关于有效遏制公款吃喝的几点建议
关于有效遏制公款吃喝的几点建议
全国政协委员、国浩律师事务所合伙人施杰
自古以来我国就是礼仪之邦，热情好客更是中国人的民族性格特点之一，迎来宴请、馈赠礼品皆是传统意义上交流沟通、联络情感的有效方式。而近年来的三公消费，尤其是公款吃喝所引发的社会乱象，越来越引起人们的普遍关注和重视。无节制的公款吃喝，不合理的公务消费，不仅毁损了人民公仆的形象，蚕食了为民服务的执政理念，同时还可能滋长浪费、腐败之风。为遏制公款吃喝恶习，杜绝铺张浪费愈演愈烈，倡导自觉抵制公款吃喝、提高防腐拒变能力，201*年12月4日，中共中央政治局召开了关于“改进工作作风、密切联系群众”的会议，习近平总书记提出了八项规定，要求各地厉行勤俭节约，遵守廉洁从政。自此，新一轮的遏制公款吃喝、反对铺张浪费的运动至上而下正式开启。
在中央的督促下，我们已感受到了这种抵制公款吃喝的运动所能带来的令人欣喜的变化：高端白酒价格下跌，奢华酒店、高档餐馆门可罗雀，铺张浪费的迎送宴请少了，节省务实的措施多了，这让我们看到了新一代领导集体防腐治腐的坚定决心。然而，我们应该将抵制公款吃喝，厉行勤俭节约，依法推进，改运动化为常态化，改行政命令为制度监督。
因此，建议从以下几个方面着手：
一、严格规范公务接待的财务报销手续，提高财务人员参与谎报、伪造报销名录的违法成本，并加大行政问责制的执行力度。建立健全严格的财务报销制度，是有效遏制公款吃喝的重要途径。一是要提高财务人员的法律意识，恪守不作假账的职业道德，明确财务人员有权利、有义务拒绝、抵制单位领导为掩盖公款吃喝而以其他名义谎报、伪造报销名录、躲避审计监管的要求。若为了帮助公款吃喝谎报、伪造报销名录的，一经发现，应依据《会计法》、《公务员法》、《刑法》等法律，追究其相应的法律责任。
二是严格追究公款吃喝后又谎报、伪造报销的主管领导责任，对已经报销的费用，由其限期如数退还，对尚未报销的费用由其自行承担。对屡次发生公款吃喝而谎报、伪造或要求财务人员谎报、伪造报销名录的，应处以警告、记过直至开除的行政处分，构成犯罪的将移送司法机关。
三是要在公务接待报销时，应遵守严格的报销制度和程序，如要求报销人员提供公务接待详细的人员清单、用餐明细、部门领导书面同意以及经手人的签字等。事实上，报销时附上详细的接待清单在发达国家和地区是普遍采取的方式，如在香港，公职部门的公务接待陪同的人数限定为至多两人，每人的消费额是250港元，并要求附上餐费的清单；在俄罗斯，公职人员则需提前向领导上交接待计划，汇报用餐地点、菜单和目的，经领导审批同意后方可接待。在报销时，需提供合规等额的发票，并注明用餐的菜名和价格，一般需经过一个月甚至更久的时间方得以报销。看似复杂的报销手续、繁琐的报销流程，其实就是要提高公款接待的报销门槛。反观我国，在公款接待时往往只需领导的一个签字就能完成，消费的信息得以控制在消费人员、财务报销人员处。正是这种过于简单化、非正式化、非公开化的流程，让公款吃喝变得很方便，很隐蔽，在一定程度上也助长了公款吃喝的不正之风。需要强调的是，此类资料应一并归档并接受纪律检查机关、审计部门的监督检查，进一步加大信息公开的执行力度，用全面的监督促使公务支出更加透明，更加规范；此外，建议推广采用统一定制的公务消费卡取代现金支出，一方面特殊的制卡更容易让群众识别出公款消费者的身份，便于监督，让使用者多一份自律；另一方面，通过刷卡，更有利于监管部门动态掌握最真实的公务接待经费的支出情况。
四是可以借鉴、推广地方经验，建立公务消费的电子监控平台，对公款接待进行实时的电子监察，让每一笔公务消费都有迹可查。各部门需定期按时登录该电子平台并填报“三公消费”报告表，详细报告有关费用具体开支情况，否则将无法进行报销；对于该平台中所反映出的大额消费、超预算等情况可以设置自动预警提醒，以便科学管理和监督。
二、明确公务接待范围和标准，通过奖优罚劣，将遏制公款吃喝纳入官员政绩考核范畴。
在201*年10月1日起施行的《机关事务管理条例》中，对于公务接待的规制却过于原则和概括，如仅以“按照简化礼仪、务实节俭的原则管理和规范公务接待工作”一语带过，将具体制定标准下放至各县级以上人民政府机关事务主管部门。建议一方面国务院主管部门制定出公务接待的范围和国家标准，在此基础上，各地结合实际情况，制定不超出国家规定的公务接待范围和不高于国家制定的公务接待的标准；按照政府决算的统计数据，对控制成效显著、勤俭突出的地方和部门，予以嘉奖，对监管控制不力，问题突出的，予以处罚，让遏制公款吃喝成为官员政绩考核的一部分，充分调动各地的主动性和积极性。
鉴于媒体揭露的部分国家工作人员为躲避监管而采取了许多更为隐蔽的方式继续公款吃喝的情况，如以个人名义预定、将宴请场所迁至市郊等。为有效遏制“地下”公款吃喝，建议税务部门加大对餐饮服务行业乱开发票的查处力度，严格杜绝以培训费、科研费、会务费等名义开具发票。并建议在公款消费的范围中明确，凡在与调研、培训有关的报销项目中，须将餐饮的费用限定在一定比例之内，并对一些高档礼品、菜品作为非报销科目不予报销。
三、加大监督查处力度，形成多层级、全方面的监督机制。要遏制公款吃喝，必须加大监督查处力度。从体制内的监督体系来说，上级主管部门、监察部门、审计部门应加大查处力度，在特殊时间里，如重大节假日前后，提高查处的频率，加大检查的范围；从体制外的监督来讲，可以参考聘请交通协管员的成熟经验，聘请民间督察员，让更多的社会群众加入到暗访、查处、监督的队伍中来，形成一种人人皆可监督的良好氛围，让公款吃喝无藏身之地。充分发挥大众媒体，尤其是网络媒体的反腐监督优势，对群众反映的公款吃喝、大事铺张的情况予以曝光，并将其交由相关机关和部门予以调查，对查证如实的，按照法律规定追究相应责任人，如单位领导、财务人员的责任，并将调查处理结果及时向社会通报。
在如何遏制公款吃喝的问题上，不少专家提出了“让公款吃喝入刑”的建议。但在我看来，公款吃喝入刑与醉驾入刑不同，前者更为普遍，但更不易取证。二则，公款吃喝所引发的违纪问题、违法问题，如贪污、受贿等，在相关法律法规中，如《机关事务管理条例》、《公务员法》、《刑法》等中已有明确的规定，而若没有执行的魄力和决心，可供操作的程序和体制，再谈入刑，也只是形式大于成效；三则鉴于我国的实际情况，各地公务接待标准都尚未统一的前提下，在无法划出一条罪与非罪、罪轻罪重的界限之前，将公款接待纳入刑法追究以刑责，则略显生硬和仓促。
综上所述，我们可以从规范财务报销制度入手，明确公款接待的国家和地方标准，让体制内监督和体制外监督共同发力，让运动式的抵制方式转化为制度化、常态化的问责机制，切实遏制公款消费所引发的不正之风，逐步树立起对公款吃喝零容忍的现代行政服务理念。
扩展阅读：根治公款吃喝的几点思考
如何根治“公款吃喝”的几点思考
“公款吃喝”是公款消费的形式之一，一年中，用于公款吃喝的财政开支到底有多少呢？据201*年3月17日《学习时报》彼露，201*年全国公车消费财政资金4085亿元，全国一年的公款吃喝消费在201*亿以上，各级政府和公共机构每年公费出国的财政开支为3000亿元，以上三项被称之为“三公消费”，共计开支高达9000亿元。任其一项“公款消费”居然都超出了举世瞩目“三峡工程”总投资，不得不引人深入思考。自上个世纪八十年代起，从中央到地方，各级部门相继出台“红头文件”，三令五申，规定接待标准，反对铺张浪费，欲以规范“公款吃喝”问题，但收效甚微。现全国人大代表赵林中提出在刑法中设立“挥霍浪费罪”的建议，引起社会各界广泛关注和热烈的讨论，笔者以为，即使立法，也只是多一条司法途径的方法而已，与“红头文件”并没有多大的差异。如何有效根治“公款吃喝”问题，本文对“公款吃喝”产生的主要原因、社会危害性及解决办法作一些粗浅的分析和探究。
一、“公款吃喝”盛行的主要原因
“公款吃喝”蔓延成风，既有个人原因，又有环境因素；既有现实条件，又有制度留下的空间。究其原因，主要有以下几种：
1、接待来客，不得不吃。接待上级领导或兄弟单位来客，是引诱公款吃喝成风的主要原因。对一个单位来说，上级领导检查指导和兄弟单位之间学习考察是不可避免的，有来客就必然有接待，就接待就必然有吃喝，这也是天经地义的，也是制度所允许的。既然制度所允许的，中国又是一个传统好客的民族，不设宴款待于“礼”和“理”都说不过去，所以，有来客吃喝是免不了也推不掉的。一个单位犹似一个家庭，即使再穷，甚至连工资津贴都发不出来，但是有客来了，必须设宴款待，而且要像模像样，不能太寒酸。吃喝本身倒在其次，关键是吃与不吃、吃得好与不好。接待上级领导，是体现下属对领导、下级单位对上级单位是否欢迎，是否尊敬，甚至反映了对某项工作的态度，按照我们现行体制，下级单位的工作成绩由上级评价，下级干部的政治前途由上级掌握，上级部门掌握着
各种行政资源、各种财政补贴、专项资金等等，有上级单位来客，设宴款待，又不用个人陶腰包，何乐而不为呢？接待兄弟单位来访，同样也要盛情款待，如果接待不周，有何脸面下次回访。设宴款待，一旦成了“正常”的公务，“蔓延成风”就不足为怪了。
2、制度缺陷，想吃就吃。公款吃喝在世界各国中是十分少见的。在俄罗斯，一位政府官员如果想用公款请别人吃饭，严格而繁杂的报销手续会让他望而却步；在欧美和日本，政府官员在公款消费问题上更是如履薄冰，因为媒体和民众一直在密切监督着他们；在印度，很多政府公务员根本没有公款吃喝的概念。而在我们中国，公款吃喝则是司空见惯，习以为常。并不是我们没有相应的制度约束，可以肯定的是，从中央到地方，每个政府机关部门都制订了有关公款吃喝等方面相关的接待制度，也规定着相应接待标准和有关措施，但收效甚微，究其原因，制度的刚性不足，灵活性太强，可控性太差，招待体制过于随意，思想观念陈旧落后等。在我国，招待费用是被列入财政预算的，堂而皇之，合理合法。公款吃喝是自己消费，财政付帐，缺乏勤俭节约的激励机制，助长了奢侈浪费之风。一些领导认定“接待无小事”、“千好万好不如接待好”，只要把接待工作做好了，其他工作一好百好，逐渐形成了“想吃就吃”和“不想吃也要吃”的接待体制。另外，这种被认为“不违法”的公款挥霍，花钱再多，领导干部也不必承担责任。3、监管乏力，吃了白吃。多年来，为遏制公款吃喝风，有关方面不知下发过多少“不准”，制定过多少“严禁”，却收效甚微，禁而不止。一是制度执行不力。我们目前的财务制度对公款吃喝也并不是放任自流，而是有所限制。财政部1998年发布的《行政事业单位业务招待费列支管理规定》中明文规定：“地方各级行政事业单位的业务招待费的开支标准，由各地人民政府根据当地实际情况确定，但不得超过当年单位预算中‘公务费’的2％。”但实际执行的情况是，几乎没有一家单位未超过这一标准，有的单位的招待费用甚至超过了当年公务费支出的20％。二是缺乏有效监管。监督乏力是导致公务接待中大量违纪违规行为发生的重要因素。主要表现为：①人大监督缺位。在预算审议和批准过程中，快速的“一揽子批准”使人大代表们集中关注于几个大层面的主要问题，而缺乏对
预算报告内容包括公务接待费的深入分析和讨论。预算执行监督方面，人大所发挥的实际作用也有限，面对公款吃喝费用不断创造新高也没有太多办法。②行政监督乏力。由于公务接待的主体是领导干部和其他公务人员，加之信息和权力的不对称使公务接待中的问题带有一定的隐蔽性，难于界定和发现，易形成“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的局面，特别是对一把手和领导班子成员的监督更是如此。③社会监督疲软。在发达国家，对公务消费的监督，媒体和公众是一股非常强大的力量。无所不在的媒体几乎是拿着放大镜在挑公务人员特别是高级公务人员公务消费方面的“毛病”，而一旦被媒体曝光或被公众举报，往往引发强大的舆论压力和相应的法律与行政制裁。但在我们中国，媒体等社会监督力量还没有得到很好的发挥。三是打击力度不够。现有的法规制度，对于公款大吃大喝等行为没有真正有效的惩罚规定。
二、“公款吃喝”造成的社会危害
1、浪费严重。按照《201*年国民经济和社会发展统计公报》有关数据：全年农村居民人均纯收入4761元，城镇居民人均可支配收入15781元。由此数据可知，普通老百姓的远没有达到“想吃就吃”的富裕生活水平。但公款吃喝则不然，不用个人掏腰包，往往讲排场，摆阔气，饭桌上两包烟是少不掉的，酒要点最好的，“一包烟一月粮，一瓶酒一头猪，一顿饭一头牛”已是普遍现象，一餐饭千儿八百还算是节俭的。有钱的单位吃得潇洒喝得痛快；没钱的单位不甘示弱，挤占办公经费吃、赊着吃，甚至打白条也要吃。据新华社201*年10月31日电：“国家级贫困县宁夏某县100多家党政机关单位和部门，在当地一家“新月楼”餐馆欠账吃喝，历时10余年，吃喝白条竟达5000多张，拖欠金额达80多万元。“新月楼”不堪重负，忍无可忍的餐馆老板一纸诉状把拖欠大户同心县发展计划与经济贸易局告上法庭”。公款吃喝，不仅严重浪费纳税人上缴的财政税收，而且也严重浪费了珍贵的粮食资源。
2、败坏作风。“吃喝风，吃喝风，败坏了政府威信，喝坏了党风”，这是老百姓对当前公款吃喝问题的讽刺。公款吃喝由来已久，至今已成蔓延之势，如不及时采取断然措施，对这种愈演愈烈的吃喝风听之任之，我们国家迟早有被吃完
的那一天，这绝非危言耸听。正如老百姓所言，会吃坏党风、喝痛民心、损害党和政府形象，给政治、经济和社会风气带来不可低估的危害，此风不刹，贻害无穷。公款吃喝并非人人机会均等，一方面领导干部尤其是主要领导应接不暇，烦不胜烦；另一方面一般干部却少有机会参与公款吃喝，往往造成一些干部职工心理失衡，有的变着法子索吃索喝。有些部门，往往来客者只有两、三个人，吃喝时竟叫来七、八个人，有时甚至是两、三桌人，他们自己定餐馆，点好菜，喝好酒，拿好烟，酒足饭饱之后还要“活动活动”。还有的，不仅喝出了将军肚，喝出了“三高”，更有甚者在酒桌上献出的宝贵的生命。如《武汉晨报》7月14日报道，201*年7月13日下午，武汉市新洲区水务局47岁的副局长金国庆在陪客吃饭过程中，因饮酒过量导致心脏病突发死亡。14日，新洲区纪检监察局党风室副主任称金国庆饮酒过量身亡一事是否涉及用公款消费等问题，区纪检部门已启动程序介入调查。如此吃喝，党风形象何在？
3、滋生腐败。一是吃喝成风本身就是严重的腐败行为。我国《刑法》第三百八十三条对犯贪污罪的行为作了具体处罚规定：其中“个人不满五万元的，处一年以上七年以下有期徒刑”。这是一般情况下有罪量刑的最低标准，换句话说，只要“贪污数额在五千元以上的”就是犯罪的行为。用公款大吃大喝，其表现为侵占公款用于个人享受，其实质就是贪污行为，当然也是严重的腐败行为；二是导致了工作作风的腐败。当前，社会上形成的一种不良风气，即办什么事，只要通过事前或事后吃喝送礼等手段协调，就会办得顺利。争项目，要资金，必须宴请实权人物，才能“酒”到渠成；迎接检查，只须好酒好菜热情招待，就多半会“酒杯一端，政策放宽”，顺利过关；争位子，要“乌纱”，更要经常联系领导，增进感情；拉选票，买人心，拉帮结派，吃吃喝喝更是最佳选择。二是以“吃喝”为形式中饱私囊。其表现形式多种多样：直接从餐馆拿回扣、收好处；一些不便于上账的娱乐活动项目等以招待的形式报销；报假账侵占公款，等等。
三、改革“公款吃喝”招待体制的几点建议
如何制止公款吃喝问题，受到了社会各界的广泛关注，特别是全国人大代表赵林中向全国人大党委会提交了《关于遏制过度应酬、公款吃喝的建议》，更是
引起了社会各界的热烈讨论，其中建议：“过度的公款吃喝者，侵占和浪费了社会财产，应当通过立法定罪，建议修改刑法，设立‘挥霍浪费罪’”，更是讨论的焦点。笔者以为，公款吃喝理应制止，但欲以立法形式，设立“挥霍浪费罪”来制止公款吃喝问题，不仅没有必要，而且也不具操作性，纯粹是属于多此一举，似有画蛇添足之嫌，理由有三：一是《刑法》第三百八十三条已对犯贪污罪的行为作了具体处罚规定，且在司法实践中已有实例，如浙江舟山一法院对当地一名卫生院长公款吃喝44万元，就是以贪污罪处罚的；二是若是以“挥霍浪费罪”理治公款吃喝问题，不具操作性，同样是招待，以什么样的标准来衡量？超出标准1.00元就是“挥霍浪费罪”，还是超出标准5000.00元才是“挥霍浪费罪”？事实上，只要超出标准，1.00元与5000.00元并没有本质的区别，如果确定超出5000.00元才是“挥霍浪费罪”，那么，超出标准4999.00元呢，如何界定？三是造成“公款吃喝”问题，不是缺少法律，也不是没有制度，而是没有更好的方法、没有更强的决心、没有更有效的措施。那么以什么样的方法、用什么样的措施来解决“公款吃喝”问题呢？笔者认为，别把事情想得太复杂，只要切断“公款吃喝”途径，所产生的一系列问题都会迎刃而解。
（一）取消“招待费”，切断“公款吃喝”产生问题的途径。有了“招待费”这一个项目，就好比有一块“禁地”，人们是不能随便进入的，但为了能让“有条件的人们”进入“禁地”，在进入“禁地”的通道上设置了一个关口，并告示：“凡是有条件进入‘禁地’的人们，只要有‘理由’，皆可入内”，所谓的“理由”，即便是“我想进去看看”也是成立的，所谓的“关口”形同虚设，对于那些“没条件的人们”即使想进入看看，也是没有任何意义的。“禁地”所设的“关口”，好比我们的一些“制度”：来人检查要接待，争取项目要招待，学习取经要客气，招商引资要诚意，亲戚朋友要面子，等等，种种吃喝行为，都无需吃喝之人陶腰包，都有“招待费”可以解决，有这样好的“制度”，不吃白不吃，吃了也白吃，有谁会说不好呢？皆大欢喜。如果取消了能进入“禁地”的“关口”，所有进入“禁地”的人们皆要受到惩罚，有谁还会冒党纪、政纪、国法制裁的风险而偷入“禁地”呢？
（二）解决因工作关系的吃饭问题。公事总要有人干的，吃饭总是要解决的，做事的人总不能吃亏的。所以，要解决工作和吃饭问题，一般要掌握以下几条：1、所有涉及与吃饭有关的工作事务，其经费开支都由组织者或牵头的单位承担，其他参与者或工作事务的对象不得有任何支出，其目的是便于同级财政、审计等部门实施监督；2、核定标准，实行补贴包干制。在现行执行的制度政策中，既有出差的补贴，又有招待的制度，是及不合理的：一些确因工作需要出差的人员，如果他没有相关单位部门的招待，其出差补贴不够快餐的标准，而另一些有关系、有职权的人员，不论有事没事，既有山珍海味、五粮茅台的大吃大喝，还名正言顺的报销补贴。因此，对不同类型的工作事务，应作出具体的标准，实行包干，统一核算或领取核定补贴，不产生任何餐费等形式的报销。其补贴标准，笔者认为，至少应达到当地生活的中等水平，比如：出差地住宿的饭店宾馆自助餐80元，那么，出差该地的标准至少每餐应有80元补贴，而不能让做事的人吃不好饭；3、涉及一些具体项目，应有明确的规定：一是会议经费支出，上至全国人民代表大会，下至乡镇街道工作会议，按照会议层次、规模、时间，规定具体的人均经费标准，包括会议场地费、住宿费、伙食费等，全部由组织者负责，与会人员只负责来回路途的费用支出，不支付任何会议有关的其他费用，同时也不得在本单位报销会议期间的伙食补贴等；二是上级部门对下级单位的检查、指导、考核等工作，有关费用支出，包括吃饭，全部由派出单位自行安排，被检查、指导、考核的单位不得有任何费用支出的项目；三是向上级部门汇报、相互之间考察学习、外调等，其费用均由本单位负责；四是下级邀请上级部门、专家的业务指导、讲座等，由邀请单位负责安排，受邀人员只负责来回路途费用支出；五是外宾接待，既要尊重国际贯例、又要适合我同同情，规定接待标准，记账科目单列，并公开费用开支的祥情，内容包括：来宾的身份、人数、陪同人员、餐费金额等。
（三）改革“公款吃喝”招待体制需要解决的一些问题。1、要制定一个操作性强并能执行的制度。出台一个制度非常简单，但是，为了解决“公款吃喝”问题，从中央到地方，三令五申，十几年了，不仅没解决，而且其问题越来越严
重，充分说其问题并不简单。所以，在出台酝酿制度过程中，首先向上下各级部门、社会各级人氏广泛征求意见，完善内容，让新的制度在征求意见中深入人心，并制定出合理又可操作性的制度，不让善于取巧之人有机可乘，果若如此，执行起来才不会有所偏差。2、加强教育，改变观念。中国人好客，是一个根深蒂固传统观念，加之官本思想，不让有条件的人用公款请额吃饭，真的一下子会不习惯、适应不了，因此，在宣传教育中，一要讲清楚公款吃喝给党、给国家、给经济发展造成的危害性；二要讲清公款吃喝浪费的严重性，落后地区人民生活的艰难性；三要讲清大吃大喝给干部身体造成的巨大损害；四要讲清改革“公款吃喝”可以减轻一些错纵复杂的人际关系，提高生活质量，把更多的精力投入到工作中去。3、领导带头，方能成效。“公款吃喝”招待体制不是一个地区、一个部门所能解决的事，它需要全国统一的政策、统一的标准、统一的行动才能行得通。而领导带头执行是非常关键的，如果领导不执行，下属单位不执行都不行。只有领导带头执行了，下属胆子再大也不敢造次，所以，高级领导的身体力行显得犹为重要。4、严肃执纪，决不手软。取消了“公款吃喝”招待体制的费用支出财务制度，就没有了可用餐费发票记账的科目，那么执行财经纪律就会容易得多：一是核对一下出差项目和补贴标准，看有没有超过标准入账；二是查对有没有用餐费发票在其他科目报销；三是凡是用“公款”报销吃喝费用的，一律以贪污行为论处。5、完善财务体制，公开费用支出。从易到难，逐步公开费用支出，直至所有能公开的费用全部公开。公开的形式能让普通老百姓看得到，公开的具体以每张原始单据为准，让老百姓一看就能明白，主动接受群众的监督。
改革“公款吃喝”招待体制，是民心所向，是关系到党的形象和战斗力，关系到党和人民群众的联系。解决吃喝问题的重点在基层，但能否成功的关键却在上级机关部门和领导。为了树立良好的党风、政风和社会风气，我们有理由充分
相信，党和国家各级领导一定会充满改革现行“公款吃喝”招待体制的决心！
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