广东稳步推进省属非经营性项目代建制
广东稳步推进省属非经营性项目代建制
发布时间：201*-02-1016:21:59
（省代建项目管理局党组书记、局长段海金）
201*年12月8日
政府投资非经营性项目建设领域实行代建制，是我国政府投资项目管理的一项制度创新。国务院于201*年7月颁布的《关于投资体制改革的决定》中明确提出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。推行代建制的目的，就是要通过专业化的建设项目管理，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。代建制的实施，改变了政府投资非经营性项目建设管理模式，由过去“投、建、管、用”一体化的模式逐渐向“投、建、管、用”职能分离的模式转化。这种创新模式，目前在全国得到广泛推行。
近年来，广东省积极探索政府投资体制改革，从201*年开始推行代建制的试点工作，并取得初步成效。省政府于201*年2月出台了《关于印发的通知》（粤府〔201*〕12号），201*年4月正式组建广东省代建项目管理局，作为省政府直属的事业单位，负责省属非经营性代建项目的组织和协调管理工作，着力推进政府投资非经营性项目代建制。目前，省属非经营性项目从刚开始先行的3个试点项目逐渐推广到现在17个项目，总投资14.51亿元，并已逐渐形成“职责明确、权责统一、依法行事、专业规范”的政府投资管理工作机制，代建制所预期的社会化、专业化、市场化等优势初步显现。主要做法是：
一、遵循市场规律，着力培育代建市场。严格按市场规律办事，逐步改变过去政府投资项目投、建、管、用四位一体的建设管理模式，确保代建单位招标工作严格按照公开、公平、公正和专业化、市场化的原则进行。对进入代建市场不设行业和地域限制，所有代建招标公告都在《南方日报》、广东投资招商网、中国采购与招标网和广州建设工程交易中心网上发布，投标人资格由广州建设工程交易中心随机抽取的评委审核，改变由招标人审核的方式。中标代建单位依照《代建合同》自主负责设计、监理、施工、材料设备等环节的公开招标，择优选出各专业化队伍。各专业队伍依据有关合同充分发挥其自身优势，在不影响项目使用功能、质量等前提下，主动控制项目投资规模和工期，从而提高工程整体的建设管理水平，最大限度地发挥投资效益。
二、加强沟通协调，推进各项配套改革。省代建局作为牵头单位，主动加强沟通协调。首先，在收到省发展改革委批复项目代建文件后，立即主动与使用单位沟通联系，详细介绍代建管理工作的有关政策、程序和进展情况，充分听取使用单位的意见和要求，并及时整理反映在代建单位招标文件中；其次，深入了解各项目实施环境，对每个项目都派出工作人员进行实地勘察，与使用单位进行充分的沟通交流；最后，成立由使用单位、代建单位和省代建局组成的协调小组，及时了解和处理项目推进情况和遇到的问题。各有关部门也根据工作职能，积极推进代建制配套改革。为简化程序、提高办事效能，省发展改革部门改革了原政府投资项目申报主体制度，由代建单位代替使用单位直接申报项目可行性研究报告、概算、资金申请等。为确保资金安全及时地拨付，省财政部门在现有的财政预算管理体制下改革代建项目建设资金拨付管理办法。规划、国土等部门明确，有关亚运会省属场馆报建工作，除涉及使用单位产权必须由使用单位盖章申报外，其他事务性的报建工作均按照“特事特办”原则由代建单位直接报送，大大提高了前期工作的报建效率。
三、抓好建章立制，推进管理工作规范化。省代建局按照构建简约、高效、廉洁、服务的工作目标，积极推进代建管理工作规范化。为确保代建管理工作健康稳定发展，省代建局在“内外兼修，预防腐败”上下功夫。在内部建设方面，把抓好廉政制度建设、规范工作人员行为作为重点，强化干部人事、招投标、项目建设、财务管理，理顺各业务部门工作流程，认真排查关键部位和重点环节存在的问题，切实做到业务工作延伸到那里，制度建设就跟进到那里。先后制定了《省代建局工作人员参与项目代建单位招标投标的纪律规定（试行）》、《省代建局代建项目招标代理机构委托暂行办法》、《省代建局评标专家抽取办法》等25项规章制度。在对外监督方面，通过采取“招标文件和评标办法全部公开，评标专家即时产生”措施，确保各代建招标工作阳光进行。严防项目实施阶段发生腐败问题，在与代建单位签订《代建合同》的同时，还签订了《反商业贿赂合同》，建立代建项目廉政约束机制。目前，所有16个代建项目招投标工作，没有发现违规操作行为。
四、加强政策和业务指导，推动代建制向市、县延伸。推进非经营性政府投资项目代建制，是中央和省近年来在投资体制改革和工程建设领域建立反腐败机制的一项制度创新，各地积极推进。201*年初，省纪委提出“推进代建制向市、县延伸”建立党风廉政建设责任制的部署要求，同年10月，省委正式印发《中共广东省委贯彻落实实施办法》（粤发[201*]17号），明确要求“加快推进和完善省属非经营性政府投资项目代建制，201*年各地级以上市基本实施代建制，有条件的地方逐步向县（市、区）一级延伸”。省代建局认真贯彻落实省委提出的目标任务，积极组织调研组对全省实施非经营性政府投资项目代建制情况进行调研，并配合省政府办公厅会同省发展改革委、财政厅、建设厅、监察厅等部门组织对全省进行专项督查和深入调研，全省已逐步形成了省市齐心协力、党政共同推进代建制的良好态势。截至201*年11月，全省21个地级以上市均已启动代建制工作，其中有16市已开展代建制实施或试点工作，其他各市正在积极酝酿准备试行，广州、深圳等部分市已逐步推进代建制向县（市、区）延伸。省代建局为推进和完善代建制向市、县延伸，积极做好政策和业务指导工作，促进我省非经营性政府投资项目代建制形成良好的发展局面。
省代建局成立以来，在省委、省政府的大力扶持和相关部门的积极配合下，省属非经营性项目代建管理工作获得了较大发展。省政府领导高度重视代建制的实施工作，黄龙云常务副省长对省属非经营性项目代建管理工作提出“坚持改革探索数年，形成具有广东特点的代建改革创新之路”的要求。一年多来，省代建局与省直有关部门、项目代建单位积极实施，努力探索适合我省非经营性建设项目代建制发展的创新之路。从代建制实践来看，目前我省成立专门管理机构，负责省属非经营性代建项目的组织和协调管理工作，这种模式得到了国家发展改革委等部门的高度肯定，认为较好地实现了政府决策、执行、监督职能的分离，符合政府非经营性项目投资领域的体制改革方向和市场公平、公正、公开原则，有利于提高政府行政效能和公共投资效益，实现政府投资项目的专业化管理，控制“三超”问题和遏制腐败现象。最近，省代建局以深入开展学习实践科学发展观活动为契机，加大对代建制的宣传力度，推动省直各有关部门密切配合，不断制定和完善代建制的具体实施办法和配套改革，努力营造良好政策和舆论环境。省代建局针对如何能有效发挥政府公共财政的投资效益，用好管好纳税人的钱，切实建立健全代建制，对比推行政府投资项目代建制前后认真算好“四笔帐”：一是政府公共投资的“经济帐”。实行代建制之前，政府投资项目是由建设单位自建自管自用“三位一体”的管理模式，缺乏有效的投资控制机制和责任约束机制，在建设过程中往往造成投资严重超出概预算，却又无人负责等现象。实行代建制后，由于建立了较为完善的政府投资风险防范机制，明确了投资控制目标和责任主体，能有效控制政府投资，提高了公共财政的投资效益。二是公务人员的“廉政帐”。代建制通过公开招标择优选择代建单位，并由代建单位直接承担政府投资项目的全过程管理，有效阻隔了公务人员与各种建筑企业的利益关联，从制度上遏制了过去建设领域中常常出现的“大楼建起来，干部倒下去”的现象。三是项目建设的“效率帐”。代建制的推行，加强了项目前期工作论证，强调对工期、质量、投资的控制，确保了财政性投资效益的发挥，减少了建设过程中“三边工程”现象。建设过程严格按照批复的项目规模、内容、标准实施，规范了建设行为，提高了建设效率，避免了过去常常困扰我们的“胡子工程”，“烂尾工程”等问题。四是项目管理的“专业帐”。培育代建制市场，引入市场竞争机制，通过公开招标择优选择具有专业建设和管理能力的代建单位负责建设管理，严格依照合同履约，明确责权利，改变了过去诸如“医生建医院，老师建学校，公务员盖办公大楼”等外行搞工程的现象。代建制的推行，基本实现了对项目投资、标准、工期和质量的有效控制，一定程度上克服了传统体制中投资、建设、管理、使用四位一体的弊端，对提高专业化管理水平和投资效益起到了积极作用。
截至201*年11月，省代建局共承担了17个省属非经营性项目的代建管理任务，总投资约14.51亿元，总建设面积约29.23万平方米。其中，201*年亚运会省属场馆游泳跳水馆、网球中心及省女子监狱增容项目已开工建设，其他代建项目正在紧张有序地推进中，省属非经营性项目代建制成效初显。但由于代建制是一项新生事物，代建管理工作是一个较新的领域，没有现成的模式和经验可循，在推进的过程中不可避免地遇到一些问题和困难，如目前代建制实施的有关政策、制度和改革仍不配套和完善，影响了代建管理工作效率；有些单位对代建制的认识还有偏差，在代建项目实施过程中配合不到位，影响了工期的延误等；由于全省没有统一的政策性指导意见，各地在推行代建制工作中的力度不一，影响了全省代建制的全面推进。
一年多来，省代建局与有关部门密切配合，各尽职责，积极实践，省属非经营性建设项目代建制工作已稳步推进，代建制所预期的社会化、专业化、市场化等优势也正在日益显现。代建制作为政府投资项目管理的一项制度创新，尽管在推进过程中遇到不少阻力和困难，还存在这样那样的问题，但推行代建制改革总的方向实践证明是正确的，是符合我国政府投资体制改革的需要，代建制改革还必须大力推进。省委、省政府十分重视代建制工作，正进一步加强对代建制的政策指导，有关部门也正抓紧制定配套的实施细则，省代建局将进一步加大代建管理工作力度，全力推进代建制的各项工作，努力探索适合我省代建制科学发展的新路子，推动省属非经营性建设项目代建管理工作又好又快发展。我们坚信，在省委、省政府的大力支持和各有关部门互相配合以及全省各地共同推进下，在代建制深入推进过程中，我省代建制的工作一定会取得成效。
（此文发表在《思想解放在广东（1978-201*）》）
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扩展阅读：关于完善省属非经营性项目代建制的意见(广东)
关于完善省属非经营性项目代建制的意见
关于完善省属非经营性项目代建制的意见
粤府函〔201*〕96号
省政府各部门、各直属机构：
为贯彻落实《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔201*〕20号），201*年省政府下发了《关于印发广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）的通知》（粤府〔201*〕12号），决定对政府投资新建、改建、扩建的省属非经营性项目实行代建制，省属非经营性项目代建制实行两年来，逐步实现了省属非经营性项目专业化、契约化管理，较好地解决了长期以来政府投资项目存在的超规模、超标准、超投资、超工期问题。为进一步规范和促进代建制的实施，提出如下意见。
一、积极推进省属非经营性项目代建制
省有关单位要按照粤府〔201*〕12号文有关规定，着眼建立决策科学、管理规范、责任清晰的政府投资管理长效机制，积极引入市场管理手段，改善建设实施方式，改革与代建制不相适应的各种管理体制和运行机制，加强代建项目实施的管理和监督，完善个落实省代建项目管理局（以下简称省代建局）的协调管理职责，积极推进代建制稳步实施。要不断改进工作方法，加强部门协调配合，认真总结工作经验，采取有效措施解决好代建项目实施中出现的问题，为省属非经营性项目全面实施代建制奠定基础。二、改进代建项目报批管理方法
项目代建期间，由省代建局和代建单位履行传统意义上的项目建设单位的建设管理职责。除粤府〔201*〕12号文明确赋予代建单位的权利和义务外，代建单位的其他权利与义务由省代建局通过合同方式与代建单位约定。代建项目的各项报审工作经省代建局盖章确认后，即可由代建单位代为办理所有报批报建手续；涉及项目使用单位产权的国有土地使用权证和固定资产确权手续，由项目使用单位在报审材料上盖章确认后由代建单位代为办理；省代建局或项目使用单位应在5个工作日内完成盖章确认工作。省市各有关职能部门要根据代建项目特点，改进项目报批程序和审批工作流程，加快项目审批工作。三、提高代建项目专业管理水平
凡省政府规定须实行代建的省属非经营性项目，项目使用单位应委托具有工程咨询资质的机构编制项目建议书，项目建议书应达到可行性研究报告深度，并详细提出项目使用需求和使用功能配置要求，细化建设内容和单项工程投资，报项目审批部门审批。项目初步设计不得超过可行性研究报告批复的建设规模、标准和范围。项目初步设计技术方案报建设主管部门或行业主管部门审查同意后，有关单位应根据初步设计审查意见对初步设计方案进行修改完善，编制初步设计概算报投资主管部门审批。投资主管部门在审批过程初步设计概算时一律委托中介机构评审。对实行全过程代建和前期工作代建的项目，使用单位要根据经项目审批部门批复同意的项目建议书（或可行性研究报告）确定的建设规模和投资规模，对项目方案进行修正；对实行建设实施阶段代建的项目，使用单位要根据经投资主管部门批复同意的项目初步设计概算修改完善项目建设方案，并提交省代建局作为代建单位招标、代建合同签订和投资控制的依据。省代建局要加强专业管理力量，不断完善内部监督机制，提高协调管理工作水平和效率。四、充实完善代建招标文件及代建合同内容
进一步完善代建单位招标文件，尽快出台代建单位招标管理办法。进一步充实完善代建合同内容，细化代建合同条款，确保代建合同双方责任清晰。代建合同应明确省代建局与代建单位协商确认的有关内容，包括合同双方的工作要求、履行责任、工作流程、勘察设计、施工管理、工程监理，以及经项目审批部门批准的使用需求和使用功能配置、项目可行性研究报告、初步设计及概算、施工图预算、竣工验收申报程序等相关内容。五、优化代建资金拨付流程根据代建项目契约化管理特点，建设资金的支付要严格按照国家和省的资金管理规定执行，并按代建合同的约定及时拨付。省财政厅要尽快出台代建项目资金拨付管理办法，研究提出由省代建局代使用单位进行国库集中支付网上申报操作规程，进一步优化资金拨付流程。原则上，代建项目可行性研究、勘察、设计等前期工作费用以及工程、设备等款项的支付，由代建单位依据有关税费文件或合同约定、据实填制“省财政项目拨款申请书（代建）”，经省代建局审核签注意见后报省财政厅，同时省代建局套代使用单位在两个工作日内配合代建单位完成在国库集中支付系统的网上申报，省财政厅审核后按照国库直接支付方式拨付资金。
六、落实建设单位工作移交责任
合理划分代建项目各阶段工作内容和任务，落实各阶段建设单位的责任，各建设单位必须对所完成的阶段工作成果负责，并向下一阶段建设单位全面移交相关资料和工作成果，其中涉及全过程的工程设计工作，代建单位应与设计等有关单位协商做好合同主体变更工作。省代建局要对项目的移交工作做好组织协调，并进行确认。为保证建设单位前期工作质量，要根据建设单位承担的前期工作量占全部管理工作的比例合理安排使用建设单位管理费。原则上，代建项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计等三个阶段的前期管理工作量按建设全过程管理总工作量的30%进行平均分摊，建设实施阶段的管理工作量按全过程管理总工作量的70%计算。
七、完善代建合同履约担保及代建服务费支付办法
代建项目合同履约保函总额度原则上按照项目总投资10%计缴。对于全过程代建的项目，合同履约保证金分阶段计缴，其中，前期工作阶段按立项批准找总投资的3%缴交，项目实施建设阶段按批准概算的7%缴交。对于建设实施阶段代建的项目，其合同履约保证金按批复概算总投资的10%计取，一次性全额缴齐。代建服务费计算基数中扣除征地费用。八、规范代建项目竣工验收程序代建单位负责组织对代建项目的单项工程和总体工程进行竣工验收，邀请项目使用单位参加各阶段验收工作，验收结果报省代建局备案。省代建局负责对代建单位完成的项目进行移交验收，邀请省、市有关单位参加，并根据代建合同相关条款提出验收意见。代建项目竣工验收合格后，省代建局监督代建单位及时向使用单位移交项目使用权，代建单位应自竣工验收合格之日起6个月内向项目使用单位办理固定资产移交手续。九、加强代建项目实施监督管理
省有关部门要按照职能分工，加强地代建项目招标投标、资金拨付、质量管理等重要工作环节的监督。省代建局和代建单位要加强与有关部门衔接沟通，主动接受监督，及时通报情况。省监察厅要对相关政府部门依法履行职责情况加强监督检查，督促建立工作责任制和责任追究制度。省重大项目稽查特派员办公室要加强代建项目实施的动态监测，按季度向有关部门报告代建项目实施进展情况，加强代建项目实施建设过程的检查和监督
广东省人民政府二九年六月四日
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