浅谈基层法院执行工作管理存在的问题和对策

浅谈基层法院执行工作管理存在的问题和对策

浅谈基层法院执行工作管理存在的问题和对策

当前基层法院的执行工作总体上是朝好的方向发展，特别是今年以来，通过实施最高人民法院布署的规范执行行为，促进司法公正专项整改工作，执行行为的公正性得到进一步保障，促进了执行工作的实际发展。今年1至10月，广西南宁市江南区法院执行案件的实际结案率同比提高11.85%，执结标的额同比提高48%，当事人的投诉宗数明显减少。然而，执行工作也有令人担忧的方面，其中，长期困扰法院的“执行难”问题仍无法彻底解决的主要问题。影响解决“执行难”的因素有其多样性，既有存在共性的相同原因，也有因地域、经济发展差别引起的外部困难。

一、基层法院执行工作存在的主要问题和分析

(一)现阶段执行工作人员的综合业务能力还不能完全适应当前执行工作的要求，人员业务素质相对较低和结构不合理的问题较为突出。

几年来，各级法院都大力开展业务专业培训和学历再教育等工作，法院执行工作人员的综合素质得到一定程度的提高。但不可回避的是，执行工作人员的综合业务能力仍不能完全适应当前执行工作的要求。原因之一是执行工作本身就是有一定难度的工作，除了要求执行人员具备扎实的理论功底和业务知识外，还要有高超的人际交流和外出调查能力。此外，高度的敬业精神和毅力恒心也是做好执行工作的条件之一。可见，执行工作人员无论是在业务综合素质或处理、决断事务能力方面的要求都不低于审判人员。

但是作为目前普遍的现象，执行工作人员的业务素质总体上要比审判业务庭的低，是法院内部众所周知的事实。主要体现在：在日常工作中，对法律、法规和司法解释掌握的

量较少，学习和掌握所花的时间更长，准确理解和领会乃至深入研究的能力相对较差;对工作不足的发掘、归纳、分析、调研以及解决能力相对较弱;在日常工作中，按部就班地套用“老经验”、“土办法”的多，改革创新的点子少;遇到新问题、新情况主动调研分析、攻坚克难的少，束手就策、或等或放的多;等等。

此外，从事执行工作人员在结构上明显不合理。以江南区法院为例，执行庭全庭在编人员9人中，庭长、副庭长3人，审判员2人，书记员4人，书记员人数占了全庭的45%。由于工作量大，原本没有独立办案权的书记员也只能充当审判人员来使用。且不论其独立办案合不合法，由于对法律法规和司法解释的理解运用以及办案经验等因素的影响，客观制约了执行工作效率和质量的进一步提高。

(二)案件增多、人员偏少，执行工作人员大多感觉身心力交瘁。

当前，人民法院从事执行工作的人员配备与案件增加的比例不平衡，执行工作人员几乎长年处于超负荷状态。以江南区法院为例，全体从事执行工作的人员为10人(含1名担任内勤的聘用书记员)，在全院干警(未含所属法庭人数，下同)中所占的比例情况为：在编人员9人，占全院在编人员的19%;全庭工作人员10人，约占12.6%。由于从事执行工作人员偏少，人均办案量必然偏高。该院三年来受理各类审判案件4532件(201*年统计至10月，下同)，受理执行申请案件2165件，各审判业务庭(含立案庭送达和诉讼保全工作人员)人均受理案件数为156件，执行庭的人均受理案件数则为216件，人均比审判庭多出30%。同时，由于近年来诉讼制度的改革和证据规则的不断完善，审判法官及其辅助人员外出调查取证的工作量大为减少，因此，执结案件的诉讼成本远远高于审结案件。

就整个执行部门而言，近三年来执行庭人均年均受理新案约70件左右，即使全年365天都不休息，全部执结完毕也要求平均5天左右既执结一件案件，包括完成送达执行通知书、调查和核实财产情况，送评估、拍卖、强制腾迁以及强制执行扣划、交付等大量的工作事务。而事实上，由于受司法环境、法院办公条件以及执行工作人员个人等因素的制约，目前法院维持60%左右的实际执结率已是在干警高负荷的条件下取得的。执行人员长期心身俱惫，必然导致结案率下降、办案质量粗糙、法律效果与社会效果无法高度统一等，这也是基层法院的普遍现象。

(三)开展学历教育、专题活动与工作时间存在矛盾突出

开展学历教育以及各类专题活动与工作时间之间存在的矛盾，也是目前基层法院工作中遇到的较为突出的问题。据统计，目前江南区法院近80%的执行人员要进行学历教育(包括专升本、攻读研究生班等)或参加司法考试。一年中这两项学习所占用的时间至少为一个月以上，再加上院、庭内统一布置的各种专题学习、教育、培训等，能用于工作的时间并不多。每年到这些活动的高峰期，当月的结案率都要大幅下降，当事人的上访、投诉率都会提高。如201*年本科学历学习和司法考试复习高峰期在6、7、9月间，该院执行案件当月结案数即比5月份分别下降60%、78%和82%。虽然磨刀不误砍柴功，但占用大量时间进行学习、考试对当前执行工作案多人少的状况无异是雪上加霜。

(四)工作成效评价和奖惩机制未真正形成，效果不明显

目前，对执行工作和执行人员的工作成效评价和奖惩机制未真正形成，还是沿用全院审判庭人员统一的评价办法，没有全面反映出执行工作的内在特点，因而所应起到奖惩作用较小，效果不明显。

(五)有效的新办法新措施少，解决新问题的点子不多

受工作压力和业务能力的限制，执行人员在创新工作方法和解决问题上的新点子不多，工作只能维持在原有的轨道上运行。

综合以上的情况不难看出，为什么每年都想方设法解决“执行难”并付出了大量的心血和努力，却始终不能彻底解决而不得不走上恶性循环的老路。究其原因很多，内在根源之一就是人员数量偏少、工作量偏、业务素质相对较低、没有建立有效的评价和奖惩机制。

二、关于解决对策和建议

解决“执行难”自然不是短时间内能一蹴而就的，很多问题也不是单靠法院一家就能解决的。但是，通过法院内部工作机制的改善和改良，对解决或缓解“执行难”肯定是有益的。解决问题，离不开领导重视，包括思想意识上的重视和实际行动上的重视。当前要借最高法《第二个五年改革纲要》的东风，积极进行执行工作的探索和改良。

(一)加大专业培训、考核的工作力度，提高人员的综合业务能力。加大专业培训、考核的工作力度，实行严进严出，保证不走过场。即保证每一个从事执行工作的人在规定时间内受到正规的高水平专业训练这项制度能真正落到实处，没有应训不训的现象。接受训练的，要进行认真、严格的考试、考核，保证被训人真正地学到和掌握相关的业务水平和技能。同时要建立正常的人员交流、学习机制，避免审判人员到一个业务庭后就一成不变。通过交流，把业务水平高、工作作风过硬的人员安排到执行庭，从而带动提高全庭的综合能力。

(二)解决案多人少的突出问题。一是积极向上呼吁，争取增加法院人员编制。二是领导要转变观念，在内部进行较大规模的人员结构调整，逐步增加从事执行工作人员的数量，从目前近20%的比例提高到30%仍至更高。三是实行定期交流：院内干部在进入审判庭上岗前、提拔任用前，都要先到执行部门工作一至两年以上，这一措施既能增加从事执工作的人员数量也对提高执行人员的整体业务水平特别是理论、调研工作能力水平。四是对部分工作进行分流。巩固财产的评估和拍卖剥离做法，在总结经验的基础上，进行案件执行前的准备和执行当中的听证等工作与执行人员、执行庭进行剥离，既符合分权制约的方向又能在一定程度上减轻执行工作压力。

(三)实行新人新办法、老人老办法分类管理，解决工学矛盾问题。真正把好进人关，坚决杜绝本科以下学历的人员进入法院而形成负担。逐渐提高进人门坎，把通过司法考试作为进入法院特别是进入审判、执行业务部门的先决条件。对“老人们”做出硬性规定，为各类占用工作时间的学习和考试定出统一的严格时间限度。

(四)开拓创新，深入开展调查研究。首先是继续抓好调研工作，形成大家都来关心执行工作的大调研格局。规定直接从事执行工作的人员要多动脑筋，其他部门的人员特别是审判业务的法官也要为解决执行难出谋划策，把调研成果及其转化作为能否进入审判业务庭工作和提拨任用的重要参考依据。其次是上级法院应及时出台有关配套方法和指导措施，就本地区的实际情况提出统一的改革方向，避免辖内各法院各行其是或无所适从。

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一、执行难的原因

(一)内因：

1、对执行工作性质认识不清

法律的生命在于法律的实现，而执行是法律获得生命必不可少的

形式与途径。因此，民事执行制度的科学性和公正性对于整个法律制度来说是至关重要的。要建立符合“公正与正义”主题的民事执行制度，必须认识正确执行工作的属性。从执行权性质分析来看，民事执行权是一种介于司法权与行政权之间的、相对独立的国家权力。从执行实施权来看，它一种单向行为，由执行机构依职权主动进行，遵循职权主义和当事人主义原则，体现了国家公权力的强制性和权威性和它所追求的价值目标公平和效率。从这个角度看执行实施行为与行政行为类同，具有行政属性。执行裁判权是指在执行程序中，执行机构对执行程序参与人请求或争执的事项做出的决定或裁判，在执行当事人及利害关系人的参与人的参与下进行。在裁判过程中，执行法官以中立者的身份对当事人或利害关系人提出的主张和理由进行审查判断，目的在于对程序参与人的请求或异议事项做出裁判，确保国家公权力的正当运作。从这个角度看，执行裁判行为与审判行为类同，具有司法性质。但从执行裁判案件所占整个执行案件的比例来看很小，执行程序的行政性更重，具有行政权的基本属性，与立法、司法等其他国家权力相比具有广泛性、主动性等特点。因此，执行权本身的属性就决定了整个执行行为的过程必须始终贯彻着国家的强制性，以国家的强制力保障权利人的私权，确保法律程序的安定与社会秩序的稳定。但

遗憾的是，在这个问题上学术界已有共识，但在司法界和权力高层至今没有形成共识。例如，我们之所以把“执行庭”改为“执行局”，就是要突出执行工作的行政属性，便于领导、协调和指挥执行工作，但名称虽然改了近八年，时至今日，对执行工作的管理却还是老套路。

2、对执行工作的管理不善

由于我国法院是审执合一，执行工作由法院负责，因而，长期以来对执行工作的管理也沿用审判体制的摸式，形成“执行工作审判化管理”的现象。执行权的属性决定了执行工作的性质，要求将法官的审判工作同执行员执行工作区别开来，分别管理。但由于我国目前还没有一部完整统一的《强制执行法》，在《法院组织法》与《法官法》上，也没有对执行机构的名称、职责范围，以及执行员的法律地位、职责加以明确，但案件的执行工作却由人民法院担任，导致人民法院将两种不同职能，不同性质的工作混同管理，形成“审判员”即“执行员”或“法官”即“执行官”的错误观念，在领导和社会公众的眼中法官和执行官一样被认为是文官，如执行员同法官一样，制式的法官制服改成了文官式的西服，配备枪支的权利也同法官一样同时被取消。这种理念与现行装备同执行员代表国家依法履行职责，强制债务人履行义务，维护国家法律尊严的活动极不协调，起不到强制执行的震慑力。同时，这种文官式的执行活动，很难使被执行人感受到人民法院依法强制执行的精神压力，知情的群众也未必受到很好的法治教育，相反会产生人民法院强制执行也不过如此的想法，从而丧失对人民法院执行工作的信心，动摇对国家法律强制力的信任。

另外，我们法院相关决策部门对如何管理好执行工作，使其正常运行，也缺乏科学性，并不断给执行机构削足适履，存在“头疼医头，脚疼医脚”的问题。

近年来，全国法院执行系统违法违纪人数呈上升趋势，从反映出来的案例来看，在评估、拍卖和执行款(物)管理方面出现的问题较多，据此，上级法院就决定将执行实施权中的评估、拍卖权拿到司法辅助部门技术处，将案件执行款拿到财会室管理。特别是基层法院的评估、拍卖工作上管一级，直接由所在地区中院技术处行使，使司法执行实践中出现很多法律上的障碍，无法解决。但从另一角度看，这部分权力拿到司法辅助部门行使，这部分干部难道比执行干部素质高，真的不为“钱”所动?如果司法辅助部门再出了问题，我们该如何解释?这部分权力又将如何行使?再往那拿?

应该说，对被执行人的财产依法进行评估和拍卖是法律赋予各级人民法院执行机构职权之一，是执行工作中的一个环节，不容分割。一是从我国《民诉法》“执行措施”第二百一十七条至二百三十一条规定的内容来看，都是“被执行人未按履行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权冻结、划拨被执行人的存款;有权扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入;有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产;财产被查封、扣押后，执行员应当责令被执行人在指定期间履行法律文书确定的义务。被执行人逾期不履行的，人民法院可以按照有关规定交有关单位拍卖或者变卖被查封、扣押的财产;”由此可见：我国《民事诉讼法》以及修改后的《民事诉讼法》都将执行权确定在法院的执行机构，都明确将评估、拍卖等强制执行权确定为强制执行措施;都明确规定“执行工作由执行员进行。”最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》、最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》和最高人民法院《关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》，都明确规定了评估、拍卖是法律规定的强制措施中的一种;评估、拍卖由承办案件的执行法院具体办理;评估、拍卖等执行措施由执行员负责进行;很多技术处的工作人员不具备法官身份，大部分是成

立司法鉴定中心时当地政府给配备的事业编人员，没有执法资格。但令人遗憾的是，法院对自己管理的工作也不能依法、按章办事，使目前执行工作实际操作的相应改革措施与法律规定相悖。

3、法院领导层面对执行工作的认知程度不尽人意

近年来，人民法院的执行工作遇到了前所未有的困难，对此，相关部门也在“怎样办”等问题上制定了措施，想了一些办法，但从根本上讲，法院对提高执行机构执行能力的重要性认识还远远不够，往往是“说得多，做的少”，“会议上讲了一大堆，会后能落实的不多”，如“对异地执行的限制”、“要把素质高的干部调到执行机构去”、“提高执行人员的待遇”、“配强配齐执行装备”等等，但对各级法院执行机构的人员状况?如何提高执行人员的待遇?执行机构应配备什么样的装备?多少算配齐?什么样质量的装备算配“强”?都没有任何标准，上级法院的规定、要求，下级法院执行的如何，执行与不执行，都不得而知，有的法院甚至顶着不办，另搞一套;检查工作，习惯于“跑”马观花，走过场，听汇报。

具体表现在：一是干部管理和使用上，也往往是把各庭室水平低的;经常犯一般小错误、或被各庭室优化组合下来的;年龄大或从前勤退下来的司机以及不具备执法资格的工勤编人员等调到执行局。事实上，近年来一些法院执行机构违法违纪的干部，大多是在原岗位经常有反映或到执行岗位后群众、本庭室常有反映，应调整未调整，或应调整、但领导借口安排有困难而继续留在执行岗位而被查处的;二是在业务培训上，特别是基层法院执行人员业务知识面临更新，急需“充电”。由于平时案多人少，很少有时间学习业务，近几年来新颁布有关涉及执行方面的法律和相关司法解释等二十余部，上级法院都没有系

统组织培训，已经难以适应执行工作的需要;三是在各项考核上，也不能从保护执行人员积极性出发，创新科学的考核方法，习惯于老套路，动辄搞民主测评，以“印象票”、“背靠背谈话”等方式，来决定执行干部的前途。这样考核方法，既不能反映出干部的优劣，也影响干群关系和执行人员的工作积极性。四是在案件管理上，有一些中院和基层法院，至今没有实现对执行案件的统一管理，有的法院，民二庭、行政庭、法警队、基层法庭都在搞执行案件，且隶属于不同的分管副院长。因此，上级法院在执行工作上的规定、要求，很难全部贯彻落实到位，而由此产生法院对当事人的执行异议、申请复议的审查和裁判带来管理上的争议和麻烦。执行滥的问题还没有从根本上得到解决。五是在涉及相关执行工作管理等政策上，也未争取到位。如最高法院在201*年2月、5月，就出台了关于“对异地执行案件实行委托执行的规定”，但并没有针对地方保护主义问题采取相应对策，造成这部分案件执行难。其实，1999年中央11号文件就提出了省一级高院“三统一”执行工作的要求，但历尽十年，却没有争取到配套政策，使“三统一”的规定变成一纸空文。六是在机构的设置上，也未能从提高和增强执行能力的高度来全盘考虑，如修改后的《民诉法》以及最高法院在起草与论证《强制执行法》至第四稿时，仍未从克服地方保护主义和基层法院、专门法院的人员编制和受理案件数量的实际出发来考虑设立执行机构，还是机械地按行政区域在地方各级法院设立执行机构，而不是按司法区域考虑设立执行机构。各地法院在设立执行局时也“一锅端”，如有的中院和基层法院一年案件总数不足百件，涉及到执行的案件更少的可怜，执行干部不过一、二人，这样的执行机构也升格为执行局;有的基层人民法庭长期是“二、三人庭”，有的甚至是“一人庭”，这样的法庭哪来的执行能力?有的基层法院执行局四、五个人，也内设两个科，除了局长就是科长，这样的执行局也能办理执行案件，其执行能力从何谈起?七是在执行装备的配备上重视不够。首先，

在领导层面，有很多“一把手”并不能真正对执行机构实行倾斜，往往考虑平衡本院各庭室关系的多，不能从执行工作实际需要出发，为其加强装备。这方面，基层法院比较突出。我们认为，人民法院执行机构的执行人员是代表国家行使执行权，他的主要职责是强制被执行人履行生效法律文书所确定的义务，或对被执行人及其妨碍执行的人进行惩戒。因此，执行工作具有主动性、强制性、流动性大，对抗性强，极易与被执行人及相关人员发生冲突等特点。由其特殊性决定，有必要为执行机构及其人员配备必要的交通工具，通讯设备，音像设备和警械用具，以保障及时有效地履行职责，而各审判业务庭并不具备这些工作特点。其次，在国家立法和最高法院领导层面，对此重视程度也不够。如国家在制定《枪支管理法》时就没有考虑到执行工作的性质和执行员职业的特点，取消了执行员的配枪资格。应该说，为执行员配备枪支是世界法治国家的通例。在法国、俄罗斯、以及东欧一些国家，还有日本、奥地利、比利时等都早在半个多世纪前就实行了由法官和执行官分别负责对案件的审判和执行。在许多国家，执行机构还独立于法院之外，分属专门成立的执行局或司法行政机构以至警察部门。由其职业性质决定，执行员配备枪支是职业的需要，属再自然不过的事，而我国立法机关和法院最高领导层面却没有给考虑。

(二)、外因：

1、司法体制不合理

我国目前的司法体制是计划经济时期的产物。我们国家改革开放三十年来，在建设有中国特色社会主义市场经济方面取得了举世瞩目的伟大成果，但我国的司法体制并没有实现与时俱进。现有的司法体制已不能适应市场经济的需要，由此造成一些地方，地方保护主义和部门保护主义泛滥，有法不依、执法不严、违法不究的现象屡见不鲜，而且引发了

一系列的社会问题，如一些当事人由于法院判决得不到执行，或通过上访寻求出路，或通过带有“黑社会”性质的流氓恶势力代为索讨债务，甚至绑架、伤害当事人，危害社会治安和稳定。但由于我们国家的法院实际上是地方的法院，现有的司法体制不能很好的解决有法必依，执法必严，违法必究问题，由此造成案件执行难上加难。

按照宪法设计的政治体制，我国政府、法院和检察院都由人民代表大会选举产生，对它负责并接受它的监督。因此,我国的地方法院在理论上属于国家，从这个意义上讲，地方法院是国家的法院。但由于现行地方法院是按行政区域设立的，因而，法官提案权和党组属地方党委，院长选举权、法官任命权属地方人大，法院经费划拨权属地方政府，法、检两院的“两长”比行政首长低半格，使司法在许多重要方面都受制于同级行政，依附于同级政府。法院接受同级党委领导，法院从院长到庭长都由同级党委考察推荐，而同级政府的主要官员又是同级党委的常委和委员，法院院长则不在其中，法院服从党委决定，有时，就是服从同级政府的领导。在事实上，政府与法院之间形成了上下级的关系，加大了行政干预司法的可能性和现实性。这种情况下，一个人、财、物均受制于地方行政的法院，是难以做到公正判决和执行的。难怪最高人民法院副院长万鄂湘在答记者问时这样讲过：“我守住的是整个社会公平与正义最后一道防线，我觉得很多到踩线的时候，进还是退，真正起观念冲突的，还是我对不起我这个职业”。

2、司法执行在社会的影响不大

从历年来各级法院的工作报告来看，法院各项工作的指导思想往往被当地政府所左右，执行工作更受“经济发展软环境”的影响。当被执行对象是招商引资企业或是该地重要企业，基于税源、下岗、等多种因素的考虑，本地政府往往会行政干预，法院也会搞地

方保护。尽管中纪委三令五申，但地方政府负责人因为干预法院案件执行受到查处者，全国少见;法院举报或向上级党委报告的基本没有。这种司法执行中屡见不鲜，而实际受到查处者又微乎其微的怪现象，削弱了司法执行在社会中应有的权威，背离了实现“公平与正义”执行工作主题。

二、对策研究

1、建立符合司法规律的执行体制

执行的能力的高低首先体现为体制的科学性。建立科学的执行体制，就要借鉴外国的成功经验，结合我国国情和现实基础，将执行机构继续设置在法院，根据执行权的性质和中央针对法院执行难的“三个文件”的要求，对执行机构实现省一级高院对所在辖区中院、基层法院执行工作的统一领导、统一管理、统一协调，即“三统一”管理模式，彻底打破执行机构和执行人员地方化的体制束缚，保证司法执行的独立运作。法律虽然有鲜明的阶级性，但从内容上看，法律也是有共性的，不同国家、不同的社会、不同历史时期的具体法律规范往往反映着人类文明发展的一般成果，揭示法律发展的一般规律。所以不同社会制度下的具体法律规范之间存在共同法理，各国才有可能在法律制度上互相借鉴，取长补短。在我国在社会主义市场经济体制下，借鉴外国法律成功的经验，用充分利用反映市场经济规律并为之服务的共同法理，完善我国法律体系，确保依法治国基本方略的顺利实施，具有重大和现实意义。

笔者认为，结合我国的现实基础和国情，外国在民事执行机构设置上有以下几个方面的经验值得借鉴。一是民事执行机构职能比较单一，主要职责是执行生效的法律文书，采取执行措施，处理民事执行有关的程序性问题，当事人若因实体权利发生纠纷，应到审判

机关以异议之诉请求解决，执行机构不负责处理，从而提高了执行效率。二是执行机构有独立的决定权和采取执行措施权，对于是否受理申请人的执行请求、是否采取执行措施等，均有权决定和实施。三是执行机构可以获得国家武力例如警察甚至部队的援助。四是执行当事人和案外人有权对执行机构的执行行为进行监督，并可通过申请复议等途径解决。

自新中国成立以来我国民事执行机构就设立在法院，执行工作也积累了一定的经验，因此，将执行机构继续设在法院是有利的，但应借鉴外国的经验予以改革和完善。我国的民事执行机构改革后应具有审执严格分立;执行机构职能尽可能单一化，尽量减少交叉;民事执行权应具有独立性和权威性;以效率为主要价值目标;执行机构的设立应按司法区域设置，实行条条管理。在法院执行机构的领导体制上，现阶段可以比照金融等部门的做法，在省一级高院和中级法院执行机构成立党委，实现行政上和执行措施实施权上最高法院对地方各级法院执行机构的垂直领导。

2、执行机构独立。我国民事执行机构是法院的一个内设职能部门，由所在法院统一管理，承担存在诸多弊端，缺少透明度。虽然目前法院已审执分立，但毕竟是同一法院的庭、局之间的独立。负责审判案件的分管领导很可能是分管执行案件的分管领导，或有能力对案件的执行施加影响。另外，由审判机关的一个内设机构作为执行的主体规格不高，法律依据也不够全，执行力度也不会大。因此，在改革执行体制时，可以考虑按司法区域而不是行政区域成立区域性的执行法院或执行局，该执行局隶属于省一级高院垂直管理，完全行使司法独立执行权。现阶段，可以考虑按中级法院管辖区域跨县区，按受理案件量成立若干执行分局，真正做到审执分开、司法和地方相对分离。这样，不仅有利于维护公正、排除干扰、还有利于集中优化资源，增加执行机构的人、财、物的利用效率和提高执行水平。

另外，考虑到执行工作的行政属性以及着装和武器配备需要，建议“执行员”司法警察化，执行机构也可改变名称司法警察执行局，可专司民事执行工作，也可以把原来法警队的职责扩大进来，这样，既优化了法院的人员配置，也解决了执行人员的着装、武器配备无法可依的难题，又突出了强制执行工作的本质属性。

3、实行执行分权。根据分权制衡理论，把执行权分为执行措施实施权和异议裁判权。在执行措施实施权中，将为执行财产的调查权和“查封、扣押、冻结、扣留、提取、划拨”权与执行财产的评估、拍卖、变卖“处分权和执行财产的保管、兑付等管理权”分离，案件执行科(处)专司财产调查权和对执行财产采取控制性措施;案件综合监督科(处)负责被执行财产的管理权、处分权，即负责对被执行财产的处理、执行款(物)管理、对外委托评估、拍卖和案件结案审查等事宜。在执行局内部形成了由局长、案件执行科(处)、综合监督科(处)分别行使监督权、执行措施实施权的各司其职，相互制约、相互监督的权力制衡体系。将执行裁判权从执行机构中分离出去，由原审法院审判监督庭或成立执行异议裁判庭，以突出分权制衡。因为执行机构的垂直领导，依法只能对执行措施实施领导;由执行局专司执行措施权，便于提高执行效率。对异议审查只能按审级进行，否则，来自司法内部(特别是上级法院执行局)的权力扩张，对解决执行难更不会有利，反而会导致权力的滥用或司法腐败。

4、执行人员独立。首先要明确执行局长的法律地位和职权。执行体制的改革，带来执行局的成立和局长的提格。但执行局长和科(处)长的任命却是有党委来进行的，从这个意义上来讲，是党内干部，在法律上还是“庭长”，执行科(处)长在法律上也是“庭长”，由此导致执行局长的职权不清，很多法院还为执行局长安排了分管副院长，如在法律文书的签发上，要有承办人拟稿、执行科(处)长核稿，执行局长和分管院长签发，这样，一份

法律文书上要有四个人签字，其中两个领导签发，人为地增加了办案人的工作量和责任的不确定性。其次，执行人员的独立。执行人员要做的唯一工作便是充分、严格、全面、准确地执行已生效的法律文书。因此，在人身关系上、在职务升迁上、在工资福利待遇上，都应给予明确的法律规定，减少人为因素对执行人员的影响。第三，创新考核执行人员的方法，保证执行人员依法办案。在学校、医院，谁有资格当教授?谁有资格升医师?教授和医生委员会委员会的意见，最权威、很管用;那么，在法院呢?笔者认为，吉林省高级人民法院4月16日成立的法官评议委员会值得借鉴。

据了解，吉林高院法官评议委员会由委员21人组成，是在院长领导下的民主管理、考察评议法官的自治组织。其中：常任委员8人，由院长提名，院党组审议通过;非常任委员13人，区分为推选委员和随机选调委员，其中推选委员，由全体法官在全院具有法官职务的人员中推选产生;随机选调委员，在全院具有审判员职务的法官中随机选调。履行以下职责：⑴评议法官的审判和执行的理念;⑵评议法官的审判和执行的质量和效率;⑶评议法官的审判和执行的纪律和作风;⑷评议法官的审判和执行的能力和水平;⑸其他相关事项。法官评议委员会对法官的评议结论作为法官奖惩和晋职晋级的重要依据。法官晋升等级，得先经法官评议委员会评议通过。

法官晋级时，由21名专业法官组成的评议委员会依据吉林高院有关规章制度和考核数据定向评议其最近三年所做出的裁决和执行的案件，为院党组讨论任用干部提供肯定的或否定的直接依据。这种考核方法是一种司法民主的载体，也是专家治院，行家管理的一种体现。吉林高院文显院长这种科学的、反映司法规律的考核方法，应建议在全国法院系统推广;组织、人事部门也应予以借鉴。第四，对执行机构负责人定期予以轮岗交流。执行局长在一个地方工作久了，难免在工作上放不开手脚，交流也是保护、爱护干部的一种

措施。对业务性执行局长，最好在执行系统内交流，这无论是对执行工作的长远发展，还是对培养学者型、专家型的执行干部都是有利的。

5、加强对执行人员的业务培训。

要定期或不定期地加大对执行人员进行政治、业务知识培训和考核的力度，提高其专业化的执法水平;要加强对执行人员司法礼仪的培训力度，即便是强制执行活动，必要的司法素养也还是不可少的，正如交通警察在纠正违章时，要对违章司机敬礼一样。因为，这样可以减少同当事人的对立情绪，降低同当事人发生个人冲突的概率。

6、建立经费保障体制

建立执行专项经费保障机制。基于省级区域具有经济、政治和文化的同质性和中央“三个文件”的要求，建议由省级财政统一支付，由中央财政对落后地区转移支付法院执行经费。

7、加强立法

目前，我国还没有《强制执行法》，民事执行的依据主要是程序法中的关于执行的规定，以及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》等相应的法律文件。由于程序法中关于执行的法律规范在很多细节缺少明确化、条文化的规范，导致执行中缺少相应的法律依据，而最高人民法院关于执行的许多规定，不属真正意义上的法律。因此，建议国家加大《强制执行法》的立法力度。对执行主体、执行程序、隶属关系、执行主体的职责义务、警械装备、法律责任、惩戒办法、资源分配等问题制定系统的法律规

范，使执行各个环节都有法可依。其次完善法律条款，对现行法律上的漏洞作针对性的修改和完善，维护法治的尊严。

另外，在执行立法中还应该体现对弱势群体的利益保护和对恶意转移财产的行为惩处力度，完善对拒不执行生效判决、裁定的刑事处罚。在此基础上，还要明确执行工作的性质和执行人员的法律地位，配齐配强执行装备，依法保障执行员有效地履行职责。

建议修改《法院组织法》和《枪支管理法》，尽快制定《人民法院执行员条例》，明确执行员的法律地位和职责范围，为执行人员配备必要的警械用具如枪支等;要明确执行员依法执行职务遇有暴力抗法等危险情况时，应依法使用什么样的警械用具去制止、制服或抵抗违法犯罪嫌疑人。

8、树立保障公平正义机制的司法执行理念

司法执行，是整个社会“公平与正义”实现的最后一道防线，执政为民体现在法院的职能上，就是公正、合法、及时地让公民权利得到应有的保障。因此，我们国家机关及其各级领导干部要依法行政，自觉带头遵守宪法和法律，服从法院裁判，执行法律文书。这里讲的司法独立是指在《宪法》和法律框架内加强和改善党的领导，以适应司法自身规律，实现当事人合法权益，促进社会公平与正义;党领导人民制定了法律，党的意志通过法律的形式固定下来，人民法院只要严格执行法律，就是在司法活动中，认真贯彻了党的路线、方针、政策，因此，要给人民法院创造严肃执法的外部环境和机制。同时，司法执行活动也要充分地展示程序应有的公正与公开，实行阳光执行。

9、加强执行法律的教育宣传力度

从主体角度来看，“执行难”既受执行法官执法素质的制约，也受到被执行主体履行素质的束缚。在我国人治的传统和观念深入人心，成为我国群众意识中根深蒂固的思想文化基础。从被执行主体的角度看，趋利避害是人类的本性，但西方人由于对法治的信仰，对规则的遵从，当然也由于司法体制的健全，其他各种社会配套机制的完善，“执行难”无论是对于一般的民众还是对于司法人员来说都是个陌生的概念。而在我们国家，由于法制不完善，加上对司法缺少绝对权威意识，所以经常会出现被执行人官司败诉后，人难找、物难寻;或者运用财产转移的手段来规避法律，甚至于利用权力关系公然对抗执行。由此可见，加大有关执行的法律宣传教育力度就显得尤为重要。

另外，从执行员队伍的角度来看，同样面临提高素质和提高自身水平问题。执行实践中发生问题最多的是执行方式的不当，造成积案越来越多，待问题成堆的时候，再掀起突击性的执行活动，例如“执行风暴”、“假日突击”、“零点行动”等;其次是素质不高、作风不正，导致执行过程中滥用职权、徇私枉法的现象屡禁不止、比如对申请执行人吃、拿、卡、要、报，贪污执行款、索贿受贿等。应当说，执行法官相对于审判法官来看，对法律专业化的要求不是太高，但对职业的要求更严格。因此，要解决执行难问题，同样也需要从执行主体和执行对象两个方面着手。执行队伍是法律尊严的化身，要建设一支作风正、纪律严、业务精的执行队伍，要提高对生效法律文书执行的准确性和全面性，就得从体制上保证这支队伍不受或少受其他权力的、经济的因素影响。对于被执行主体，则应通过对不履行生效裁判文书的执行力度，对转移被执行财产严厉惩罚及实行信用公示制度，对无能力履行义务的被执行人实行财产追踪制度，在社会营造尊重执行的法制环境等方面，增强解决执行难的人为障碍。

总之，通过依法执行活动来实现社会的“公平和正义”，是人民法院执行机构的神圣职责。目前，我国的司法改革发展正处于关键时期。法院要适应新形势、新任务的要求，发挥好法院职能作用，为构建和谐社会提供优质高效的司法服务和保障，就必须提高法官队伍素质，改革和完善法院的执行体制和工作机制，大力加强法院的基层执行机构建设。执行难问题解决的好坏，关系到体现国家意志、具有国家法律权威的生效法律文书的执行情况;关系到贯彻落实党的“十七大”提出的执政兴国的能力能否增强;关系到以人为本、全面构建社会主义和谐社会的目标能否实现;关系到能否保障社会信用关系和商品交易安全和社会主义市场经济正常运行;关系到把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性的大问题。因此，执行工作虽然只是司法中的一个环节，但是缺少这个环节，党的执政能力在司法中的作用、依法治国的方略、司法的公正性和有效性就会落空，所以从司法为公、执行为民的宗旨要求，从科学司法、民主司法和依法司法的体制要求，还是从求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁的作风要求来认识执行难问题，具有现实和深远的历史意义。

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