关于加强政府投融资平台风险控制的对策与建议
关于加强政府投融资平台风险控制的对策与建议
仇小乐
改革开放以来，我国投融资体制改革不断深入，各级地方政府对投融资体制机制改革创新思路不断涌现，目前已经形成了重庆、上海等具有较强影响力和参考价值的投融资平台搭建模式，其他城市如广州、杭州也各有特色。但还存在一些问题，其中最主要的一个问题就是当前投融资平台遍地开花，债务规模急剧扩张，而投融资平台自身未建立起足够偿债的收益能力，相关风险控制机制不健全，由此也带来潜在的偿债风险以及政府信用问题。因此，研究政府投融资平台所存在的风险及对策，对于助推地方经济健康发展具有重大意义。一、政府投融资平台的发展现状与存在的问题
以武汉市为例，近年来，随着经济发展和城市建设速度的加快，武汉市城市建设投资呈飞跃性增长态势。201*年全市新开工项目2117个，增长31.7%，404个市级重点项目完成投资1137.5亿元，增长45%。这其中起着重要作用的，是政府投融资平台建设。目前，武汉市已建立起16个市级投融资平台，同时还积极推进区级投融资平台建设，已有12个区建成投融资平台，并开始实质性运作，基本形成综合性投融资平台与专业投融资平台、市级投融资平台与区级投融资平台相结合的较为齐全的投融资平台体系。但与全国各主要城市一样，武汉市投融资平台在飞速发展的同时，也产生了较为严重的问题：
1、偿债风险较大。201*年，市城投公司资产负债率高达79.11%，在全国城投公司中居于首位，债务融资能力严重透支。其他封闭项目融资平台财务结构急剧恶化，资产负债率居高不下。同年，武汉地铁集团的资产负债率为87.9%，武汉地产集团为80.19%，武汉市经发投为77.4%，武汉经开投78.6%。过高的负债率加上公益性投资性质，使商业银行“望而却步”，导致各融资平台的融资能力下降，新的项目建设资本金难以保证。同时，巨额债务带来贷款偿还压力的加大，201*年达到49.56亿元，201*年为100亿元左右。
2、债务风险已经威胁到政府信用。虽然投融资平台是独立企业法人主体，债务由其自身承担，但其债务融资基本上依托政府信用，部分融资甚至采取了政府担保的形式，因此高额债务带来的还本付息压力使得政府信用面临挑战。
201*年，武汉市投融资平台负债1800亿，而当年武汉市财政一般预算收入仅316.1亿，即使全市一般预算财政收入全部拿来偿还银行贷款，也要6年才能还清。更何况武汉市财政相当部分还是“吃饭财政”，而地方融资平台负债规模仍在不断膨胀。
二、规范地方政府投融资平台建设的对策建议
（一）健全投融资平台绩效考核机制，推进企业运营市场化对投融资平台的绩效考评，不仅仅考核资产规模投资增长量，还应把投资效率、融资完成率、企业资产负债率、盈利能力、偿债率等纳入综合考核指标体系。通过责任状确定目标值，将完成情况与融资平台管理者的个人薪酬、业绩评价紧密挂钩。完善投融资主体内部自主的收入分配制度，实行管理和技术等生产要素参与分配的实现形式。（二）放大政府投资资金，组建新的投融资平台
目前除城建领域外，其他各政府部门管理的资金基本上没有进行放大。建议以这些资金中用于经营性和准经营性项目的资金为基础，组建新的投融资平台，将财政性资金中安排经营性和准经营性项目的资金作为项目资本金注入融资平台，由融资平台按照下达的融资目标和投资计划，组织开展融资、与项目单位签订用款合同并按合同拨付项目资金、按期收回本金或投资收益、偿还融资本息，以实现政府投资的集聚效应和放大效应，扶植优势产业跨越式发展，扶持龙头企业做大做强，更好地支持经济与社会协调发展。
（三）完善债务控制和风险管理机制
1、加强投融资平台债务控制。强化银行授信与资产的比例管理，严格规定总资产不超过总授信，实际用信不高于总授信的1/2。2、健全政府投融资责任制度。地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限尽可能与政府任期相一致。在融资平台严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，在严格按照市场规律和法律法规规定实施破产的同时，追究投融资平台及相关负责人的责任。3、加强财务监管。对财政投资一定规模以上（如5000万）的较大项目安排财政专管员，对项目建设过程中的工程变更、材料价格、结算决算等事项进行签证确认，实施财务全过程监管，切实从资金的投向、项目实施进度、资金到位率和资金投资效益等方面加强跟踪问效。（四）盘活基础设施存量资产，提高投融资平台的融资能力1、明晰城市基础设施资产归属。通过清产核资和动态监控，摸清企业主要资产的真实状况，按照收益能力和盘活难度对其进行梳理分类，有的放矢地开展管理工作。
2、提升投融资平台经营管理能力。按照现代企业制度的要求健全公司治理机制，规范股东会、董事会、监事会的制度建设，形成科学决策、协调运作的良好治理机制；构建存量资产保值增值的制度体系，提升资产的运作效益。
3、创新资产运营方式。通过股份制改造，将基础设施资产打包上市，同时将国有股权向国内外投资者转让，实现资产变现用于再投资。推进投融资平台资产证券化，增强资产的流动变现能力。在开辟资产所有权转让渠道的同时，拓展存量资产的经营权转让形式。对于一些非经营性的基础设施项目，如公园、景点等基础设施，允许从事广告、商业网点服务等多种经营，实现项目维护的收支平衡。在盘活资产的过程中应始终坚持市场化运作方向，积极盘活存量资产，有效改善基础设施较低的投资回报和运营效率，提升投融资平台融资能力。（五）加大政府注资力度，做大、做实投融资平台主体
一是国债注入，将中央政府定期发行基础设施建设国债、各地方政府每年获得的相应份额，作为资本或股本配给融资平台。二是规费注入，将路桥费、养路费、部分城维费等作为财政转向分别归口注入各平台公司。三是土地储备收益权注入，赋予更多平台公司土地储备职能，将土地增值部分作为对投资集团的资本金注入。四是存量资产注入，将过去几十年形成的上百亿元存量资产，比如路桥、隧道、水厂等，划拨给各有关平台公司，成为平台公司的固定资产。五是税收返还，通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的优惠或税收，作为资本金返还给平台公司。
（六）拓展融资渠道，实现投资主体多元化和融资方式多样化1、广泛吸引社会资金进入城市基础设施投资领域。一是营造国有资本与民间资本平等的生态环境。进一步解放思想、更新观念，努力营造国有资本与民间资本之间的公平竞争环境，尽可能同等待遇。二是解决价格机制问题。着力推动公共产品价格的市场化改革，增强对民间资本的吸引力。三是鼓励民间投资。对民营资本进入的程序，以及民营资本进入后在投资补贴、贷款贴息、财税、土地、政府采购等方面的待遇进行明确，以吸引社会资金参与城市的投资建设。
2、积极拓展非经营性项目的资金筹集方式。由于非经营性项目不直接产生经济效益，一般对社会投资者没有吸引能力，为保障政府投资为主体的重点项目资金需求，应根据项目的资金需求特点，由单一向银行借贷方式转向多样化的融资方式。
3、推广使用BOT等多种融资方式。对有收费机制、收益稳定的城市基础设施项目，应充分放开投资领域，吸引社会各界直接投资建设；对一些有收费机制但效益难以做到投资收益平衡的城市基础设施项目，采用有补贴的BOT及其衍生方式；充分利用国外政府和金融机构优惠贷款，由国有投资公司作为承贷和还贷主体，财政担保方式进行融资。同时，积极探索其他融资方式，综合运用政府的财力、政策支持，搞活资产运作，通过买壳上市、发行企业债券、项目租赁等方式筹措资金。（七）加强政府部门联动，集聚各方管理合力
投融资平台的高效管理运营，需要各部门紧密协作，应建立健全协同配合的投融资平台监管体系。各级政府投资主管部门应从自身职能出发，加强对企业投资项目的事中和事后监督检查，强化投融资全过程管理，最终建立一套完善的管理体制。
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以武汉市为例，近年来，随着经济发展和城市建设速度的加快，武汉市城市建设投资呈飞跃性增长态势。201*年全市新开工项目2117个，增长31.7%，404个市级重点项目完成投资1137.5亿元，增长45%。这其中起着重要作用的，是政府投融资平台建设。目前，武汉市已建立起16个市级投融资平台，同时还积极推进区级投融资平台建设，已有12个区建成投融资平台，并开始实质性运作，基本形成综合性投融资平台与专业投融资平台、市级投融资平台与区级投融资平台相结合的较为齐全的投融资平台体系。
但与全国各主要城市一样，武汉市投融资平台在飞速发展的同时，也产生了较为严重的问题：
1、偿债风险较大。201*年，市城投公司资产负债率高达79.11%，在全国城投公司中居于首位，债务融资能力严重透支。其他封闭项目融资平台财务结构急剧恶化，资产负债率居高不下。同年，武汉地铁集团的资产负债率为87.9%，武汉地产集团为80.19%，武汉市经发投为77.4%，武汉经开投78.6%。过高的负债率加上公益性投资性质，使商业银行“望而却步”，导致各融资平台的融资能力下降，新的项目建设资本金难以保证。同时，巨额债务带来贷款偿还压力的加大，201*年达到49.56亿元，201*年为100亿元左右。
2、债务风险已经威胁到政府信用。虽然投融资平台是独立企业法人主体，债务由其自身承担，但其债务融资基本上依托政府信用，部分融资甚至采取了政府担保的形式，因此高额债务带来的还本付息压力使得政府信用面临挑战。
201*年，武汉市投融资平台负债1800亿，而当年武汉市财政一般预算收入仅316.1亿，即使全市一般预算财政收入全部拿来偿还银行贷款，也要6年才能还清。更何况武汉市财政相当部分还是“吃饭财政”，而地方融资平台负债规模仍在不断膨胀。
二、规范地方政府投融资平台建设的对策建议
（一）健全投融资平台绩效考核机制，推进企业运营市场化
对投融资平台的绩效考评，不仅仅考核资产规模投资增长量，还应把投资效率、融资完成率、企业资产负债率、盈利能力、偿债率等纳入综合考核指标体系。通过责任状确定目标值，将完成情况与融资平台管理者的个人薪酬、业绩评价紧密挂钩。完善投融资主体内部自主的收入分配制度，实行管理和技术等生产要素参与分配的实现形式。
（二）放大政府投资资金，组建新的投融资平台目前除城建领域外，其他各政府部门管理的资金基本上没有进行放大。建议以这些资金中用于经营性和准经营性项目的资金为基础，组建新的投融资平台，将财政性资金中安排经营性和准经营性项目的资金作为项目资本金注入融资平台，由融资平台按照下达的融资目标和投资计划，组织开展融资、与项目单位签订用款合同并按合同拨付项目资金、按期收回本金或投资收益、偿还融资本息，以实现政府投资的集聚效应和放大效应，扶植优势产业跨越式发展，扶持龙头企业做大做强，更好地支持经济与社会协调发展。
（三）完善债务控制和风险管理机制1、加强投融资平台债务控制。强化银行授信与资产的比例管理，严格规定总资产不超过总授信，实际用信不高于总授信的1/2。
2、健全政府投融资责任制度。地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限尽可能与政府任期相一致。在融资平台严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，在严格按照市场规律和法律法规规定实施破产的同时，追究投融资平台及相关负责人的责任。
3、加强财务监管。对财政投资一定规模以上（如5000万）的较大项目安排财政专管员，对项目建设过程中的工程变更、材料价格、结算决算等事项进行签证确认，实施财务全过程监管，切实从资金的投向、项目实施进度、资金到位率和资金投资效益等方面加强跟踪问效。
（四）盘活基础设施存量资产，提高投融资平台的融资能力
1、明晰城市基础设施资产归属。通过清产核资和动态监控，摸清企业主要资产的真实状况，按照收益能力和盘活难度对其进行梳理分类，有的放矢地开展管理工作。
2、提升投融资平台经营管理能力。按照现代企业制度的要求健全公司治理机制，规范股东会、董事会、监事会的制度建设，形成科学决策、协调运作的良好治理机制；构建存量资产保值增值的制度体系，提升资产的运作效益。
3、创新资产运营方式。通过股份制改造，将基础设施资产打包上市，同时将国有股权向国内外投资者转让，实现资产变现用于再投资。推进投融资平台资产证券化，增强资产的流动变现能力。在开辟资产所有权转让渠道的同时，拓展存量资产的经营权转让形式。对于一些非经营性的基础设施项目，如公园、景点等基础设施，允许从事广告、商业网点服务等多种经营，实现项目维护的收支平衡。在盘活资产的过程中应始终坚持市场化运作方向，积极盘活存量资产，有效改善基础设施较低的投资回报和运营效率，提升投融资平台融资能力。（五）加大政府注资力度，做大、做实投融资平台主体一是国债注入，将中央政府定期发行基础设施建设国债、各地方政府每年获得的相应份额，作为资本或股本配给融资平台。二是规费注入，将路桥费、养路费、部分城维费等作为财政转向分别归口注入各平台公司。三是土地储备收益权注入，赋予更多平台公司土地储备职能，将土地增值部分作为对投资集团的资本金注入。四是存量资产注入，将过去几十年形成的上百亿元存量资产，比如路桥、隧道、水厂等，划拨给各有关平台公司，成为平台公司的固定资产。五是税收返还，通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的优惠或税收，作为资本金返还给平台公司。
（六）拓展融资渠道，实现投资主体多元化和融资方式多样化
1、广泛吸引社会资金进入城市基础设施投资领域。一是营造国有资本与民间资本平等的生态环境。进一步解放思想、更新观念，努力营造国有资本与民间资本之间的公平竞争环境，尽可能同等待遇。二是解决价格机制问题。着力推动公共产品价格的市场化改革，增强对民间资本的吸引力。三是鼓励民间投资。对民营资本进入的程序，以及民营资本进入后在投资补贴、贷款贴息、财税、土地、政府采购等方面的待遇进行明确，以吸引社会资金参与城市的投资建设。
2、积极拓展非经营性项目的资金筹集方式。由于非经营性项目不直接产生经济效益，一般对社会投资者没有吸引能力，为保障政府投资为主体的重点项目资金需求，应根据项目的资金需求特点，由单一向银行借贷方式转向多样化的融资方式。3、推广使用BOT等多种融资方式。对有收费机制、收益稳定的城市基础设施项目，应充分放开投资领域，吸引社会各界直接投资建设；对一些有收费机制但效益难以做到投资收益平衡的城市基础设施项目，采用有补贴的BOT及其衍生方式；充分利用国外政府和金融机构优惠贷款，由国有投资公司作为承贷和还贷主体，财政担保方式进行融资。同时，积极探索其他融资方式，综合运用政府的财力、政策支持，搞活资产运作，通过买壳上市、发行企业债券、项目租赁等方式筹措资金。（七）加强政府部门联动，集聚各方管理合力
投融资平台的高效管理运营，需要各部门紧密协作，应建立健全协同配合的投融资平台监管体系。各级政府投资主管部门应从自身职能出发，加强对企业投资项目的事中和事后监督检查，强化投融资全过程管理，最终建立一套完善的管理体制。
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