强化三农资金管理及审计的思考
强化“三农”资金管理及审计的思考
杨贤军
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大战略任务，十七大报告进一步强调要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，明确指出“解决农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”。推进新农村建设，有效解决“三农”问题，已成为各级党委、政府的工作重心。随着各种支农、惠农政策的扶持力度不断加大，财政支持“三农”的农业专项资金也在不断增多，如何规范和加强“三农”资金管理，提高资金使用效益？这是摆在我们面前的新课题。努力解决好这个问题，是落实国家惠农政策的需要，也是巩固“三农”基础地位，促进农村社会稳定，实现农村经济又好又快发展的有效举措。
一、加强“三农”资金管理与审计的重要性
“三农”资金，既包括财政预算安排的农业专项支出，也涵盖预算外农业专项资金、政策性农业专项贷款及外资运用农业项目的资金。它的资金范围很广，各级政府、财政部门安排、拨付和筹集的用于“三农”工作的水利、农业、畜牧、林业、渔业、农机、气象、农村交通、农村教育、扶贫开发、抗灾救济、社会保障、涉农补助、农业综合开发、国债专项等资金，都属于“三农”资金范畴。近年来，随着我国“三农”政策扶持力度加大，各级财政安排的“三农”资金愈来愈多，支出比重大幅度提高。201*年，中央财政预算安排用于“三农”的各项支出达到3917亿元，占中央财政预算总支出的14.58%，比201*年增加520亿元，增长15.3%。从怀化市鹤城区来看，“三农”资金规模也是相当大的。201*年，全区“三农”资金支出5207万元（不含农村教育支出）。其中，区本级财政预算安排农林水事务支出1423万元，上级财政补助支出3784万元（农口渠道补助991万元，经济建设口渠道补助2793万元）。“三农”资金极大地促进了全区农村经济发展和新农村建设。
由于“三农”资金管理方式及手段滞后，“三农”资金在投入机制、监督管理、使用效益等方面还存在一些不足的地方，财政支农项目的申报管理不到位，资金运行不规范，资金在使用管理过程中经常被截留、挪用、挤占，有的被弥补单位经费缺口，有的被用于消费性支出，甚至被用于堂楼馆所的建设，真正用于项目上的资金被大打折扣。因而，规范和加强“三农”资金管理及审计显得尤为重要。一是贯彻落实中央“三农”方针政策的需要。中央十分重视“三农”工作，着力解决“三农”问题，确立了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的基本方针，出台了一系列支农、惠农政策。让这些政策执行好、落实好，是我们各级、各有关部门的责任和义务，规范和加强“三农”资金管理及审计，也是我们不折不扣落实中央“三农”政策的具体体现。二是加快推进社会主义新农村建设的需要。农村经济基础薄弱，新农村建设的任务繁重，资金需求量巨大，“三农”资金管理的好坏直接关系到新农村建设的效果。管理好、使用好有限的建设资金，使其发挥最大效益，对新农村建设至关重要。三是提升农业发展水平，促进农民增收的需要。通过政策引导和资金扶持，可在农村有重点地培育农业主导产业，发展现代农业和高效农业，提升农业发展水平；通过扶持农民增收项目，可逐步建立农民增收的长效机制，稳步提高农民收入；通过扶持农村基础建设，可以增强农业的可持续发展能力，实现农业的长远发展。加大资金投入是提升农业发展水平、促进农民增收的前提和保障，加强资金管理、提高资金效益是提升农业发展水平、促进农民增收的关键和保证。二、“三农”资金管理的有效途径
首先，要加强农业项目的申报管理。财政支农项目管理是支农资金支出的前提和基础，决定了支农资金流向及支出规模，必须确保项目的科学性和合理性。为防止一些地方在支农项目的申报上不根据本地实际，不进行科学规划和论证，盲目追求脱离实际的所谓大项目、高新技术项目，甚至造就了形象、政绩工程,既劳民伤财，又留下了沉重的债务包袱。因而，对农业项目的申报要立足实际，科学规划，统筹安排支农项目，并建立完善支农项目库；改革现有财政支农项目立项和资金审批办法，对财政支农资金实行专项分类管理，避免有项目无资金和以项目套资金等现象发生；严格项目管理，对建设性财政支农项目都要进行财政投资评审，落实项目法人责任、政府采购、合同管理等制度。对粮食直补、良种补贴等涉农补助和农村优抚救济、扶贫救灾等财政支农项目支出，要实行公示制度，力求公开、公正、公平；对已完工验收的项目，不要只建不管或重建轻管，要落实项目管护制度，以发挥项目的长期效益。
其次，要以进一步提高“三农”资金的使用效益为目标，不断创新管理方式。一是推进和规范部门预算管理，涉及有管理支农资金职能的单位和部门，要实行部门预算项目支农资金的规范管理，在充分考察和科学论证的基础上，确定部门预算项目支农资金的重点和投向。二是按照支农资金“专人管理、专帐核算、专款专用”的管理原则，按项目进度由国库集中支付资金，实行报帐制管理，从源头堵塞支农资金流失的漏洞。三是建立财政支农项目绩效评价制度，相关部门要研究制定支农项目绩效评价考核指标，将资金使用、内部责任、项目监督等纳入绩效评价指标内容，绩效评价的结果与今后的支农项目申报立项挂钩。四是加强监督管理，搞好全程跟踪管理。财政、审计、纪检监察部门要对支农项目的申报立项、项目实施、项目竣工验收全过程进行监督管理，发现问题后要采取限期整改、停拨资金、追回拨款、除消项目资格等处罚措施，同时要落实“问责”制，追究相关责任人的违纪违法责任。
三、深化“三农”资金审计监督，保障资金安全、规范、高效、有序运行一是突出审计重点，加大监督力度。当前在“三农”资金审计对象的选择上，应重点关注新农村建设确定的重点工程项目和投入规模大、涉及面广的重点专项资金。如扶贫资金、水利资金、农业专项发展资金、农业综合开发资金、农村社会保障资金、农村基础设施建设资金、农村通乡通村公路建设资金、各种涉农政策性补助等资金都应作为重点资金的审计对象。这些重点项目和资金事关全局，直接影响国家支农惠农政策的执行和落实。只要抓住了这些工作重点，就抓住了关键，能够达到事半功倍的效果。如近年来，我区对退耕还林专项资金每年都进行专项审计，监督好资金的管理使用，纠正了一些存在的问题，为推进退耕还林工程的实施起到了较好的促进和保障作用。在审计内容的确定上，要关注“三农”资金的分配、拨付、使用各个环节，检查资金管理情况和使用效果，促进相关政策落实到位。对资金分配环节的审计，主要检查“三农”资金的分配是否科学合理规范，是否保证和突出了重点，已经确定的农业项目是否在资金上予以落实。对资金拨付环节的审计，主要检查滞留闲置、挤占挪用资金的问题，督促资金及时足额拨付到位。对资金使用环节的审计，既要严厉查处各种违法违规问题，注意保护农民的切身利益，又要检查评价资金的使用效果，促进合理有效地利用“三农”资金。
二是改进审计方式，提高监督质量。做好“三农”资金审计，需要进一步改进审计工作方式方法，关键要把握四个结合。第一，坚持审计与审计调查相结合。农业审计由于行业的特殊性，许多项目属于资金量小涉及面广的类型，为保证合理的监督面，就要多开展审计调查。只有将审计和审计调查结合起来，才更有利于提高“三农”资金审计的整体效果。第二，坚持账面审计与农户调查相结合。“三农”资金的财务账目多保留在财政或相关的实施主管部门，账面审计可以摸清资金投入的总体规模，但难以核实资金支出的真实性。因而，必须延着资金流向，深入项目实施地的乡镇、农户进行检查。第三，坚持资金审计与建设项目审计相结合。对“三农”资金用于建设工程项目，不仅要审计有关项目建设支出账，检查支出的真实性、合理性、合法性，还要加强项目建设情况的审计，对项目质量、项目数量等进行实地核对。第四，坚持资金分配方案与方案审计相结合。审计部门应将资金分配环节的事后审计变为事前审计，对资金分配方案进行审计，提前介入，参与监督，以利分配方案的合理合法、公正公平。三是提出审计建议，增强监督效果。对“三农”资金审计的目的是促进提高资金的使用效益，强化资金管理，落实国家的农业政策，切实维护广大农民的切身利益。因此，在“三农”资金审计工作中要注意分析把握总体情况，分析“三农”资金投入、使用和项目管理的整体情况，由点及面地对审计情况进行深入评析。审计报告要注意揭示带有普遍性、倾向性、规律性的突出问题，在深入查处问题的基础上，分析问题产生的原因，提出具有针对性、预见性、前瞻性的审计建议，发挥审计监督的建设性作用，达到加强管理、完善政策的目的。
作者单位：怀化市鹤城区财政局杨贤军
扩展阅读：加强涉农资金监督管理的思考
关于切实加强涉农资金监督管理的意见
为进一步加强涉农资金监督管理，提高涉农资金使用效益，坚决遏制截留、挤占、挪用甚至贪污、私分涉农资金的违纪违规行为，建立涉农资金管理的长效机制，根据有关法律法规的规定和自治区有关文件精神，结合我县实际，现提出如下意见：
一、切实提高对加强涉农资金监督管理工作重要性的认识随着社会主义新农村建设的不断推进，各级支农、惠农、强农政策的扶持力度不断加大，涉农资金规模逐年扩大，在农业增效、农民增收和农村发展中发挥着重要作用，这充分体现了党中央、国务院对“三农”问题的高度重视和统筹解决“三农”问题的坚定信心。但在涉农资金使用管理过程中，也暴露出管理不规范、资金分配分散、拨付不及时、绩效发挥不明显等问题，个别乡镇甚至出现截留、挤占、挪用甚至贪污、私分涉农资金的违纪违规行为。对此，各级政府和各有关部门务必引起高度重视，充分认识加强涉农资金监管工作的重要性和必要性，进一步健全制度、明确责任、落实措施，将所有财政和主管部门安排用于“三农”方面的资金纳入监管范围，包括涉农补贴资金、支持农业产业化发展资金、农业和农村基础设施建设投入、农村社会事业投入以及其他涉农专项资金，有条件的乡镇可将村集体经济收入纳入监管范围。通过加强监管，切实提高财政涉农资金的使用绩效，防止虚假立项，骗取、套取、挤占、挪用涉农资金等行为的发生，确保涉农资金安全运行，确保农民实实在在受益。
二、进一步完善涉农项目和资金管理体系
（一）建立完善涉农项目库。各涉农部门和乡镇要坚持以项目为抓手，深化项目前期调研，按照产业政策和重点投入方向，排出一批涉农项目，论证后报县财政部门建立涉农项目储备库，为今后涉农项目的申报和立项奠定坚实基础。
（二）严格项目申报制度。建立以涉农部门和乡镇为单位的涉农项目申报制度，申报项目原则上应当从涉农项目储备库中择优选取，并进一步做好项目的论证、审核、公示等工作。财政部门和涉农资金主管部门要严格按照上级有关规定对申报项目进行严格的筛选和审核，对不符合申报要求和条件的应予剔除，对需地方财政配套的，应事先落实好配套资金。
（三）严格项目管理制度。对有条件的涉农项目，原则上都要实行项目法人制、招投标制、工程监理制、政府采购制、合同管理制。同时，项目实施单位要建立完善的项目财务、资产等各项内部管理制度，明确专人负责项目的实施和管理，形成规范有序的权力制衡体系。项目主管部门要加强对项目实施的全程监管，对项目实施过程中发现的问题要及时予以纠正和整改。财政、监察、审计等监管部门要定期、不定期进行检查。
（四）规范项目实施。涉农项目的组织实施原则上实行属地管理和“谁主管、谁负责实施”。项目建设单位要按照有关规定履行各项审批手续，并严格依照批准的初步设计和概算拟定项目具体实施方案，报当地主管部门和财政部门备案。若需变更项目建
设地点、建设性质、建设内容和建设标准的，应按规定报经批准后实施（项目实施过程中坚决杜决主管部门以任何理由为该项目采购材料，以其抵顶项目资金）。
（五）严格项目竣工决算验收。对投资额较大的涉农项目，财政部门要会同主管部门做好项目的竣工决算工作，对财务资料不健全、报账手续不规范、支出内容不合规、项目建设不符合要求的项目不得通过验收。对验收后的属于工程性质的涉农项目，要完善项目后续管护制度，及时办理资产移交手续，明确产权主体，落实管护责任和经费，确保工程长期发挥效益。
（六）加大涉农资金整合使用力度。明确由县政府统筹安排使用的涉农资金，协调好部门间的关系，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则进行整合使用，以提高涉农资金使用效益。
（七）严格按照规定审核、拨付资金。各有关部门要按照“专人管理、专账核算、专款专用”的原则，加强对涉农资金的管理。各级财政部门、涉农资金主管部门要按照涉农资金管理规定，及时按项目实施进度审核、拨付资金。对应实行财政报账制的涉农项目资金，要严格报账手续，规范报账程序，完善报账资料。对项目实施进度缓慢、未按规定要求和内容实施项目、未按项目资金管理要求进行规范核算和管理的涉农项目，可采取停止拨款、追回涉农资金、取消项目申报资格等处罚措施。
（八）加强补助性涉农资金的管理。财政补助性涉农资金是
指以人口、耕地面积、粮食产量、牲畜头（只）数、购买行为等为分配依据，直接或间接补助到农民的财政资金。包括鼓励农民发展农业生产、增加农民收入、建立农村社会保障和支持农村教育、文化、卫生事业及保障村级组织运转方面的财政补助资金。要及时公开、公示补助政策和补助对象，并按照各项补助政策的规定，结合本地实际，采取国库集中支付与“一折通”（或“一卡通”）相结合的资金发放制度，保证补助资金及时、安全、便捷地落实到户。原则上不得多卡发放，不得以任何理由克扣农民的补贴资金。乡镇要积极主动配合县财政部门，加强对补助性涉农资金的监管，重点要加强对补助对象、人数等情况的抽查，及时发现和纠正问题，确保农民得实惠。
三、切实加强对涉农项目和资金的监督检查
（一）加强审计监督。财政、审计、监察等部门要将涉农资金管理使用情况列入年度审计和监督检查计划，作为审计和监督检查的重点内容，采取日常检查和专项检查相结合的办法，力争做到事前、事中、事后全程跟踪监督检查，建立健全涉农资金的追踪问责制度，对发现问题的要依据有关法律法规进行严肃处理，决不姑息迁就。监督检查的重点包括建设标准和规模控制、合同订立和履行、工程施工和监理、资金使用和管理。
（二）加强绩效评价。对涉农项目资金原则上要全面进行绩效评价，并将项目实施效果、资金使用效益与今后的项目申报挂钩。评价优秀的，在项目申报时给予优先考虑、重点支持；评价
较差的，从严安排或取消项目申报资格。
（三）严肃财经纪律。认真落实财政涉农资金“公平、公正、公开”和“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，严格按规定的用途和标准使用、管理资金，自觉接受各方面的监督。对存在财政违法行为的，一经发现，严格按照《财政违法行为处罚处分条例》等规定予以处理，并追究直接责任人和单位主要领导的领导责任，涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。
四、进一步加强对涉农资金监管工作的领导
加强涉农资金监管，事关中央“三农”方针政策的有效落实，事关新农村建设的顺利推进，事关广大农民群众的切身利益，是各级政府各有关部门的重要职责。涉农资金管理工作实行行政首长负责制，“一把手”为本单位涉农资金管理工作的第一责任人，对涉农资金管理工作负总责，要定期听取涉农资金管理工作的汇报，及时研究解决涉农资金管理中的突出问题。分管负责人为涉农资金管理的具体责任人，要切实担负起涉农资金的管理职责，把涉农资金管理作为经常性工作，狠抓各项管理措施的落实。财政、审计、监察及各涉农主管部门要充分发挥职能作用，各负其责，各司其职，加强协调配合，形成整体工作合力，共同做好涉农资金管理工作。
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