诉调对接的探索与思考

诉调对接的探索与思考

“诉调对接”机制的探索与思考

正确处理调解与裁判的关系，拓宽诉讼调解的适用范围，实现人民调解、行政调解和诉讼调解的有机结合，推动多元化纠纷解决机制的建立和完善，最大限度地化解矛盾纠纷已成为社会所需，减轻群众“诉累”在201*年《最高人民法院工作报告》中成为一大亮点，并被确定为最高人民法院201*年重点改革项目。面对社会利益关系日趋复杂，矛盾冲突日益多样，建立一个功能互效，程序衔接，能满足社会主体多种要求的多元化纠纷机制十分重要。“诉调对接”工作便应运而生，呼之而出，成为中国特定的时代背景下和司法制度资源基础上探索多元化纠纷解决的一种路径，是社会转型期特殊需求的举措。

一、“诉调对接”的重大意义和现实作用

全国人大代表陈继延说：俗话讲“法不容情”，可是调解是“法、理、情”于一身的司法制度，它能较好地平衡当事人之间的利益。目前社会利益诉求趋于多元化，要积极探索建立和完善多元化纠纷解决机制，包括诉讼的和非诉讼的纠纷化解机制，不同的矛盾用不同的方式去解决效果会更好。他一席话，是对享有“东方经验”之誉的调解工作最好的诠释。全力构建诉调对接的平台，真正实现诉调“无缝对接”，有效解决社会矛盾纠纷，意义重大。

1、有利于平衡法律、政策、利益三者的关系。从国家职能重心转变角度看，大调解机制使得法院处理纠纷的方式得到有效拓展和改善；从社会纠纷多样性看，有些纠纷很难找到法律根据，用调解的方式解决更适宜和更具优势；从调解的特点看，调解以自愿为基础，比裁判更能体现社会效果。

2、有利于缓解法院工作压力。法院工作处于社会矛盾的风口浪尖，法院受理案件的数量大幅上升与法院有限审判力量的矛盾；人民群众的司法需求日益高涨与司法权威相对不足之间的矛盾日益突出，而传统的非诉解决纠纷功能的弱化，法院判决之后又不能完全定纷止争，上访问题的因扰等。实际上，很多纠纷没有必要到法院解决，诉讼既不是化解矛盾纠纷的唯一途径，也不是“万能良药”，即便到了法院，也没有必要由法官来解决，完全可以将一部分化解矛盾的工作分流给社会力量，既能缓解司法资源短缺的矛盾，又能减轻执行工作的压力。通过“诉调对接”工作，将处理矛盾的关口前移，最终实现前期工作做的好，后期工作就轻松的良性循环。

3、有利化解矛盾，促进社会和谐。社会转型时期，利益冲突的多元化、社会主体间关系的复杂化，影响社会和谐稳定的因素大量存在，正确应对各种社会矛盾和纠纷，妥善协调处理多方利益关系，有效平息矛盾纠纷，促进社会和谐稳定，充分发挥“诉解对接”的程序便利性、非对抗性，真正将多数矛盾纠纷有效化解在基层和萌芽状态，实现法律效果与社会效果的有机统一。

二、“诉调对接”机制的探索与思考1、机构的建立。

“诉解对接”工作是一项系统的工程，是深化司法改革，推进和谐司法的一项重大举措，是化解社会矛盾纠纷的一项全局性工作，需要全社会的重视和参与，依靠法院掌握的社会资源来主推“诉解对接”是不够的，甚至存在“剃头挑子一头热”。要破除各自为阵的局面，在组织上走出网络特色，必须依赖于“地方党委积极主导，职能部门通力合作，社会力量广泛参与”的工作格局，调动社会力量参加诉调对接的主动性和自觉性，并将“诉解对接”工作纳入综合治理考核。通过整合资源，打造工作平台，加强对接等方式，实现多元纠纷解决机制之间互补、共赢的良性互动局面。以县级单位设“诉调对接”机制为例，应成立由县(区)委一名副书记任组长，县委政法委书记、法院院长、司法局局长为副组长，县级相关行政执法部门负责同志为成员的“诉解对接”工作领导小组，负责“诉解对接”工作的决策部署和督查工作，领导小组下设办公室，可附设在法院或司法局内，至少确定一名专职人员，负责计划部署，组织实施，数据统计等日常工作。同时在法院内设立专门的调解室，由人民调解员，社区居委会力量轮流派驻调解纠纷，负责诉前的调解工作。各行政机关成立行政调解组织，确定专职行政调解人员，负责本部门的行政调解工作。各乡镇成立矛盾纠纷调处中心，由乡镇治安办、法庭、司法所、派出所以及场镇居委会组成，负责本辖区的人民调解工作。调处中心也应确定一名专职人员，负责与“诉调对接”领导小组办公室以及调处中心各成员单位的联络和工作对接，同时各街道社区、村社设人民调解员，形成横向到边，纵向到底，纵横联动，上下联络的大调解工作格局。

2、人员配备。

调解人员的素质决定着调解工作成效。(1)人员选择上。《人民调解委员会组织条例》中第3条规定：“人民调解委员会除由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任的以外，由群众选举产生，每三年改选一次，可连选连任”。第4条规定“为人公正、联系群众、热心人民调解工作，并有一定知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员”。除上述规定外，主要应结合各地实际情况，选用德才兼备，尤其是在当地有声望和影响的人来担任调解员。(2)人员培训上。法院应积极配合司法行政机关，制定培训计划，并选派具有丰富法律知识和审判经验的审判人员对调解员进行专门常规培训，不定期的邀请调解员旁听案件审理，提升调解人员的业务技能和调解艺术。同时加大对个案调解的指导力度，人民调解员在调解工作中遇到困难，可请求法院及时给予法律问题的咨询，帮助指导其规范工作程序、制度、调解方式及文书制作。(3)人员互动上。法院调解室、矛盾纠纷调处中心、行政调解组织应将所辖范围的调解员，专职工作人员，机关职能部门的组成人员名单、工作范围、职责、联系方式等基本情况统一编制成册，发放到各调解机构和调解员，确保联终畅通，实现人员联动。

3、经费保障。

俗话说“巧妇难做无米之炊”，为确保“诉调对接”工作的顺利开展，各地各部门应切实加大投入，加强物质保障。《人民调解委员会组织条例》第11条规定“人民调解委员会调解民间纠纷不收费”，第4条规定“对人民调解委员会委员，根据情况，可以给予适当补贴、人民调解委员会的工作经费和调解委员会的补贴经费，由村民委员会或居民委员会解决”。而根据相关规定，矛盾纠纷调处中心与人民调解委员会实际上是两块牌子“一套人马”，当然调处中心的经费主要由村民委员会或居民委员会解决，由于各地的经济发展水平不同，经济状况相差大，经济欠发达地区村民委员会或居委会资金匮乏，这就导致调处中心“无米下锅”，工作无以为继，有的地方有部分投入也是“杯水车薪”，难以确保“诉调对接”工作深入有效进行。既然“诉调对接”工作是维护社会稳定，促进社会和谐的社会系统工程，那么政府应纳入综合治理工程来抓，切实加大经费投入，配齐硬件设施，落实保障强基础。为充分调动调解员的工作积极性，政府应建立调处中心资金投入长效机制，充分调动调解员的工作积极性，确保“诉解对接”工作顺利开展。对调解员参加调解活动而支出的交通、就餐费用以及工作补贴等，政府应安排落实专项资金，根据各地实际予以补助解决，对调解员主持的个案调解工作，可根据件数确定补助标准，如调解一件补助50100元等。

4、工作开展。

(1)强化宣传认识。有了机构，人员和经费，矛盾纠纷调处中心开展工作的首要任务是搞好宣传，提高其知名度，由于长期以来形成的解决纠纷习惯，使人民群众对调处中心的职能和优势性认识不足，发生纠纷后，往往想到的是走诉讼解决。为充分发挥调处中心在新形势下解决民间纠纷的“第一道防线”作用，使人民群众在发生纠纷后首先能想到调处中心，乐于到调处中心解决问题，就必须加大宣传力度，利用新闻媒体，网络平台，横幅标语，宣传栏，黑板报等途径提升调处中心的知名度；同时开通咨询热线，提供法律咨询服务，充分打造“诉调对接”机制和调处中心的品牌意识，提升品牌效应。比如消费者权益受到侵害，会马上想到12315；当遇到犯罪侵害时，会想到拨打110；当发生火灾时会拨打119，这就是品牌效应，因此，“诉调对接”机构也可以设立诉调特服号，当纠纷发生后就可以直接拨打该号以寻得专业的帮助、指导和解决，确保诉调对接的质量和效率。

(2)设立立案引导。对于当事人起诉的同一辖区的婚姻家庭纠纷，小额债务纠纷等案件，法院在受理案件时，诉导员应首先询问当事人是否已经过调处中心进行调解，如未经调处中心调解，应向当事人释明诉前调解的特点和优势，告知诉讼风险和成本，建议当事人先到调处中心进行调解。但笔者认为，在尊重当事人的意愿下选择到调处中心调解的同时，为有利于节约诉讼资源，更有效的把各种矛盾纠纷化解在萌芽状态，在立法上应设立案受理前程序，对权利义务关系明确以及小额标的纠纷，应当先经过矛盾纠纷调处中心或行政调解程序，只有在调解无效的情形下，才能选择诉讼方式解决，

(3)加大庭前调解。对当事人执意要求法院受理的案件，人民法院在立案受理后，除法律规定不适用调解程序的案件外，均应按照“繁简分流”原则，根据纠纷性质，请求目的以及当事人情绪等因素，先行调解或速裁促成当事人达成调解、和解协议，对于涉及面广、突发性强、矛盾易激化的纠纷，人民法院在立案前可先转入人民调解室，由诉前调解合议庭会同调解员进行庭前调解，努力将矛盾化解在进入诉讼程序之前。

(4)探索委托调解。对于在同一辖区的婚姻家庭，继承纠纷，相邻关系纠纷等适宜进行委托调解的案件，诉前、庭前以及执行前在征得当事人同意的前提下，可委托调处中心，人民调解员进行调解。承办法官在与调处中心、人民调解员取得联系，确定调解时间、地点，并出具委托调解函，当事人持法院函件到调处中心接受调解。

(5)拓展协助调解。为有效避免当事人对法院公正执法的合理怀疑，同时缓解人力短缺的问题。在诉前、诉中以及执行各环节，根据案情，邀请人民调解员、有关专业技术人员协助进行调解，也可以将所辖范围内的调解员名单及调解员的基本情况提供给当事人，当事人可以从中任意选择调解员参与调解，从而增强社会力量在调解中的参与率，有效化解矛盾纠纷。

(6)落实案后回访。对一些疑难复杂、社会影响面大的案件，即使案件在诉讼中调解不成，在裁判后应落实承办人定期回访。承办法官在判决后应与当事人所在地的调处中心和人民调解员保持联系，关注和了解案件判决后的发展变化，如发现有矛盾恶化或不稳定因素，应委托调处中心和人民调解员及时介入，落实稳控措施，或直接参与化解矛盾，彻底解决纠纷。

(7)费用收取。为有效提升调处中心知名度，提高人民群众的调解意识，对于当事人在调处中心调解化解纠纷的，以及人民法院委托调解达成调解协议的案件，应予全免费用。对于协助调解，庭前调解达成调解协议的，应按《诉讼费用交纳办法》所规定的标准减半收取，通过为当事人节省诉讼成本，从而打造调处中心在解决民间纠纷中的知名度。

5、调解效力。

人民调解协议、行政调解协议在诉讼中是否能得到确认，直接制约着“诉调对接”机制实际效用的发挥。如果在调处中心和人民调解员主持下达成的调解协议在法律上没有强制力，一方当事人违约，另一方当事人不能以此为据申请人民法院强制执行，这不但是对社会资源的一种浪费，也不利于树立人民调解的威信，还会导致大量标的小，社会影响不大的民间纠纷涌至法院，增加诉累。(1)对于在调处中心和人民调解员主持下，依据当事人自愿、合法原则下达成的书面协议，经双方当事人签字盖章后，具有民事合同性质，应具有法律约束力。在协议书的形式要件上，应更注重其程序性和严肃性。对于经调处中心和调解员主持达成的具有给付内容的协议，调解员应向当事人释明其风险，告知其可以直接向人民法院申请确认，以确保将来进入执行程序的快捷性。(2)对于经调处中心或调解员主持达成的协议，当事人申请法院确认的，法院受理后，一般应按简易程序审理，调处中心应将案件的卷宗材料以及相关证据移送法院，法院应对其协议书进行审查，重点审查程序和协议是否违反自愿、合法原则，对于调解协议内容清楚、合法的，人民法院应当制作调解书。对于经审查后认为确实存在违反法律规定，需要变更或撤销的，人民法院也不应轻易裁判予以变更，应及时与原调处中心和调解员沟通协调，可邀请原调解人员继续参与调解，努力通过调解的形式予以弥补瑕疵，尽量避免判决变更，以切实维护人民调解协议在群众中的威信和效力。如确实达不成调解协议的，应当及时作出裁判，避免久调不决。(3)对于一方当事人就调解协议反悔而向人民法院起诉请求变更、撤销或者宣告无效的，经人民法院审查，只要该协议不具备法律规定的可撤销或者无效的情形外，一般不予支持。这既是对一方当事人的公平保护，也是对违反契约一方的制裁，同时也是当今社会需建立诚实信用原则与良性的市场经济体制和环境的必然要求。(4)对于已生效和具有给付内容的调解协议，只要符合《民事诉讼法》相关规定，当事人可向法院申请支付令和直接进入执行程序。从现行法律规定来看，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的司法解释明确规定了人民调解协议具有民事合同的性质，而对行政调解协议的效力尚无相应规定，致使行政调解协议的效力由于缺乏法律上的依据，效力弱化，一旦一方当事人反悔，协议所确定的权利义务对双方当事人而言便毫无约束力，行政调解人员为平息纠纷所作的努力便前功尽弃。目前，对行政调解协议效力的认定应比照人民调解协议效力确定的规定，同时应尽快出台对行政调解协议效力认定的司法解释，以便充分发挥人民调解，行政调解在多元纠纷解决机制中的整体效能。

6、运行模式。

为更好地发挥“诉调对接”机制的作用，应充分利用现有的社会资源建立横向到边，纵向到底的调解大格局。当纠纷发生后，当事人可能会选择到调处中心或行政机关调解，但受传统诉讼意识的影响，更多的会选择诉讼渠道。如何把这三种化解矛盾纠纷的途径有机结合，形成职能互补，资源共享的矛盾化解机制呢，现举一列来展示其运行模式。如一离婚纠纷，当事人选择到调处中心调解，可能会出现两种情况，一是经调处中心调解，双方当事人达成一致协议，可凭该协议到民政机关或人民法院对协议内容予以确认，纠纷化解。二是双方当事人达不成调解协议，只能依法进入诉讼程序。同理，当事人若选择行政机关调解，经行政调解达成调解协议后，依法确认其效力，达不成调解协议的，依法进入诉讼程序。运行模式更复杂的是当事人直接选择到法院起诉的，人民法院通过立案引导，将该纠纷转入调处中心或相关行政机关调解，人民调解和行政调解机关可以通过前述调解运行模式调解处理。人民法院也可以通过“繁简分流”的原则，将该案件转入法院内设的调解室予以调解，还可以在进入诉讼程序后，委托调处中心和行政调解机关调解，或邀请其协助调解。人民法院在诉讼过程中也应将调解贯穿于审判全过程，充分利用各种资源，最大限度地用调解方式化解矛盾纠纷，在上述方式均调解无效的情况下，人民法院应及时审理判决，但判后仍应落实回访制度，不放弃最后一丝调解的希望，改变那种将权利载入判决，将矛盾还于社会的不良局面。

7、“诉调对接”的观念研究。

“诉讼对接”既是对传统人民调解资源的挖掘和利用，又为司法调解赋予了新内涵，注入了新活力，拓展了新途径，具有鲜明的时代特色，然而“诉调对接”毕竟是一种新事物，尚处于探索阶段，对存在的问题值得进一步去研究和思考，尤其是“诉调对接”工作中的观念问题，有很多人认为法院在“诉调对接”工作中的做法有职能错位之嫌。改革开放的总设计师邓小平在改革开放之初有一句很经典的论述“摸着石头过河”，充分说明了一种好的机制建立需要不断的探索，不是看它遵循了多少旧的东西，而是要看它创新了多少新东西，开展“诉调对接”工作是在中国特定的时代背景下和司法基础上探索多元化纠纷解决的一种路径，是社会转型期特殊需求的举措。我们应更注重诉调对接工作对化解矛盾，促进社会和谐方面发挥的巨大作用，要摒弃现代司法理念的糟粕，扭转那种被动受案，简单居中裁判的诉讼模式，变“教条主义”、“本本主义”为“实效主义”，积极有效化解矛盾纠纷，构建社会和谐。

扩展阅读：诉调对接机制研究

诉调对接、创新机制、完善职能、化解矛盾

以法院视角探析诉调对接在社会矛盾化解中的

功能和机制构建

论文摘要：深入推进社会矛盾化解、社会管理创新和公正廉洁司法是全国政法工作会议针对我国国情、民情和经济社会发展现状提出的战略性部署。针对人民法院在化解社会矛盾过程中遇到的问题，实务部门和理论界都提出应当建立多元化的矛盾纠纷化解机制，而诉调对接机制成为了尝试较多、效果较好，符合最高人民法院关于建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷化解机制精神的创新尝试。

从实证角度分析，诉调对接机制在化解社会矛盾过程中具备成本低、效率高、社会效果好、有利于维护社会稳定和司法公正权威等诸多优点。但对于诉调对接机制的理论研究尚不深入，实务部门的尝试也形式多样，还存在诸多问题。

笔者采用实证分析和比较分析的方法，以法院视角探析了诉调对接机制在化解社会矛盾中的功能和机制的构建。对于建立和完善诉调对接机制，首先应当加强诉调对接机制的理论研究。其次应当明确法院在构建诉调对接机制中的主导地位，并赋予法院在诉调对接机制中的案件审查分流职能、业务指导职能和司法审查保障三大职能。在明确职能的基础上，应当建立健全诉调对接机构，包括设纠纷受理分流部门、业务指导部门、司法审查部门、诉调对接协调部门。通过科学对接将各个部门统一到诉调对接机制的运行流程中，发挥其相应的职能，促进诉调对接机制有效化解社会矛盾。本文的最后，笔者对诉调对接机制与其它调解机制的关系作简要论述，明确了诉调对接机制在多元化、多层次的社会矛盾纠纷化解机制中地位和作用。

全文共9900字。

法院在化解社会矛盾过程中遇到的问题及诉调对接机制的提出

化解社会矛盾既是法律赋予法院的职权和义务，也是满足人民需求的政治责任。全国各级法院在化解社会矛盾、维护社会稳定、服务经济发展大局中贡献巨大。然而，人民法院在化解社会矛盾的过程还是遇到一些问题，主要包括五个方面：一是个别案件司法不公现象导致的司法公信力不足，从而引发案结事未了，矛盾化解不彻底；二是司法资源的有限性不能满足数量庞大的社会矛盾化解需求；三是司法的程序性特点与化解社会矛盾的经济性、便捷性、灵活性需求之间存在矛盾；四是司法的被动性与现实对于化解社会矛盾的主动性、能动性需求之间存在矛盾；五是法院化解社会矛盾中参与社会管理创新不足。

产生这些问题的原因主要有两个方面：一是法院干警自身的原因。个别法院干警还存在政治立场不坚定、不能树立正确的价值观、权力观，在工作中违反了廉政纪律等规定，导致司法不公现象时有发生。还有个别干警存在思想意识落后，工作作风不强的问题，对当事人和来访人民群众态度不好，工作不积极，就案办案，片面追求调解率等问题。二是化解社会矛盾机制的原因。法院不应当也不可能成为化解社会矛盾的唯一机构，应当通过参与社会管理创新，建立和完善多层次、多渠道的社会矛盾化解机制，满足人民群众的需求。因此建立起一个功能互补和程序衔接紧密的多元化纠纷化解机制非常必要，而“诉调对接机制”便是建立健全我国多元化纠纷化解机制的一项重要内容。

关于诉调对接机制的提出有不同的说法，一种意见认为诉调对接是“东莞市中级人民法院和东莞市司法局依法联合推出的一项司法调解和人民调解对接的调解制度，是司法调解的前

（1）

延和人民调解的后续。”另一种意见认为“诉调对接起源于江

（2）苏南通社会纠纷大调解机制。”总之通说认为诉调对接机制最

早是由实务部门提出的。但实务部门对诉调对接机制的理解还存在不同认识，一种将其定义为“诉调对接就是通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，使诉讼调解与社会矛盾纠纷大调解这两种纠纷解决机制相互衔接，充分发挥诉讼调解与大调解机制各自的优势，使司法审判与社会力量优势互补，形成合力，促使纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决，从

（3）而更好地维护社会的和谐与稳定。”第二种定义为“法院诉讼

制度与人民调解制度的对接，通过法院将部分来院起诉的纠纷分流到人民调解机构或者诉调对接机构先进行调解，实现诉前调解与法院诉讼的有机衔接，充分发挥司法诉讼与社会大调解

（4）机制各自的优势，提高社会纠纷解决效率”

本文所要论述的“诉调对接”应当理解为第二种定义。因为第一种意见只是将司法调解和人民调解、行政调解的功能简

（1）（2）（3）

“诉调对接”百度百科，载，于201*年3月20日访问。

《南通市构建社会矛盾纠纷大调解机制资料汇编》，中共南通市委政法委员会编，201*年4月。沈明磊、王淳著：《诉调对接之路的理论与实践》，载《人民司法》，201*年11期，第56页。（4）

冯伟、舒秋膂著：《“诉调对接”的理论透视及制度建构》，载《中南大学学报》201*年第4期，第34页。单结合，没有发挥“诉”和“调”对接1+1＞2的效果。而第二种定义是将诉讼制度与调解制度进行对接，在功能上实现了互补，在程序上实现了矛盾分类化解，构建出多元化、多层次的社会矛盾化解体系。

诉调对接机制在化解社会矛盾中的作用

相比于单独由法院作为化解社会矛盾，建立和完善诉调对接机制具有更多的优势，其主要作用包括：

一、有利于降低化解社会矛盾的成本。“面对着现代化社会中权利救济大众化要求的趋势，缺少成本意识的司法制度更容

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易产生功能不全的问题”。司法产品价格高企，如根据规定人

身损害赔偿案件需根据当事人的诉讼标的收取费用，如果涉及伤残等级的评定等需要鉴定、评估的事项，费用会更高，这还不包括当事人为打官司而花费的交通费、误工费、律师费等。笔者本人也经常遇到当事人对此抱怨。而诉调对接机制中，调解免费是一项基本原则。而通过设立在企业、社区等地方的人民调解机构，可以发挥矛盾就地化解的方便、灵活、快捷的优势，减少当事人的交通费、律师费等成本。

二、有利于提高化解社会矛盾的效率。当前许多法院都面

（5）

[日]棚濑孝雄著：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社，201*年版，267页临案多人少的矛盾，如“201*年，东莞市两级法院收案数刚达2万宗，而201*年已达6万宗”（6）笔者所在法院从201*年至201*年间，在干警人数并未增加的情况下受理案件数量从原来的一年201*余件上升到一年6000余件。这种案多人少的矛盾导致案件审理时间过长，如笔者所在法院的普通民商事案件的平均审理周期在45天左右。而通过诉调对接机制可以大大降低一些矛盾的处理时间，如笔者所在法院基层派出法庭通过委托调解员调解的婚姻家庭纠纷平均处理期限为25天。

三、有利于矛盾化解的社会效果和法律效果的统一，提高人民群众的认同感。“我国以儒家文化为主要内容的传统文化中崇尚“和”、“中庸”，对于矛盾纠纷有息事宁人、调解和好的传

（7）统。”在这种传统文化影响下，民众没有树立类似西方的“权

利本位”为基础的法治意识，而是强调人情和人际关系的和谐。有些当事人在诉讼中强调自己的合法利益却产生了“一辈官司几辈仇”等现象。诉调对接机制中人民调解员来自基层，了解社情民意，化解矛盾过程中更注重将社会公众的善良意识和善恶标准、是非观念融入调解过程中，能很大程度上使调解结果更加贴近民众，更能反映社会的价值观念和道德准则，更好的

（6）

陈斯著：《探索诉调对接机制有效化解社会矛盾》，载，于201*年3月20日访问。（7）

黄宗智著：《民事审判与民间调解：清代的表达与实践》，中国社会科学出版社，1998年版。被民众和社会所接受，从而达到法律效果和社会效果的统一。

四、有利于维护司法的公正权威，提高司法的公信力从而

（8）

发挥法律的指引、评价、预测的功能。建立诉调对接机制可

以在一定程度上实现调审分离，从根本上避免“以判压调”的现象。“调审分立，直接将法院的调解和司法审判彻底分立开来，原来在法院调解中影响司法被动性的不合理弊病得以去除，法院对裁判类案件将更会彰显司法审判的被动性，从而进一步突

（9）出其中立性和公正性。”实践中有的法官片面理解“调解优先、

调判结合”的指导思想，一味追求案件调解率，当事人往往因担心受到不利的裁判而违心地同意或接受审判法官提出的调解方案，从而违背了调解的自愿性。这种“以判压调”、“以拖促调”也是导致司法不公，影响司法权威的重要原因之一。还有的法院面对案多人少的矛盾，不能从加强审判管理的角度提高司法效率，而是萝卜多了不洗泥，在结案率、审限合格率的压力下一味追求快速结案，产生了片面强调证据规则而忽视审查事实等诸多问题，导致案件质量出现瑕疵，进一步影响了司法公信力。

（8）

法律具有指引、评价、预测的功能，载《法理学》，张文显著，高等教育出版社，201*年版，第45。然而当前由于我国司法在实务操作中面对大量的诉讼案件因司法效率的问题导致适用法律标准不一，从而也影响了上述功能的实现，其实从侧面引发了更多的社会矛盾的产生。（9）

王锦辉著《“诉调对接”与司法审判中被动性是否相容》，载

，于201*年3月12日访问。诉调对接机制的几种尝试以及存在的问题

当前各地法院根据自己的理解，构建诉调对接机制采取的形式比较多样，但可以归为“联合型”和“联系型”两大类。

“联合型”的诉调对接机制是指法院与司法行政机构（司法局）协商成立联合工作机构。主要包括两种模式，一种是被称为司法ADR（10），“司法ADR又称附设在法院的ADR，是指以法院为主持机构或者受法院指导，但与诉讼程序截然不同的具有

（11）准司法性质的诉讼外纠纷解决程序。”如以长沙市岳麓区等地

为代表的“在法院设立联合调解室。在联合调解室，法院干警和人民陪审员可以展开联合调解，还可以邀请其他相关部门参

（12）与联合调解，有利于发挥各自的长处，增强调解的力量。”

另外一种模式是让人民调解员参与法院调解，通过人民调解和司法调解的人员联合，实现在法官主导下诉讼调解适度社会化。如“上海长宁区法院将人民调解员任命为人民陪审员参与法院调解模式，还有如江苏响水法院将人民调解员聘任为特邀调解

（13）员参与法院调解模式，都取得了较好的经验和成果。”

笔者所在的法院也尝试了将审判法庭、人民调解室、交警

（10）

ADR泛指非诉讼纠纷解决方式。这一概念源于美国1930年代劳动争议的解决，此后经历了60年代开始的社区自治性纠纷解决运动、70年代末开始的法院案件管理运动、企业间协作性纠纷解决运动，以及90年代的评价性adr程序等。参见范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社201*年版。（11）

章武生著：《民事简易程序研究》，中国人民大学出版社201*年版，第293页。（12）

《构建诉调对接机制共创岳麓平安和谐》，载

，于201*年3月23日访问。（13）

张嫣著：《“诉调对接”机制研究》，南京师范大学研究生硕士学位论文。部门联合设一个工作机构，针对辖区内发生较多的道路交通事故损害赔偿案件进行诉前调解，如调解不成则依法受理审判，被称为“三调联动”诉调对接模式，其确实起到快速有效化解部分争议较小的道路交通事故损害赔偿纠纷的作用，对于争议较大、事实复杂的纠纷也通过诉前调解中固定证据等作用大大缩短案件的审理期限，提高化解矛盾的效率。笔者所在法院的基层人民法庭还聘请部分人员调解员为陪审员，实践中通过他们参与陪审和调解的案件较好的实现了化解社会矛盾的同时维持乡土社会人情关系和社会秩序的良好效果。

“联系型”的诉调对接机制是指法院和调解机构相互独立，通过联系的方式发挥诉调对接的作用，主要包括两种模式，一种是委托调解，“对于一部分案件事实较为清楚、法律关系较为明晰的简单民事纠纷，法院在立案受理后，委托给人民调解组

（14）织进行调解，调解不成的转入下一审理程序。”另外一种是指

导调解，“对于人民调解组织正在调解的案件，由法院指导法官向人民调解组织提供法律、调解方案等方面的指导，促进案件

（15）调解成功。”

由于诉调对接机制的理论研究滞后，导致诉调对接机制的

（14）（15）

张嫣著：《“诉调对接”机制研究》，南京师范大学研究生硕士学位论文。

《诉调对接：寻求多元化纠纷解决机制》，载《重庆法制报》201*年9月1日3版。模式也多种多样，既有对接比较紧密的“联合型”，也有结构比较少松散的“联系型”，有人民法院提出并主导构建的机制，也有司法行政部门和人民调解机构主导构建的机制，总的来说诉调对接机制的构建尚处在探索阶段，还需要进一步完善。笔者认为目前诉调对接机制的构建仍存在三个不足：

首先，当前诉调对接机制的理论研究滞后。理论研究的滞后，指导原则缺乏，操作规范不统一，导致有的法院认为诉调对接机制是司法调解和其它调解的对接，有的认为是诉讼与调解两种矛盾化解方法的对接；有人认为诉调对接机制有违司法的被动性、谦抑性，有的认为诉调对接符合能动司法精神和人民群众的要求。

其次，人民法院在诉调对接机制中定位模糊。有的认为应当由法院主导，有的认为应当由人民调解机构主导，而人民法院定位模糊也导致现有部分法院诉调对接机制运行中，对于达成人民调解协议等的调解结果如何给予法律权威保障产生疑问。

最后，诉调对接机制程序不完善、功能不健全。现有的诉调对接机制尝试中并未完善的建立案件分流机制、对接运行流程、司法审查保障机制。构建及完善以法院为主导的化解社会矛盾的诉调对接机制针对目前诉调对接机制构建存在的不足，笔者认为应当从以下三个方面构建和完善以法院为主导的诉调对接机制：

第一，进一步加强诉调对接机制的理论研究工作，并制定构建诉调对接机制的法规，为构建和完善诉调对接机制提供切实可行的依据。我国的人民调解制度是除诉讼程序外，运用最为广泛、最成功、并深受广大群众和基层社会欢迎的一项具有中国特色的法律制度。应当将人民调解机制作为预防矛盾、化解纠纷的第一道防线。提升人民调解机制的纠纷解决能力，减少社会转型时期的不安定因素。“诉调对接”机制应当以改革传统人民调解制度，着重建立以法院为主导的诉调对接机制为目标，通过对人民调解指导等形式实现人民调解与诉讼制度有机衔接不仅有利于树立人民调解的权威，也有利于激励人民调解机构去化解更多的社会矛盾，减少国家有限司法资源的耗费，更有利于方便、快捷地维护和实现人民群众的合法利益，维护社会秩序，维护司法的安定性、权威性。

在理论研究的基础上，应当尽快出台关于诉调对接机制的法规，统一各地诉调对接机制的模式，健全诉调对接的职能。目前对于诉调对接机制的规定比较笼统，缺乏操作性。如最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中的相关规定，最新颁布的《中华人民共和国人民调解法》的规定，而《民事诉讼法》第16条第一款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织”。民事诉讼法第87条还规定：“人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助。被邀请的单位和个人，应当协助人民法院进行调解。”以上法律规定是目前一些法院尝试诉调对接的依据。从其他法律渊源来说，诉调对接机制其实不但有着一定的历史传统，而且有广泛的实践样本。如明代就有法律规定：“各州县设立申明亭。凡民间有词状，许

（16）耆老里长准受理于本亭剖理”。《陕甘宁边区民刑事件条例》

第十一条规定：“系属法庭之案，得由法庭以职权依据本条例之规定进行调解，或指定双方当事人之邻居、亲友或民众团体在

（17）外从事调解。”“日本民事调停法确立了以广泛的民事纠纷

为对象、通过当事人互让寻求合乎道理又符合实情的解决方法的司法调停制度。该法指定了有关调停的通则，就住宅地建筑物调停，农事调停、商事调停、交通事故调停以及矿业公海调

（18）停等设了特则。”可以说诉调对接机制不但具有良好的传统

（16）（17）

夏勇著：《走向权利的时代中国公民权利发展研究》，中国政法大学出版社，201*年版，287页

张嫣著：《“诉调对接”机制研究》，南京师范大学研究生硕士学位论文。（18）

[日]小岛武司、伊藤真编：《诉讼外纠纷解决法》，丁婕译，中国政法大学出版社，201*年版，4页文化基础，而且在世界范围内被证明具有化解社会矛盾、维护社会稳定的作用，理论界和实务部门可以从历史的角度和实证的角度研究诉调对接机制的依据和操作经验，充实诉调对接机制的理论，为诉调对接机制构建提供理论指导和操作依据。

第二、找准法院在诉调对接机制中的定位，明确法院在诉调对接机制中的职能。笔者认为诉调对接机制中法院应当定位为诉调对接机制的主导机构。理由有三点：一是当前人民调解机构并不健全，功能也不完善。我国原有的人民调解机构因社会发展而名存实亡，《人民调解法》刚实施不久，新的人民调解机构尚未建立健全，而法院作为国家机关机构完善覆盖面广，由人民法院主导诉调对接机制的建立符合实际情况。二是相关法律条文的规定均以法院为主导角度制定，如《人民调解法》的第五条、第十八条、第三十三条，《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的第2、7、8、10、14、15条和第五部分等。三是为了保证诉调对接机制的运行效果，必须赋予人民调解工作一定的权威性和相关权力，必须平衡好化解社会矛盾和维护法律权威、司法公信力。所以由法院主导可以发挥法院司法审查保障的功能，确保无论是采取人民调解还是诉讼的方式化解矛盾都在法律的规定的范围内进行，保护当事人的合法权益。依据以法院为主导建立诉调对接机制的认识，笔者认为构建诉调对接机制应当赋予法院的职能包括：案件审查分流职能、业务指导职能、司法审查保障职能。

案件审查分流职能。通过合理的案件审查分流职能，可以充分发挥诉调对接机制的效能，可以将社会矛盾分流至适当的渠道予以解决。在以法院为主导的诉调对接机制中，可以通过改造法院的立案大厅将矛盾纠纷的受理和分流职能合并到一个窗口，依据繁简分流原则，可以把案情简单、事实清楚、争议不大的纠纷分流到调解机构进行诉前调解。而对于案情复杂、专业性强、争议较大的纠纷，则应由法院直接受理进入诉讼程序。审查分流还应当遵循自愿调解原则，如果当事人的矛盾虽然简单，但当事人不同意采取调解的方式解决，则应尊重当事人的意愿，避免将诉前调解变成强制性的诉前程序，保护当事人的合法诉权。目前已有一些地区尝试了分流机制的建立如“上海市二中院依托立案大厅的“诉讼服务中心”，推出立案调解机制，充分利用“第一时间接触当事人、第一时间了解案情”的优势，对于事实清楚、权利义务明确、争议不大的简单买卖纠纷、借贷纠纷等商事案件，积极引导当事人选择调解方式解决

（19）纠纷，以节省司法资源。”

（19）

《商事案件诉调对接机制的构建与实践》，载，于201*年3月25日访问。业务指导职能。通过法院的业务指导职能有利于更好的发挥诉调对接机制的效能，提高社会矛盾化解的质量。首先法院应当发挥调解技能指导的职能，当前调解机构尚不健全，调解员在调解技能方面比较欠缺，而法官可以将在执法办案过程中积累的司法调解的经验传授给调解机构的调解人员，提高他们的调解技能。其次法院应当发挥法律法规指导职能，调解应当在法律法规规定的范围内进行，不能违法调解损害当事人的合法权益。法院应当定期开展对调解人员的法律法规指导。最后人民法院还应当发挥规范指导职能，通过该职能，可以将法院调查事实中制作笔录、举证、质证、认证等操作方法引入调解中，提高调解的效率，如果一旦调解不成，可以由诉调对接机制转入诉讼程序，提高审判效率。法院还应当将回避制度、档案制度等规范操作程序引入调解机制，提高调解的规范性从而提高社会矛盾化解的质量。

司法审查保障职能。司法审查保障职能是诉调对接机制的核心职能，关系到诉调对接机制能否良好运行，能否达到化解社会矛盾的目的。首先法院应当发挥司法审查职能，审查调解的程序和结果是否符合法律的规定和当事人自愿的原则。关于司法审查还有些争议观点，有种观点认为法院不应对未立案的纠纷调解结果予以审查，这可能剥夺当事人的诉权，违背了民事诉讼的基本原理。笔者认为这种观点不妥，因为司法审查并没有剥夺当事人的诉权，当事人仍然可以就争议进行诉讼，当事人诉前调解达成的协议在司法审查确认前可以作为诉讼证据，如果调解协议违反了法律或自愿原则，法院仍然可以运用审判权否定协议。而且对于司法审查法律最高人民法院发布的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》已有明确规定，笔者认为规定是比较符合理的，在诉调对接机制中赋予法院司法审查职能，可以有效防止当事人通过恶意诉讼或恶意串通等形式达成违反公序良俗的协议或是侵害国家、集体、他人的合法权益；可以有效防止调解机构违反正常调解程序、违反回避制度、违反当事人自愿原则等侵害当事人合法权益的情形发生；还可以有效防止久调不决情形发生，通过诉调对接加快矛盾化解的过程；可以有效保证调解协议符合法律规定，不因调解协议违反法律规定或以合法形式掩盖非法目的、规避法律规定，从而引发新的社会矛盾。

人民法院还应当充分发挥保障职能，保障诉前调解结果可

（20）

以执行。有学者认为可以采取由法院作出“司法确认裁定书”

的形式，有学者认为诉前调解协议仅仅具有民事合同的性质（21）关于这个问题笔者较认同江伟等学者的观点：“解决人民调解

（20）（21）

冯伟、舒秋膂著：《“诉调对接”的理论透视及制度建构》，载《中南大学学报》201*年第4期，第34页。

史尚宽著：《债权法各论》，中国政法大学出版社，201*年版，857页。协议的效力问题的关键，不在于从实体上确认它是否属于一种民事合同，而在于通过程序的设，使其如何更好地与诉讼相衔接；并在承认人民调解正当性的前提下，如何通过程序装更好地保护当事人利益。”（22）即无论是采取司确认裁定书还是仅仅承认调解协议是民事合同，重点在于通过诉调对接机制赋予诉前调解协议强制执行力，以此来保证诉前调解的效果和权威。对此，在笔者行文过程中最高院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》给出了答案，对调解协议人民法院应当以“决定书”形式确认，经确认后可以强制执行。笔者认为最高院的规定有利于完善诉调对接程序，保障非诉讼化解矛盾方式能够有效发挥作用。

建立健全诉调对接机构，完善诉调对接流程设置

笔者认为诉调对接机构应当至少建立以下机构，以完善“诉”和“调”科学对接的流程设。

首先要建立纠纷受理机构纠纷受理和分流中心。即通过改造现有的法院立案大厅为纠纷受理的窗口，将纠纷统一受理，然后审查分流到适合的渠道去予以解决。

其次要建立业务指导机构人民调解指导室。通过该业务指导机构，可以发挥人民法院对人民调解的业务指导职能，

（22）

江伟、廖永安著：《简论人民调解协议的性质和效力》，载《法学杂志》，201*年第2期，第79页。包括规范人民调解的程序、回避制度、事实调查程序、证据固定程序、立档存案程序等业务，提高诉前调解的水平。

再次要建立司法审查保障机构诉前调解专业化合议庭。“专业化合议庭有点就在于能够对类型化案件的特点、规律总结提炼，并上升为一般司法问题、法学问题及立法可预见性

（23）问题。”建立对诉前调解的专业化合议庭，有利于提高司法审

查专业化和规范化程度。最高院新出台的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》规定，对调解协议应当指定一名审判人员予以审查，笔者认为如果能够完善人民调解的机构和职能，采取调解方式化解的矛盾必然数量十分庞大，调解协议的内容和形式也可能越来越复杂，成立专业化合议庭可以比一名审判人员予以审查更好的确保调解符合法律规定，也能防止一名审判人员审查可能造成的恣意或腐败。

最后应当建立办公机构诉调对接联席办公室。诉调对接毕竟是两种矛盾化解程序的对接，人民调解和人民法院诉讼程序仍然相对独立，在对接中还有各种文件流转、材料收转、疑难纠纷研究、工作成果对接、人员对接、涉访动态维稳预警防范等诸多工作需要一个协调机构协调办理，所以有必要建立诉调对接联席办公室，负责诉调对接的日常行政性工作。

（23）

康宝奇著：《合议庭专业化对法官职业化建设的思考与实践》，载《人民司法》201*年第2期。基于上述诉调对接机制职能和机构的设，笔者认为诉调对接机制的流程应当按下图所示来设：

纠纷受理机构（由人民法院立案庭改造）

（受理纠纷，审查纠纷，分流渠道）

调解组织人民法院业务指导↓

立案

↓

调解员诉前调解诉中调解或依据诉讼程序审理

调成未调成调成未调成达成诉前调解协议（由人民法院依法履行

司法审查和保障职能）自愿履行判决

对于当事人申请执行的依法立案受理，强制执行

“诉调对接”流程图

诉调对接机制与其它调解机制的关系一、诉调对接机制与司法调解的关系

最高人民法院在201*年就提出“调解优先、调判结合”的精神，在201*年6月7日又发布《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，要求全国各级法院在当前案多人少、矛盾突出的现实情况下，积极通过司法调解的方式提高化解矛盾的效率，做到案结事了，维护社会的秩序。诉调对接机制与司法调解是“并行关系”，两者之间没有矛盾。诉调对接机制中的调解着重体现在进入诉讼司法程序前，对于某些类型的社会矛盾交由调解机构进行调解，以此提高化解社会矛盾的效率。而诉前调解机制并不排斥在司法程序中对案件进行调解，如果诉前调解未取得成功，在诉讼程序进行过程中，当事人双方随着庭审查明事实和对证据的质证、认证过程，必然对自己诉讼的结果有更明确的预测，因此当事人因预测诉讼结果不利或其他原因提出调解意向或方案，只要另一方当事人自愿同意调解，应当视为当事人对自己诉讼权利的合法处分，对于调解的结果只要双方当事人同意并且不违反法律和自愿原则，应当视为当事人对自己实体权利的合法处分。因此诉前调解不成功并不意味着诉讼程序中的司法调解一定不能成功，也不意味着诉前调解和司法调解相矛盾，诉调对接机制与司法调解是并行关系，对一起矛盾纠纷可以首先进行诉前调解，诉前调解不成功可以在诉讼程序中进行司法调解，也可以直接进入诉讼程序进行司法调解。

二、诉调对接机制与行政调解是“相辅相成的关系”。行政调解“是国家行政机关处理纠纷的一种方法。国家行政机关根据法律规定，对属于国家行政机关职权管辖范围内的行政纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。”（24）行政调解的主要类型有：基层人民政府调解、国家合同管理机关调解、公安机关调解。从程序角度而言，相关行政纠纷的受理和调解处理程序是相对独立的一种矛盾纠纷处理程序，与人民法院诉讼程序和诉讼中的司法调解是并列关系。但从化解社会矛盾的角度而言，行政调解与诉调对接机制是相辅相成的关系，当事人发生行政纠纷时可以通过行政纠纷受理渠道申请进行行政调解，但如果当事人不知向何渠道寻求解决途径时，由诉调对接机制纠纷受理中心受理，并依法分流到行政调解解决渠道则可以减少当事人的负担，方便当事人矛盾纠纷的解决。反过来，如果行政调解未能解决纠纷，通过诉调对接机制的协调帮助当事人完成案件的立案起诉手续，则也是一种便利当事人的措施，当事人可以及时起诉通过诉讼或司法调解解决纠纷。所以诉调对接机制与行政调解是相辅相成的关系。

三、诉调对接机制劳动争议调解机制是“对接关系”。《劳动争议仲裁调解法》第二章第十条规定：“发生劳动

（24）

行政调解，载，于201*年3月28日访问。争议，当事人可以到下列调解组织申请调解：（一）企业劳动争议调解委员会；（二）依法设立的基层人民调解组织；（三）在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生，企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任。”由此可见劳动争议调解机制中的调解是以人民调解为基础的，因此劳动争议调解机制中的调解机构就是诉调对接机制中的调解机构，诉调对接机制与劳动争议调解机制是对接关系，即由于劳动争议发生的社会矛盾纠纷应由纠纷受理中心受理，适合调解的应当分流到调解机构进行调解化解。

四、诉调对接机制与仲裁调解机制是“并列关系”。我国的《仲裁法》第51条规定：“仲裁庭在作出裁决前，可以先行调解。当事人自愿调解的，仲裁庭应当调解。调解不成的，应当及时作出裁决。调解达成协议的，仲裁庭应当制作调解书或者根据协议的结果制作裁决书。调解书与裁决书具有同等法律效力。”即在仲裁程序中当事人可以选择以调解的方式解决纠纷。但是纠纷当事人之间签订有效的仲裁协议或是仲裁条款是仲裁程序启动的前提，所以仲裁程序中的调解机制与诉调对接机制是并列关系，诉调对接机制的案件当事人如无仲裁协议则不能选择仲裁机构予以调解，仲裁程序中当事人如果调解不成也无法直接进入诉讼程序来解决纠纷。

结语

诉调对接机制是建立多元化矛盾纠纷化解机制的重要内容，也是当前的必要选择。诉调对接机制也符合我国传统文化基础上的司法历史规律，并在世界范围内广泛被采用。目前各界对诉调对接机制认识不一，实践形式多样，亟待加深研究，统一规范操作。笔者从法院参与社会管理创新的角度出发，以法院诉调对接机制构建的实践为基础，对诉调对接机制化解社会矛盾的功能，法院在诉调对接机制中的定位、职能，诉调对接机制的平台构建和流程设进行了探析，希望对我国建立完善的多元化纠纷解决机制和完善的诉调对接机制提供一些参考。

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