”为重点的文明村镇创建活动，充分发挥城镇集聚效应。重点指导100个人口超3000人的中心村，从村庄规划、村容村貌、村经济发展等方面加强指导，在全市率先建成全面小康示范村，努力提高全市城市化的水平。
四、主要举措
1、切实加强对城市建设工作的领导，形成加快城市发展的巨大合力。
各级领导特别是主要领导要深刻认识到城市建设在推动经济发展、拉动财政增长、增加就业岗位、凝聚群众人心、展示对外形象、构建和谐社会等方面的重要作用。要牢固树立“抓城市建设就是抓经济发展、城建工作是一把手工程”的思想，一把手要亲自抓、负总责，切实加强对城建工作的领导，从总揽经济社会发展的大局出发，加快推进城市化战略。
进一步加强对上饶市中心城区建设工作的管理，成立市中心城区建设领导小组。在上饶中心城区远景控制的140平方公里范围内打破体制局限，统一规划、统一布局、统一土地资产管理，实现土地资源效益最大化。市中心城市建设领导小组，在原城市建设领导小组的基础上增加信州区、上饶县政府的主要领导以及监察、审计等政府部门负责人为成员。领导小组要进一步强化市中心城区建设过程中的规划管理、土地资产管理，特别是要调控好半小时经济圈城市群的土地出让、房地产开发计划，协调好中心城区和半小时经济圈城市群之间重大基础设施的布局和建设，实现中心城区范围内市、区、县经济社会快速协调发展。各县（市、区）也要成立统筹城镇发展的领导机构，重点研究解决城镇发展过程中城镇发展战略、城市建设重点、建设资金来源等重点难点问题。
加强对城建重点项目实施过程中的协调配合。市发展和改革、财政、监察、民政、劳动、电力、交通、水利、工商、银行、电信、移动等各有关部门要主动围绕加快城镇建设，加强支持、配合、服务，形成巨大的工作合力。
加强对城市领导干部的教育培训。通过授课培训、外出挂职、考察学习等多种方式，加强对从事城市建设工作的领导干部和专业技术人才的教育培训，努力造就一支学习型、研究型、专家型、开拓型的城市工作领导干部和专业技术人才队伍。
2、进一步加大规划工作力度，充分发挥城乡规划的龙头作用。
201*年，市本级重点进行上饶市城市总体规划修编、土地利用总体规划修编、市土地储备规划、上广玉信弋铅横半小时经济圈重大基础设施布局规划、新火车站片区发展规划及中心区详细规划、铁路既有线及老城区控规、三江河堤道路及环境景观设计、上饶市山水格局控制性规划、城南污水专项规划、槠溪堤环境景观设计、城市综合交通规划、城区主要街道广告规划等十五项规划编制工作。各县（市、区）也要继续加大工作力度，编制修编后的总体规划指导下的重点片区规划、重点景观规划、城区交通规划、重点集镇详规、一般建制镇总规、中心村规划等等。要牢固树立规划的精品意识、文化意识和超前意识。要加强规划的宣传工作，让公民了解规划、参与规划、监督规划、努力提高规划编制水平。
进一步加强对规划执行的监督、指导、管理。充分发挥上饶市城市规划委员会的综合调控作用，建立委派城市规划督查员制度和城规委例会制度。各县（市、区）要加强对县城镇、重点集镇和中心村的规划管理，确保规划的严肃性。
加强城市规划的基础设施建设。市中心城区着手规划建设上饶市规划馆，加强城区道路命名工作，进一步改善规划部门的工作条件，做强做大规划设计产业。各县（市、区）也要加大规划投入，制作城市发展规划沙盘模型，建好规划展示场所，加强和充实规划部门的工作力量。
加强规划审批的民主性、科学性。县（市、区）要成立和加强规划建设项目审批领导小组，吸收专家型人才参与项目审批，强化对建设项目规划、审批、执行全程监督，提高建设项目规划审批的水平。
突出城市规划批后管理。重点开展整治城市市区违法建筑专项行动，掀起拆除违法建筑、整治市容市貌活动的高潮。以查处党员干部违法批地、占地建房为突破口，明确管理责任，严肃执法纪律，健全管理制度，建立联动机制，坚决遏制和打击违法建筑行为。
3、大力推进重点工程建设，进一步增强城市功能，提升城市品位。
在继续推进续建项目的基础上，201*年市本级和各县（市、区）要加大力度推进重点工程建设。要突出加快建设对城市居民生产生活有较大影响的项目，突出对中心城市发展有关键作用的项目，突出对城市形象和城市面貌有较大改善的项目，突出市场化经营、社会化运作的项目。201*年市本级在抓好十大重点工程之外，还要进一步加大以道路为主的城市基础设施建设，打通城市丁字路、断头路，逐步健全城市道路交通网络。要进一步加强城市的水、电、气、路、灯、树等基础设施建设，重点建设城区内功能性大市场、自来水、煤气、电力以及城市防洪、垃圾净化、污水处理、集贸市场、公厕、公交候车亭、学校、医院、体育、文化等社会配套工程，通过重点工程建设，带动新行政新区、水南片区、三江片区、老城区、新火车站片区的内生性发展。
201*年要继续下大力抓好城市绿化工作。重点搞好城市出入口和连接点、城市主次干道、市区内景观节点和机关单位为主的庭院绿化，建设一批城市公园、街头绿地和开敞休闲空间。市区主要搞好高速公路东入口、三清山大道东连接点、东环路上广大道路口、滨江西路与上饶县连接点、南环路、东环路、森林公园入口服务区等城市出入口和连接点的景观改造，建设一批街头绿地、开敞休闲空间。同时开工建设双塔公园、森林公园、紫阳公园，继续建设好信江南岸的滨水景观长廊。同时要注重城市亮化、美化工作，对重点街道、重点建筑、重点景观要进行亮化、美化，使城市景观发生持续变化。各县（市、区）也要对照园林城市的目标，开工建设好一批城市景观工程，不断提高城市品位。各县（市、区）也要着眼经济社会发展特点，自身优势及城市基础条件，立足强化功能与扩大规模，确定一批自己的城建重点工程，要对照园林城市的目标，开工建设好一批城市景观工程，改变城市面貌、完善城市功能、提升城市品位。
要高度重视和加强对城市历史文化的保护。各级领导要强化对城市历史文化保护的责任意识，加大对保护工作的投入。市中心城市和有特色的县城、古镇、古村落在制定和修编规划时，要划定保护历史文化街区和历史建筑的界线，特别是对历史建筑物、构筑物及其核心地段以及风貌协调区要切实加以保护。要采取有力措施保护修缮我市优秀的历史建筑，传承和延续城市历史文脉。要制定城市“紫线”规划，按照“重点保护、重点发掘”，实行“点、线、面”保护的要求，为城市发展提供文化张力，增强城市独具优势的竞争力。
要切实加强对城市建设工程项目的管理工作。严格实行项目法人责任制、工程招投标制、建设监理制、项目合同管理制以及廉政责任制。依法履行法定建设程序，进一步规范建设行为。严格工程招标管理，严禁议标发包和直接发包，严肃查处转包或违法分包。严格工程监理，全面实行监理质量控制、成本控制、进度控制责任制。加强工程造价管理，从严控制变更设计，严格按审定的设计图纸施工，加强对政府投资工程予决算审查。加大对工程质量管理力度，建立和健全质量保证体系。加强对建设工程档案管理，建立工程竣工验收备案交接的管理制度，努力提高工程建设管理水平。
4、规范征地拆迁安置和社会保障，提高做好城市工作的能力和水平。
推行依法行政，规范征地拆迁行为。认真贯彻《行政许可法》和国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，认真研究制定市区征用土地补偿安置办法，以及做好征地补偿安置、建立被征地农民长期基本生活保障的具体实施意见，进一步规范拆迁行为，依靠货币补偿、产权调换、小区安置、留地安置等多种办法，科学指导征地拆迁工作。
改进安置方式。实行城市规划区居民拆迁户货币补偿安置为主，失地农民住宅小区安置，规划区外农民建房小区集中安置，提高拆迁安置的工作标准。加快城市拆迁安置房、经济适用房、廉租房建设步伐，逐步解决好经济困难户、拆迁户等弱势群体的居住问题。
5、改革城建投融资体制，畅通城建资金渠道。
大力推进城建企业改组改制，组建城建集团，做强做大建筑企业和建筑产业。进一步创新城投公司的体制机制，推行城投公司股份多元化改造，做大融资平台、提高动作水平，推动城投公司加快发展。加强城建项目建设，通过项目大力招商引资，吸纳社会资金。进一步加强与金融系统的联系，争取银行对城建的资金支持。同时集中捆绑一批项目资金投入城市开发建设。真正做到用好上级一块、盘活自己一块、激活民间一块，做大城建资金蛋糕。进一步加强土地收储出让，运作好城市土地资产，积极探索广告经营权、冠名权等城市公共资源、城市延伸资源等的经营新路子，为城市建设提供强有力的资金支持。
6、改革城市管理体制，推行综合执法和城市管理重心下移。
中心城市要打破城市发展体制的束缚，实行“一城三区”发展模式，不断拓展城市发展空间。组建城市管理综合执法机构，相对集中城市管理督查和行政处罚权。进一步增加城市管理经费，对城市日常管理实行重心下移，明确工作责任，实行定量考核，调动属地管理主体的积极性。高度重视和切实加强城市社区建设，从转变社区职能入手，切实加强社区办公场所、办证场所、办事场所等基础条件建设，进一步理顺社区管理体制，明确管理主体，全面推进以社区组织、社区服务、社区卫生、社区环境、社区文化、社区治安为主要内容的社区建设工作，充分发挥社区在发展经济、稳定社会、造福群众方面的重要作用，努力构建和谐社区，大力开展各种方式的城市管理竞赛活动，推行以奖代补，奖罚分明。继续加强五城同创工作，提高城市管理水平。
7、积极培育，加强监管，保障房地产市场持续、健康发展。
加强和改善对房地产市场的宏观调控，建立房地产市场预警机制，调整住房供应结构，加大中低价位的普通商品住房、经济适用住房建设力度，控制非住宅和高档及大户型住宅房。加快重点居住小区建设。市本级大红鹰香溢云天、带湖花苑、月泉花城等十大重点房地产项目要加快推进。启动经济适用住房建设，进一步激活住房二级市场，加大住房公积金归集力度，特别是要加大民营企业住房公积金的缴交力度，不断做强做大住房公积金规模，用活用好住房公积金政策，加大力度推进小区物业管理，做强做大房地产业。各县（市、区）要十分注重培育房地产市场，出台鼓励房地产市场发展的政策措施。要制定房地产开发计划，加强总量调控，强化市场监管，促进房地产业健康持续发展。
8、加强土地资产经营和管理，提高城市土地管理水平。
认真落实中央关于严格土地管理的决定，全面贯彻国家宏观调控政策。推进国土资源管理体制改革和采矿权市场化动作改革，加强国土资源基础业务建设、信息化建设和系统机构队伍建设。坚持“集约用地、科学用地、依法用地”的原则，认真做好城市发展和经济建设用地的保障和服务工作，制定出台鼓励县（市、区）加大土地整理的指导性文件。同时在用地上向县（市、区）重点工程、县城所在集镇和列入市政府重点指导的重点镇倾斜。开展工业园区存量土地清理工作，进一步规范工业园区企业用地行为。按照“集中布局、集约用地、集群发展”的要求，以单位投资强度、开发时限要求为标准，进一步依法规范企业用地行为，盘活土地存量，使园区建设、城市建设互为促进、共同发展。做好城市规划和土地使用的衔接协调工作，严格控制城市规划区内的土地，科学制定出让计划，控制出让总量，加强城市土地开发整理工作，提高出让土地质量，实现城市土地资产价值最大化。抓住城市土地价这个关键点，充分发挥地价杠杆作用，进一步经营好城市土地资产。
9、加强中心城市环境保护工作，实现城市经济社会可持续发展。
加大环境监管和生态环境保护工作力度，严格执行建设项目环境影响评价制度和“三同时”制度，把好环保审批关。推行重点建设项目交通影响评价制度，努力提高城市建设工程的系统性、科学性。继续加大力度开展整治不法排污企业专项行动，重点实施《上饶市饮用水源保护和污染防治办法》以及《上饶市城区烟尘控制区管理办法》，大力改善中心城市环境质量，实现中心城市可持续发展目标。到201*年底，上饶中心城区环境空气质量稳定在国家二级标准，信江流域水环境质量保持到国家地表水三类标准，饮用水源水质稳定在国家地表水二类标准，确保中心城市环境质量有较大改善。
10、统筹城乡发展，让城市文明梯度推向农村。
加强对县（市、区）城建工作的指导和服务。各综合部门和建口单位，要从项目建设、投资管理、道路建设、城市规划、城市建设、培育房地产市场、加强土地市场管理、加强环境建设、做大住房公积金、搞好社会保障等多方面进行指导和服务。要加强调查研究，针对各县（市、区）城市发展中存在的主要问题，破解难点，解剖麻雀，加快推进各县（市、区）的城建工作。
要从政策上加强对县（市、区）和示范镇、中心村的扶持。要从规划指导、土地指标、重点项目资金等方面倾斜，集中资金加快发展。进一步深入开展“文明村镇”、“优美乡镇”、“优美乡村”等创建活动，推动城市文明向农村延伸。
开展县（市、区）所在城镇、重点示范镇、中心村城市建设工作竞赛活动。市里从土地收益中拿出300万元资金，对获得先进的县城镇、示范镇、中心村予以奖励。通过争先创优，推动县（市、区）以及村镇建设工作上水平、上台阶。
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