对健全诉调对接工作机制的几点建议
对健全诉调对接工作机制的几点建议
一、诉调对接工作的特点
诉调对接是强化能动司法的内在要求，在强调诉讼调解基础上，发挥法院诉讼服务中心的职能作用，在立案前引导当事人选择非诉途径解决纠纷，使更多的社会矛盾纠纷在立案前得到化解。
(一)诉与调的衔接机制。为实现法院诉讼与人民调解的优势互补，畅通纠纷解决渠道，必须建立诉调对接工作衔接机制，实现诉与调的全面对接。由地方政法委牵头，法院、司法行政部门参加，定期召开联席会议，实现调解组织的对接。法院设立诉调对接工作办公室、人民调解工作室，地方政府设立社会矛盾纠纷调处服务中心，实现调解场所与调解人员的对接。诉讼服务中心立案前引导调解，审判庭诉讼中委托、邀请调解，实现调解方式的对接。法院对人民调解协议及时给予确认，实现法律效力上的对接。
(二)诉调对接纠纷类型。采取诉调对接方式化解社会矛盾纠纷，其分流纠纷的类型主要有以下几种：即婚姻家庭纠纷、相邻关系纠纷、民间借贷纠纷、买卖合同纠纷、人身及财产损害赔偿纠纷、房屋拆迁纠纷、不属于人民法院主管的的纠纷和其他适合进行诉前调解的纠纷。
(三)诉调对接工作原则。开展诉调对接工作，着重强调法官引导，当事人自愿选择，切实尊重当事人的诉权。诉前调解不需交纳费用。对分流出来的纠纷在规定时间内进行调解。诉前调解达成协议的，当事人可向法院提出司法确认请求;不能达成协议的，即时立
案转入诉讼程序。法院定期指导人民调解工作，把案情简单、争议不大的纠纷分流到诉前调解，对案情复杂、专业性强的纠纷，通过诉讼途径予以解决。
(四)诉调对接工作规则。法院设立诉调对接工作办公室，负责诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接与协调，扎口管理，登记案件，移转备案。诉调对接工作办公室对诉前调解案件受理后，编立专门案号，及时送交诉前调解人。诉前调解期限一般为20天。诉前调解人调解结束后，将调解结果反馈给诉调对接工作办公室。当事人达成调解协议不要法院出具调解书的，将调解协议原件登记备案;当事人要求法院出具调解书的，诉调对接工作办公室当即将案件移送立案，由法官对调解协议进行审查确认。调解不成的，诉前调解人将有关材料移送诉调对接工作办公室，诉调对接工作办公室登记后，移交立案庭办理立案手续。
在诉讼过程中，审判庭需要委托有关部门协助调解案件的，填写委托调解函，连同案件材料移送诉调对接工作办公室。诉调对接工作办公室统一登记，统一对外委托，统一移送材料。适用普通程序审理的委托调解期限一般为20天，适用简易程序审理的委托调解期限一般为15天。委托调解人调解结束后，将委托调解回复函、调解协议、调解笔录等送交诉调对接工作办公室。诉调对接工作办公室登记后，移送审判庭。委托调解达成调解协议的，当事人可以申请撤诉或者由审判庭制作调解书。调解不成的，审判庭及时转入审理。
二、当前诉调对接工作存在的问题
诉调对接是新生事物，在引导当事人选择纠纷解决途径、有效化解社会矛盾纠纷方面，是无可替代的解决矛盾纠纷新机制。但是，目前诉调对接工作还存在着一些共性问题。
(一)尚未形成社会共识。有的行政机关和社会调解组织对它认识不到位。当前群体性纠纷较多，农村土地承包经营权纠纷、劳动争议纠纷不断上升，有的部门担心矛盾激化，不愿介入纠纷调处。有的地方领导认为诉调对接工作是法院的事，与政府无关，缺乏参与积极性。
(二)缺乏法律统一规范。诉调对接还处于起步阶段，虽有上级法院有关文件作基础，但诉调对接具体程序尚无明确规定，现行法律也没有对诉前调解作出强制性规定。缺乏法律法规支撑，只要当事人拒绝，诉调对接工作就无法开展。
(三)对接经费保障困难。诉调对接工作政府没有经费预算，法院调解工作室邀请的调解人员，大都是在义务调解。人民调解组织经费也存在一定困难，社会矛盾纠纷调处服务中心受地方经济制约，办公人员经费较为短缺。
(四)诉前调解成功较低。一方面，因聘用人员调解能力有限，缺乏法律分析和判断水平，难让当事人信服，难以熟练运用法律规定解决纠纷。另一方面，因为矛盾纠纷激化，对方不配合调解，存在抵触情绪，导致诉前调解成功率不高。
三、对健全诉调对接工作机制的建议
实现诉调成功对接，法院必须找准自已定位，正确处理好诉调对接与审判职权、审判规律、诉讼程序的关系。
(一)纳入地方全局性工作。开展诉调对接工作，法院有必要依靠党委领导和政府支持，加大财政保障力度，将诉调对接所需经费列入财政预算，主动汇报诉调对接工作中存在的
问题，将诉调对接纳入地方政府社会治安综合治理工作目标考核。法院有必要深入宣传诉调对接工作作用，争取社会各界理解和支持，为诉调对接工作奠定扎实基础。
(二)更新理念注重协调配合。在诉调对接工作中，法院应转变观念，将调解组织由法官与调解人合一，向委托协助调解的多元化纠纷解决方向发展;将调解意识由法官个人偏好向法官自觉行动方向发展;将调解程序由重点查明案件事实的职权主义向当事人主义方向发展。同时，法院应主动与公安、司法、工会、妇联等部门双向互动，发挥诉调对接社会功能。
(三)规范运作完善对接机制。开展诉调对接工作，法院应从纠纷范围、工作流程、对接平台、审查确认方面规范对接机制，合理设置案件分流标准，把握繁简分流、方便调解原则。流程设置应当简便灵活，为诉调对接提供优美工作环境。法院必须设立审查确认制度，凡经法院确认的人民调解协议，即具有法律效力。
(四)加强调研完善配套措施。法院应以科学发展观为指导，不断探索研究诉调对接工作规律。同时，进一步规范人民调解员选聘条件，完善人民调解制度相关配套措施，建立健全调解组织网络与调解员信息库，定期对人民调解员进行业务培训与指导，建立健全人民调解员参与调解考核激励机制，充分发挥人民调解员的工作积极性。
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扩展阅读：诉调对接机制研究
诉调对接、创新机制、完善职能、化解矛盾
以法院视角探析诉调对接在社会矛盾化解中的
功能和机制构建
论文摘要：深入推进社会矛盾化解、社会管理创新和公正廉洁司法是全国政法工作会议针对我国国情、民情和经济社会发展现状提出的战略性部署。针对人民法院在化解社会矛盾过程中遇到的问题，实务部门和理论界都提出应当建立多元化的矛盾纠纷化解机制，而诉调对接机制成为了尝试较多、效果较好，符合最高人民法院关于建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷化解机制精神的创新尝试。
从实证角度分析，诉调对接机制在化解社会矛盾过程中具备成本低、效率高、社会效果好、有利于维护社会稳定和司法公正权威等诸多优点。但对于诉调对接机制的理论研究尚不深入，实务部门的尝试也形式多样，还存在诸多问题。
笔者采用实证分析和比较分析的方法，以法院视角探析了诉调对接机制在化解社会矛盾中的功能和机制的构建。对于建立和完善诉调对接机制，首先应当加强诉调对接机制的理论研究。其次应当明确法院在构建诉调对接机制中的主导地位，并赋予法院在诉调对接机制中的案件审查分流职能、业务指导职能和司法审查保障三大职能。在明确职能的基础上，应当建立健全诉调对接机构，包括设纠纷受理分流部门、业务指导部门、司法审查部门、诉调对接协调部门。通过科学对接将各个部门统一到诉调对接机制的运行流程中，发挥其相应的职能，促进诉调对接机制有效化解社会矛盾。本文的最后，笔者对诉调对接机制与其它调解机制的关系作简要论述，明确了诉调对接机制在多元化、多层次的社会矛盾纠纷化解机制中地位和作用。
全文共9900字。
法院在化解社会矛盾过程中遇到的问题及诉调对接机制的提出
化解社会矛盾既是法律赋予法院的职权和义务，也是满足人民需求的政治责任。全国各级法院在化解社会矛盾、维护社会稳定、服务经济发展大局中贡献巨大。然而，人民法院在化解社会矛盾的过程还是遇到一些问题，主要包括五个方面：一是个别案件司法不公现象导致的司法公信力不足，从而引发案结事未了，矛盾化解不彻底；二是司法资源的有限性不能满足数量庞大的社会矛盾化解需求；三是司法的程序性特点与化解社会矛盾的经济性、便捷性、灵活性需求之间存在矛盾；四是司法的被动性与现实对于化解社会矛盾的主动性、能动性需求之间存在矛盾；五是法院化解社会矛盾中参与社会管理创新不足。
产生这些问题的原因主要有两个方面：一是法院干警自身的原因。个别法院干警还存在政治立场不坚定、不能树立正确的价值观、权力观，在工作中违反了廉政纪律等规定，导致司法不公现象时有发生。还有个别干警存在思想意识落后，工作作风不强的问题，对当事人和来访人民群众态度不好，工作不积极，就案办案，片面追求调解率等问题。二是化解社会矛盾机制的原因。法院不应当也不可能成为化解社会矛盾的唯一机构，应当通过参与社会管理创新，建立和完善多层次、多渠道的社会矛盾化解机制，满足人民群众的需求。因此建立起一个功能互补和程序衔接紧密的多元化纠纷化解机制非常必要，而“诉调对接机制”便是建立健全我国多元化纠纷化解机制的一项重要内容。
关于诉调对接机制的提出有不同的说法，一种意见认为诉调对接是“东莞市中级人民法院和东莞市司法局依法联合推出的一项司法调解和人民调解对接的调解制度，是司法调解的前
（1）
延和人民调解的后续。”另一种意见认为“诉调对接起源于江
（2）苏南通社会纠纷大调解机制。”总之通说认为诉调对接机制最
早是由实务部门提出的。但实务部门对诉调对接机制的理解还存在不同认识，一种将其定义为“诉调对接就是通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，使诉讼调解与社会矛盾纠纷大调解这两种纠纷解决机制相互衔接，充分发挥诉讼调解与大调解机制各自的优势，使司法审判与社会力量优势互补，形成合力，促使纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决，从
（3）而更好地维护社会的和谐与稳定。”第二种定义为“法院诉讼
制度与人民调解制度的对接，通过法院将部分来院起诉的纠纷分流到人民调解机构或者诉调对接机构先进行调解，实现诉前调解与法院诉讼的有机衔接，充分发挥司法诉讼与社会大调解
（4）机制各自的优势，提高社会纠纷解决效率”
本文所要论述的“诉调对接”应当理解为第二种定义。因为第一种意见只是将司法调解和人民调解、行政调解的功能简
（1）（2）（3）
“诉调对接”百度百科，载，于201*年3月20日访问。
《南通市构建社会矛盾纠纷大调解机制资料汇编》，中共南通市委政法委员会编，201*年4月。沈明磊、王淳著：《诉调对接之路的理论与实践》，载《人民司法》，201*年11期，第56页。（4）
冯伟、舒秋膂著：《“诉调对接”的理论透视及制度建构》，载《中南大学学报》201*年第4期，第34页。单结合，没有发挥“诉”和“调”对接1+1＞2的效果。而第二种定义是将诉讼制度与调解制度进行对接，在功能上实现了互补，在程序上实现了矛盾分类化解，构建出多元化、多层次的社会矛盾化解体系。
诉调对接机制在化解社会矛盾中的作用
相比于单独由法院作为化解社会矛盾，建立和完善诉调对接机制具有更多的优势，其主要作用包括：
一、有利于降低化解社会矛盾的成本。“面对着现代化社会中权利救济大众化要求的趋势，缺少成本意识的司法制度更容
（5）
易产生功能不全的问题”。司法产品价格高企，如根据规定人
身损害赔偿案件需根据当事人的诉讼标的收取费用，如果涉及伤残等级的评定等需要鉴定、评估的事项，费用会更高，这还不包括当事人为打官司而花费的交通费、误工费、律师费等。笔者本人也经常遇到当事人对此抱怨。而诉调对接机制中，调解免费是一项基本原则。而通过设立在企业、社区等地方的人民调解机构，可以发挥矛盾就地化解的方便、灵活、快捷的优势，减少当事人的交通费、律师费等成本。
二、有利于提高化解社会矛盾的效率。当前许多法院都面
（5）
[日]棚濑孝雄著：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社，201*年版，267页临案多人少的矛盾，如“201*年，东莞市两级法院收案数刚达2万宗，而201*年已达6万宗”（6）笔者所在法院从201*年至201*年间，在干警人数并未增加的情况下受理案件数量从原来的一年201*余件上升到一年6000余件。这种案多人少的矛盾导致案件审理时间过长，如笔者所在法院的普通民商事案件的平均审理周期在45天左右。而通过诉调对接机制可以大大降低一些矛盾的处理时间，如笔者所在法院基层派出法庭通过委托调解员调解的婚姻家庭纠纷平均处理期限为25天。
三、有利于矛盾化解的社会效果和法律效果的统一，提高人民群众的认同感。“我国以儒家文化为主要内容的传统文化中崇尚“和”、“中庸”，对于矛盾纠纷有息事宁人、调解和好的传
（7）统。”在这种传统文化影响下，民众没有树立类似西方的“权
利本位”为基础的法治意识，而是强调人情和人际关系的和谐。有些当事人在诉讼中强调自己的合法利益却产生了“一辈官司几辈仇”等现象。诉调对接机制中人民调解员来自基层，了解社情民意，化解矛盾过程中更注重将社会公众的善良意识和善恶标准、是非观念融入调解过程中，能很大程度上使调解结果更加贴近民众，更能反映社会的价值观念和道德准则，更好的
（6）
陈斯著：《探索诉调对接机制有效化解社会矛盾》，载，于201*年3月20日访问。（7）
黄宗智著：《民事审判与民间调解：清代的表达与实践》，中国社会科学出版社，1998年版。被民众和社会所接受，从而达到法律效果和社会效果的统一。
四、有利于维护司法的公正权威，提高司法的公信力从而
（8）
发挥法律的指引、评价、预测的功能。建立诉调对接机制可
以在一定程度上实现调审分离，从根本上避免“以判压调”的现象。“调审分立，直接将法院的调解和司法审判彻底分立开来，原来在法院调解中影响司法被动性的不合理弊病得以去除，法院对裁判类案件将更会彰显司法审判的被动性，从而进一步突
（9）出其中立性和公正性。”实践中有的法官片面理解“调解优先、
调判结合”的指导思想，一味追求案件调解率，当事人往往因担心受到不利的裁判而违心地同意或接受审判法官提出的调解方案，从而违背了调解的自愿性。这种“以判压调”、“以拖促调”也是导致司法不公，影响司法权威的重要原因之一。还有的法院面对案多人少的矛盾，不能从加强审判管理的角度提高司法效率，而是萝卜多了不洗泥，在结案率、审限合格率的压力下一味追求快速结案，产生了片面强调证据规则而忽视审查事实等诸多问题，导致案件质量出现瑕疵，进一步影响了司法公信力。
（8）
法律具有指引、评价、预测的功能，载《法理学》，张文显著，高等教育出版社，201*年版，第45。然而当前由于我国司法在实务操作中面对大量的诉讼案件因司法效率的问题导致适用法律标准不一，从而也影响了上述功能的实现，其实从侧面引发了更多的社会矛盾的产生。（9）
王锦辉著《“诉调对接”与司法审判中被动性是否相容》，载
，于201*年3月12日访问。诉调对接机制的几种尝试以及存在的问题
当前各地法院根据自己的理解，构建诉调对接机制采取的形式比较多样，但可以归为“联合型”和“联系型”两大类。
“联合型”的诉调对接机制是指法院与司法行政机构（司法局）协商成立联合工作机构。主要包括两种模式，一种是被称为司法ADR（10），“司法ADR又称附设在法院的ADR，是指以法院为主持机构或者受法院指导，但与诉讼程序截然不同的具有
（11）准司法性质的诉讼外纠纷解决程序。”如以长沙市岳麓区等地
为代表的“在法院设立联合调解室。在联合调解室，法院干警和人民陪审员可以展开联合调解，还可以邀请其他相关部门参
（12）与联合调解，有利于发挥各自的长处，增强调解的力量。”
另外一种模式是让人民调解员参与法院调解，通过人民调解和司法调解的人员联合，实现在法官主导下诉讼调解适度社会化。如“上海长宁区法院将人民调解员任命为人民陪审员参与法院调解模式，还有如江苏响水法院将人民调解员聘任为特邀调解
（13）员参与法院调解模式，都取得了较好的经验和成果。”
笔者所在的法院也尝试了将审判法庭、人民调解室、交警
（10）
ADR泛指非诉讼纠纷解决方式。这一概念源于美国1930年代劳动争议的解决，此后经历了60年代开始的社区自治性纠纷解决运动、70年代末开始的法院案件管理运动、企业间协作性纠纷解决运动，以及90年代的评价性adr程序等。参见范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社201*年版。（11）
章武生著：《民事简易程序研究》，中国人民大学出版社201*年版，第293页。（12）
《构建诉调对接机制共创岳麓平安和谐》，载
，于201*年3月23日访问。（13）
张嫣著：《“诉调对接”机制研究》，南京师范大学研究生硕士学位论文。部门联合设一个工作机构，针对辖区内发生较多的道路交通事故损害赔偿案件进行诉前调解，如调解不成则依法受理审判，被称为“三调联动”诉调对接模式，其确实起到快速有效化解部分争议较小的道路交通事故损害赔偿纠纷的作用，对于争议较大、事实复杂的纠纷也通过诉前调解中固定证据等作用大大缩短案件的审理期限，提高化解矛盾的效率。笔者所在法院的基层人民法庭还聘请部分人员调解员为陪审员，实践中通过他们参与陪审和调解的案件较好的实现了化解社会矛盾的同时维持乡土社会人情关系和社会秩序的良好效果。
“联系型”的诉调对接机制是指法院和调解机构相互独立，通过联系的方式发挥诉调对接的作用，主要包括两种模式，一种是委托调解，“对于一部分案件事实较为清楚、法律关系较为明晰的简单民事纠纷，法院在立案受理后，委托给人民调解组
（14）织进行调解，调解不成的转入下一审理程序。”另外一种是指
导调解，“对于人民调解组织正在调解的案件，由法院指导法官向人民调解组织提供法律、调解方案等方面的指导，促进案件
（15）调解成功。”
由于诉调对接机制的理论研究滞后，导致诉调对接机制的
（14）（15）
张嫣著：《“诉调对接”机制研究》，南京师范大学研究生硕士学位论文。
《诉调对接：寻求多元化纠纷解决机制》，载《重庆法制报》201*年9月1日3版。模式也多种多样，既有对接比较紧密的“联合型”，也有结构比较少松散的“联系型”，有人民法院提出并主导构建的机制，也有司法行政部门和人民调解机构主导构建的机制，总的来说诉调对接机制的构建尚处在探索阶段，还需要进一步完善。笔者认为目前诉调对接机制的构建仍存在三个不足：
首先，当前诉调对接机制的理论研究滞后。理论研究的滞后，指导原则缺乏，操作规范不统一，导致有的法院认为诉调对接机制是司法调解和其它调解的对接，有的认为是诉讼与调解两种矛盾化解方法的对接；有人认为诉调对接机制有违司法的被动性、谦抑性，有的认为诉调对接符合能动司法精神和人民群众的要求。
其次，人民法院在诉调对接机制中定位模糊。有的认为应当由法院主导，有的认为应当由人民调解机构主导，而人民法院定位模糊也导致现有部分法院诉调对接机制运行中，对于达成人民调解协议等的调解结果如何给予法律权威保障产生疑问。
最后，诉调对接机制程序不完善、功能不健全。现有的诉调对接机制尝试中并未完善的建立案件分流机制、对接运行流程、司法审查保障机制。构建及完善以法院为主导的化解社会矛盾的诉调对接机制针对目前诉调对接机制构建存在的不足，笔者认为应当从以下三个方面构建和完善以法院为主导的诉调对接机制：
第一，进一步加强诉调对接机制的理论研究工作，并制定构建诉调对接机制的法规，为构建和完善诉调对接机制提供切实可行的依据。我国的人民调解制度是除诉讼程序外，运用最为广泛、最成功、并深受广大群众和基层社会欢迎的一项具有中国特色的法律制度。应当将人民调解机制作为预防矛盾、化解纠纷的第一道防线。提升人民调解机制的纠纷解决能力，减少社会转型时期的不安定因素。“诉调对接”机制应当以改革传统人民调解制度，着重建立以法院为主导的诉调对接机制为目标，通过对人民调解指导等形式实现人民调解与诉讼制度有机衔接不仅有利于树立人民调解的权威，也有利于激励人民调解机构去化解更多的社会矛盾，减少国家有限司法资源的耗费，更有利于方便、快捷地维护和实现人民群众的合法利益，维护社会秩序，维护司法的安定性、权威性。
在理论研究的基础上，应当尽快出台关于诉调对接机制的法规，统一各地诉调对接机制的模式，健全诉调对接的职能。目前对于诉调对接机制的规定比较笼统，缺乏操作性。如最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中的相关规定，最新颁布的《中华人民共和国人民调解法》的规定，而《民事诉讼法》第16条第一款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织”。民事诉讼法第87条还规定：“人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助。被邀请的单位和个人，应当协助人民法院进行调解。”以上法律规定是目前一些法院尝试诉调对接的依据。从其他法律渊源来说，诉调对接机制其实不但有着一定的历史传统，而且有广泛的实践样本。如明代就有法律规定：“各州县设立申明亭。凡民间有词状，许
（16）耆老里长准受理于本亭剖理”。《陕甘宁边区民刑事件条例》
第十一条规定：“系属法庭之案，得由法庭以职权依据本条例之规定进行调解，或指定双方当事人之邻居、亲友或民众团体在
（17）外从事调解。”“日本民事调停法确立了以广泛的民事纠纷
为对象、通过当事人互让寻求合乎道理又符合实情的解决方法的司法调停制度。该法指定了有关调停的通则，就住宅地建筑物调停，农事调停、商事调停、交通事故调停以及矿业公海调
（18）停等设了特则。”可以说诉调对接机制不但具有良好的传统
（16）（17）
夏勇著：《走向权利的时代中国公民权利发展研究》，中国政法大学出版社，201*年版，287页
张嫣著：《“诉调对接”机制研究》，南京师范大学研究生硕士学位论文。（18）
[日]小岛武司、伊藤真编：《诉讼外纠纷解决法》，丁婕译，中国政法大学出版社，201*年版，4页文化基础，而且在世界范围内被证明具有化解社会矛盾、维护社会稳定的作用，理论界和实务部门可以从历史的角度和实证的角度研究诉调对接机制的依据和操作经验，充实诉调对接机制的理论，为诉调对接机制构建提供理论指导和操作依据。
第二、找准法院在诉调对接机制中的定位，明确法院在诉调对接机制中的职能。笔者认为诉调对接机制中法院应当定位为诉调对接机制的主导机构。理由有三点：一是当前人民调解机构并不健全，功能也不完善。我国原有的人民调解机构因社会发展而名存实亡，《人民调解法》刚实施不久，新的人民调解机构尚未建立健全，而法院作为国家机关机构完善覆盖面广，由人民法院主导诉调对接机制的建立符合实际情况。二是相关法律条文的规定均以法院为主导角度制定，如《人民调解法》的第五条、第十八条、第三十三条，《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的第2、7、8、10、14、15条和第五部分等。三是为了保证诉调对接机制的运行效果，必须赋予人民调解工作一定的权威性和相关权力，必须平衡好化解社会矛盾和维护法律权威、司法公信力。所以由法院主导可以发挥法院司法审查保障的功能，确保无论是采取人民调解还是诉讼的方式化解矛盾都在法律的规定的范围内进行，保护当事人的合法权益。依据以法院为主导建立诉调对接机制的认识，笔者认为构建诉调对接机制应当赋予法院的职能包括：案件审查分流职能、业务指导职能、司法审查保障职能。
案件审查分流职能。通过合理的案件审查分流职能，可以充分发挥诉调对接机制的效能，可以将社会矛盾分流至适当的渠道予以解决。在以法院为主导的诉调对接机制中，可以通过改造法院的立案大厅将矛盾纠纷的受理和分流职能合并到一个窗口，依据繁简分流原则，可以把案情简单、事实清楚、争议不大的纠纷分流到调解机构进行诉前调解。而对于案情复杂、专业性强、争议较大的纠纷，则应由法院直接受理进入诉讼程序。审查分流还应当遵循自愿调解原则，如果当事人的矛盾虽然简单，但当事人不同意采取调解的方式解决，则应尊重当事人的意愿，避免将诉前调解变成强制性的诉前程序，保护当事人的合法诉权。目前已有一些地区尝试了分流机制的建立如“上海市二中院依托立案大厅的“诉讼服务中心”，推出立案调解机制，充分利用“第一时间接触当事人、第一时间了解案情”的优势，对于事实清楚、权利义务明确、争议不大的简单买卖纠纷、借贷纠纷等商事案件，积极引导当事人选择调解方式解决
（19）纠纷，以节省司法资源。”
（19）
《商事案件诉调对接机制的构建与实践》，载，于201*年3月25日访问。业务指导职能。通过法院的业务指导职能有利于更好的发挥诉调对接机制的效能，提高社会矛盾化解的质量。首先法院应当发挥调解技能指导的职能，当前调解机构尚不健全，调解员在调解技能方面比较欠缺，而法官可以将在执法办案过程中积累的司法调解的经验传授给调解机构的调解人员，提高他们的调解技能。其次法院应当发挥法律法规指导职能，调解应当在法律法规规定的范围内进行，不能违法调解损害当事人的合法权益。法院应当定期开展对调解人员的法律法规指导。最后人民法院还应当发挥规范指导职能，通过该职能，可以将法院调查事实中制作笔录、举证、质证、认证等操作方法引入调解中，提高调解的效率，如果一旦调解不成，可以由诉调对接机制转入诉讼程序，提高审判效率。法院还应当将回避制度、档案制度等规范操作程序引入调解机制，提高调解的规范性从而提高社会矛盾化解的质量。
司法审查保障职能。司法审查保障职能是诉调对接机制的核心职能，关系到诉调对接机制能否良好运行，能否达到化解社会矛盾的目的。首先法院应当发挥司法审查职能，审查调解的程序和结果是否符合法律的规定和当事人自愿的原则。关于司法审查还有些争议观点，有种观点认为法院不应对未立案的纠纷调解结果予以审查，这可能剥夺当事人的诉权，违背了民事诉讼的基本原理。笔者认为这种观点不妥，因为司法审查并没有剥夺当事人的诉权，当事人仍然可以就争议进行诉讼，当事人诉前调解达成的协议在司法审查确认前可以作为诉讼证据，如果调解协议违反了法律或自愿原则，法院仍然可以运用审判权否定协议。而且对于司法审查法律最高人民法院发布的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》已有明确规定，笔者认为规定是比较符合理的，在诉调对接机制中赋予法院司法审查职能，可以有效防止当事人通过恶意诉讼或恶意串通等形式达成违反公序良俗的协议或是侵害国家、集体、他人的合法权益；可以有效防止调解机构违反正常调解程序、违反回避制度、违反当事人自愿原则等侵害当事人合法权益的情形发生；还可以有效防止久调不决情形发生，通过诉调对接加快矛盾化解的过程；可以有效保证调解协议符合法律规定，不因调解协议违反法律规定或以合法形式掩盖非法目的、规避法律规定，从而引发新的社会矛盾。
人民法院还应当充分发挥保障职能，保障诉前调解结果可
（20）
以执行。有学者认为可以采取由法院作出“司法确认裁定书”
的形式，有学者认为诉前调解协议仅仅具有民事合同的性质（21）关于这个问题笔者较认同江伟等学者的观点：“解决人民调解
（20）（21）
冯伟、舒秋膂著：《“诉调对接”的理论透视及制度建构》，载《中南大学学报》201*年第4期，第34页。
史尚宽著：《债权法各论》，中国政法大学出版社，201*年版，857页。协议的效力问题的关键，不在于从实体上确认它是否属于一种民事合同，而在于通过程序的设，使其如何更好地与诉讼相衔接；并在承认人民调解正当性的前提下，如何通过程序装更好地保护当事人利益。”（22）即无论是采取司确认裁定书还是仅仅承认调解协议是民事合同，重点在于通过诉调对接机制赋予诉前调解协议强制执行力，以此来保证诉前调解的效果和权威。对此，在笔者行文过程中最高院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》给出了答案，对调解协议人民法院应当以“决定书”形式确认，经确认后可以强制执行。笔者认为最高院的规定有利于完善诉调对接程序，保障非诉讼化解矛盾方式能够有效发挥作用。
建立健全诉调对接机构，完善诉调对接流程设置
笔者认为诉调对接机构应当至少建立以下机构，以完善“诉”和“调”科学对接的流程设。
首先要建立纠纷受理机构纠纷受理和分流中心。即通过改造现有的法院立案大厅为纠纷受理的窗口，将纠纷统一受理，然后审查分流到适合的渠道去予以解决。
其次要建立业务指导机构人民调解指导室。通过该业务指导机构，可以发挥人民法院对人民调解的业务指导职能，
（22）
江伟、廖永安著：《简论人民调解协议的性质和效力》，载《法学杂志》，201*年第2期，第79页。包括规范人民调解的程序、回避制度、事实调查程序、证据固定程序、立档存案程序等业务，提高诉前调解的水平。
再次要建立司法审查保障机构诉前调解专业化合议庭。“专业化合议庭有点就在于能够对类型化案件的特点、规律总结提炼，并上升为一般司法问题、法学问题及立法可预见性
（23）问题。”建立对诉前调解的专业化合议庭，有利于提高司法审
查专业化和规范化程度。最高院新出台的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》规定，对调解协议应当指定一名审判人员予以审查，笔者认为如果能够完善人民调解的机构和职能，采取调解方式化解的矛盾必然数量十分庞大，调解协议的内容和形式也可能越来越复杂，成立专业化合议庭可以比一名审判人员予以审查更好的确保调解符合法律规定，也能防止一名审判人员审查可能造成的恣意或腐败。
最后应当建立办公机构诉调对接联席办公室。诉调对接毕竟是两种矛盾化解程序的对接，人民调解和人民法院诉讼程序仍然相对独立，在对接中还有各种文件流转、材料收转、疑难纠纷研究、工作成果对接、人员对接、涉访动态维稳预警防范等诸多工作需要一个协调机构协调办理，所以有必要建立诉调对接联席办公室，负责诉调对接的日常行政性工作。
（23）
康宝奇著：《合议庭专业化对法官职业化建设的思考与实践》，载《人民司法》201*年第2期。基于上述诉调对接机制职能和机构的设，笔者认为诉调对接机制的流程应当按下图所示来设：
纠纷受理机构（由人民法院立案庭改造）
（受理纠纷，审查纠纷，分流渠道）
调解组织人民法院业务指导↓
立案
↓调解员诉前调解诉中调解或依据诉讼程序审理
调成未调成调成未调成达成诉前调解协议（由人民法院依法履行
司法审查和保障职能）自愿履行判决
对于当事人申请执行的依法立案受理，强制执行
“诉调对接”流程图
诉调对接机制与其它调解机制的关系一、诉调对接机制与司法调解的关系
最高人民法院在201*年就提出“调解优先、调判结合”的精神，在201*年6月7日又发布《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，要求全国各级法院在当前案多人少、矛盾突出的现实情况下，积极通过司法调解的方式提高化解矛盾的效率，做到案结事了，维护社会的秩序。诉调对接机制与司法调解是“并行关系”，两者之间没有矛盾。诉调对接机制中的调解着重体现在进入诉讼司法程序前，对于某些类型的社会矛盾交由调解机构进行调解，以此提高化解社会矛盾的效率。而诉前调解机制并不排斥在司法程序中对案件进行调解，如果诉前调解未取得成功，在诉讼程序进行过程中，当事人双方随着庭审查明事实和对证据的质证、认证过程，必然对自己诉讼的结果有更明确的预测，因此当事人因预测诉讼结果不利或其他原因提出调解意向或方案，只要另一方当事人自愿同意调解，应当视为当事人对自己诉讼权利的合法处分，对于调解的结果只要双方当事人同意并且不违反法律和自愿原则，应当视为当事人对自己实体权利的合法处分。因此诉前调解不成功并不意味着诉讼程序中的司法调解一定不能成功，也不意味着诉前调解和司法调解相矛盾，诉调对接机制与司法调解是并行关系，对一起矛盾纠纷可以首先进行诉前调解，诉前调解不成功可以在诉讼程序中进行司法调解，也可以直接进入诉讼程序进行司法调解。
二、诉调对接机制与行政调解是“相辅相成的关系”。行政调解“是国家行政机关处理纠纷的一种方法。国家行政机关根据法律规定，对属于国家行政机关职权管辖范围内的行政纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。”（24）行政调解的主要类型有：基层人民政府调解、国家合同管理机关调解、公安机关调解。从程序角度而言，相关行政纠纷的受理和调解处理程序是相对独立的一种矛盾纠纷处理程序，与人民法院诉讼程序和诉讼中的司法调解是并列关系。但从化解社会矛盾的角度而言，行政调解与诉调对接机制是相辅相成的关系，当事人发生行政纠纷时可以通过行政纠纷受理渠道申请进行行政调解，但如果当事人不知向何渠道寻求解决途径时，由诉调对接机制纠纷受理中心受理，并依法分流到行政调解解决渠道则可以减少当事人的负担，方便当事人矛盾纠纷的解决。反过来，如果行政调解未能解决纠纷，通过诉调对接机制的协调帮助当事人完成案件的立案起诉手续，则也是一种便利当事人的措施，当事人可以及时起诉通过诉讼或司法调解解决纠纷。所以诉调对接机制与行政调解是相辅相成的关系。
三、诉调对接机制劳动争议调解机制是“对接关系”。《劳动争议仲裁调解法》第二章第十条规定：“发生劳动
（24）
行政调解，载，于201*年3月28日访问。争议，当事人可以到下列调解组织申请调解：（一）企业劳动争议调解委员会；（二）依法设立的基层人民调解组织；（三）在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生，企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任。”由此可见劳动争议调解机制中的调解是以人民调解为基础的，因此劳动争议调解机制中的调解机构就是诉调对接机制中的调解机构，诉调对接机制与劳动争议调解机制是对接关系，即由于劳动争议发生的社会矛盾纠纷应由纠纷受理中心受理，适合调解的应当分流到调解机构进行调解化解。
四、诉调对接机制与仲裁调解机制是“并列关系”。我国的《仲裁法》第51条规定：“仲裁庭在作出裁决前，可以先行调解。当事人自愿调解的，仲裁庭应当调解。调解不成的，应当及时作出裁决。调解达成协议的，仲裁庭应当制作调解书或者根据协议的结果制作裁决书。调解书与裁决书具有同等法律效力。”即在仲裁程序中当事人可以选择以调解的方式解决纠纷。但是纠纷当事人之间签订有效的仲裁协议或是仲裁条款是仲裁程序启动的前提，所以仲裁程序中的调解机制与诉调对接机制是并列关系，诉调对接机制的案件当事人如无仲裁协议则不能选择仲裁机构予以调解，仲裁程序中当事人如果调解不成也无法直接进入诉讼程序来解决纠纷。
结语
诉调对接机制是建立多元化矛盾纠纷化解机制的重要内容，也是当前的必要选择。诉调对接机制也符合我国传统文化基础上的司法历史规律，并在世界范围内广泛被采用。目前各界对诉调对接机制认识不一，实践形式多样，亟待加深研究，统一规范操作。笔者从法院参与社会管理创新的角度出发，以法院诉调对接机制构建的实践为基础，对诉调对接机制化解社会矛盾的功能，法院在诉调对接机制中的定位、职能，诉调对接机制的平台构建和流程设进行了探析，希望对我国建立完善的多元化纠纷解决机制和完善的诉调对接机制提供一些参考。
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