201*年全市行政审判会议材料
践行科学发展观，提升司法公信力促进全市法院行政审判工作上水平副院长高金鹏在全市行政审判工作会议上的讲话
(201*年5月20日)
同志们:
今天在这里召开全市法院行政审判工作会议，主要任务是传达贯彻四月份全省法院行政审判及赔偿会议精神，总结回顾201*年行政审判工作，分析新形势，明确新任务，抓住新机遇，研究部署当前和今后一个时期的全市法院的行政审判工作，交流审判经验，促进全市两级法院行政审判工作取得新的发展。
一、对全市两级法院一年来行政审判工作的回顾
201*年，全市法院行政审判工作在中院党组的正确领导下，在省高院的指导下，在人大、政府、政协监督和支持下，以“三个至上”为工作指针，深入贯彻科学发展观，依法保护行政相对人的合法权益，监督和支持行政机关依法行政，注重法律效果与社会效果的统一，为牡丹江经济发展社会和谐提供了强有力的司法保障。一年来，两级法院切实履行宪法和法律赋予的行政审判职责，共受理一审行政案件268件，审结266件，审结率为99.25%，受案数与201*年同期198件相比，上升35.5%；受理非诉执行案件212件，结案212件，结案率100%；受理行政赔偿案件1件，审结1件，结案率100%。中院受理二审案件61件，结案61件，
结案率100%；二审更审改判案件7件，（其中更审4件，改判3件），更改率为11%。
（一）建立并完善行政审判机制，规范行政审判活动。为了进一步提高诉讼案件的审理质量，尽量将行政争议化解在基层，解决非诉执行管辖不清等问题，在充分调查研究的基础上采取了一系列措施规范行政审判活动。一是进一步明确了各类案件的处理程序。针对有些案件在处理过程中由于合议的不充分，庭务会没研究，主管院长不清楚，审委会基本不研究行政诉讼案件而导致的案件质量不高，涉诉访压力过大等情况，中院行政庭制定了《行政案件评议规则》。规定合议庭意见分歧较大的案件必须经庭务会研究庭长把关；将二审上诉需发回重审、或需直接改判的案件以及中级法院作一审的案件列为主管院长签批的案件；将重大、疑难、关乎民生的案件规定必须经审判委员会审议，以此确保案件质量和社会稳定。201*年，中院行政庭共召开庭务会研究案件43次，报主管院长审批案件16件，报中院审判委员会审议案件2件，做到了严格把关，确保了案件质量。二是灵活贯彻执行《最高人民法院关于行政管辖的若干规定》，将矛盾争议尽量化解在基层。最高院《若干规定》原则上规定县级以上人民政府为被告的案件由中级人民法院作一审。中院行政庭经过积极审慎的研究并结合我院多年来的审判实践经验，认为机械执行《若干规定》不方便群众诉讼，不利于保护基层行政机关的具体行政行为和当事人的合法权益，不利于将矛盾控制在牡丹江的范
围内，不利于处理涉诉信访案件。因此，中院行政庭向审判委员会建议，将此类案件以移交基层人民法院为主，此建议得到了审判委员会的批准，符合将矛盾尽量解决在基层的原则精神。201*年共移交给基层法院做一审、县级人民政府为被告的案件4件，均取得较好的法律效果和社会效果。三是规范非诉执行工作。针对近几年来非诉执行中级法院与基层院之间，基层院相互之间管辖不清，行政机关随意选择法院受理执行案件；非诉执行案件处理有难度，极易出现信访案件；同级党委政府直接干预非诉执行的受理和执行方式等一系列问题，中院行政庭按照党组的部署，依照法律、法规的相关规定，结合全市两级法院非诉执行工作的实际情况，制定出台了《牡丹江市中级人民法院行政非诉执行工作指导意见》，进一步规范了非诉执行工作。《指导意见》实施不到一年，取得很好的法律效果和社会效果。201*年受理的212件非诉执行案件中，调解结案170件，无一上访。
（二）加大对下指导力度，推行协调和解机制。
中院行政庭以《标准化管理规则》为依托，加强对基层法院在受案范围、案件质量上的指导。在二审案件的审理过程中，针对二审发回重审，更审改判的案件，及时与基层法院沟通，听取原审法院意见的同时，提出有效的指导性意见，按法定程序纠正。通过案件评查、法律文书评审以及内部函等形式进行反馈，及时对基层法院审理的案件进行监督、指导。一年来纠正瑕疵案件和错误案件7件。通过以上工作的开展，全市两级法院审理的行政
案件质量不断提高。
全市两级法院按照最高人民法院《撤诉规定》对群体性行政诉讼、案情复杂的行政诉讼着力进行协调和解。去年全市法院审理的268件一审案件中，经协调当事人撤诉121件，撤诉率占审结案件的45%，这是有史以来的最好局面。其中，协调撤诉率达本院受理案件50%以上的法院有：宁安、海林、林口、东宁、爱民。中院同时加大了二审案件调解工作，不放弃任何机会和可能，做协调和解工作。去年结案61件二审案件，当事人撤诉7件，撤诉率占已审结案件的11.4%。
（三）加强行政审判队伍建设，全面提升干警综合能力。201*年，中院行政审判庭人员进行了一次大的调整，在正副庭长全部更换的同时，将新招录来的两名法官全部充实到行政审判庭，充实了行政审判队伍。目前，全市法院行政审判战线共有干警60人，其中法官49人，书记员11人，平均年龄40岁，研究生2人，本科学历57人，10名基层法院行政审判庭长中8人理顺正科级，2人理顺副科级。对于合议庭组成的情况，中院有2个专职合议庭，10个基层人民法院中7个法院有专职合议庭，3个基层法院是相对固定合议庭。对于行政庭庭长进审委会的情况，10个基层人民法院行政庭庭长有4人（海林、宁安、穆棱、爱民）进入了审委会。行政审判力量配备为历年来最好水平。此外，中院行政庭针对行政审判中存在的疑难问题，每周组织全庭干警进行案例研讨，通过专题研讨提高了行政审判干警的政治素质与行
政审判专业技能；针对每一起疑难行政案件及时召开庭务会研究，集思广益，防止错案发生。201*年，中院行政庭在省级以上刊物上发表调研文章5篇，组织两级法院行政审判人员撰写论文40篇在全市法院行政审判工作会议上进行了交流。通过调研，法官们了解了新形势下行政审判新情况、新问题，找出了新形式下行政审判出现新问题的成因，制定了新举措。
（四）行政审判工作得到市人大的高度重视和市政府的有力支持。
在年初召开“一府两院”的协调会上，市人大常委会确定201*年重点审议法院行政审判工作。市人大常委会在一个年度中两次审议人民法院行政审判工作，这既体现了人大对行政审判工作的高度重视，也表明了中院行政审判主动接受人大监督的态度。在例会前，市人大常委会组织两个视察组深入到中级法院和6个基层院专题视察行政审判工作，听取了两级法院三年来行政审判工作的汇报。4月份，徐志国院长在市人大常委会上作了近三年《牡丹江市中级人民法院行政审判工作报告》，9月份主管院长高金鹏向市人大常委作了《牡丹江市中级人民法院关于落实市人大十四届会议审议意见情况的报告》。两次报告得了市人大的高度评价和充分肯定。
针对行政机关在执法过程中依法行政意识不强，自觉性不高，特别是十几年来行政机关法人代表出庭应诉为零的实际情况，中院党组积极向市人大常委会汇报，认真与市政府主要领导进行
沟通，引起了市人大和市政府的高度重视。按照市人大的要求，经市政府领导同意，中院代为市政府起草了《牡丹江市人民政府关于行政首长出庭应诉的暂行办法》，经市政府研究，以市政府办公室名义于201*年9月17日下发了《牡丹江市人民政府办公室关于在全市行政机关中倡导和推行行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的通知》。《通知》规定“政府将市级行政机关行政首长出庭应诉的执行情况进行通报，并纳入年度行政执法责任制目标管理考核范围，由市政府法制办公室采取庭审旁听和平时检查等办法进行考评”。这个通知的出台，在全市法院行政审判史上写下了浓重的一笔，其时代意义、重要性以及对行政审判的推动促进作用将在日后逐渐彰显出来。
回顾一年的工作，尽管全市行政审判工作取得了可喜的成绩，但我们工作中还存在一些不容忽视的问题。主要表现在：随着物权法等一系列法律、法规的出台，新类型案件不断出现，如行政与民事交叉的法律适用、不动产物权的审查标准界定、工伤认定的举证责任分配、拆迁许可和拆迁裁决的司法审查等等一系列问题，全市两级法院行政审判水平还不能完全适应审判任务的需要；行政机关申请法院强制执行的房屋拆迁、违章拆除等案件逐年递增，两级法院为此投入了大量精力，执行中遇到较大的阻力同时也承受了很大的信访压力；有案不立、有案不敢立，行政审判中立案难问题还未得到很好解决，导致上级领导机关、监督机关和行政相对人对法院有意见；法院独立行使行政审判权还存在较大
的压力，行政机关干涉现象还较为普遍，特别在行政行为因存在违法而导致被告败诉的案件时，往往遭遇来自方方面面的干预和压力；行政机关的行政诉讼法律意识还不强，法定代表人不出庭，个别行政机关不举证，不派人员出庭的现象仍时有发生等等，这些问题的存在和发生，都有待于我们在今后的工作中认真加以解决。
二、今年行政审判的基本思路和工作重点
今年，全市法院行政审判工作的基本思路是：以“三个至上”为指导，以科学发展观为统领，以深化标准化管理、开展创建公信型法院为手段，以为大局服务、为人民司法为主题，以构建和谐牡丹江，维护社会和谐稳定为目标，全面提升行政审判队伍的政治业务素质，进一步更新司法理念，创新行政审判机制，维护合法权益，促进依法行政，化解行政争议，促进官民和谐，为我市经济又好又快发展社会和谐稳定提供公正、高效的司法保障。
（一）进一步做好立案和管辖工作，解决当事人“告状难”的问题。
立案难问题一直是困扰行政诉讼的突出问题。分析原因，一种情况是行政机关的抽象具体行政行为因其不属于行政诉讼受案范围便不能进入行政诉讼之中。对于这些原因引发的矛盾，行政相对人认为法院应当管，法院不立案就是官官相护；另一种情况是对于经行政庭初步审查行政机关肯定败诉的案件。由于此类案件多半会受到行政机关的干预，法院害怕得罪行政机关一般也不
愿意立案。第三种情况是重大疑难、新型行政案件。由于案件比较棘手，以前从没有遇到过，不知该如何处理，法院一般不愿意受案。此外，对于由信访引发的缠诉案件，法院一般也不敢立案。因此，要解决立案难问题第一就是要加强诉前指导。在确保当事人正确行使诉权的前题下，通过与行政机关诉前协调将矛盾化解在诉前阶段。但需要强调的是，协调和解必须建立在原告自愿的基础上。另一方面是受理案件要处理好管辖权问题。既要畅通诉讼渠道，又要防止不问标准、不看条件、不分性质盲目收案，将应由行政领域调整的问题和矛盾纳入司法管辖领域，对不符合起诉条件或者不属于人民法院主管的要向当事人说明原因，告知依法解决问题的途径。
（二）准确适用法律、法规,正确处理行政案件。准确适用法律、法规在具体的工作中，要注意把握三个方面的内容：一是要严格规范案件请示。基层人民法院就审理案件中遇到的法律适用疑难问题可以向上级法院请示，但应严格按省法院行政庭的要求“请示内容，应当限于法律和司法解释适用的疑难问题，请示案件的事实应由请示法院负责，并经审判委员会讨论提出倾向性意见”。不得就案件的事实认定问题，定性问题或者实体处理问题进行请示，更不得全案请示，防止两审变一审。二是处理好行政诉讼案件与民事案件交叉问题。基层法院在处理交叉案件时存在行政与民事审理顺序前后颠倒的问题。在处理过程中应具体问题具体分析，如果对民事案件处理须以行政案件争议的
处理为前提的，就要以“先行后民”为原则；如果行政案件处理须以民事争议的处理为前提的，则要以“先民后行”为原则。例如，中院审理了一起某某不服房产行政登记的案件，这是一起典型的行政与民事交叉的案件，在案件的处理过程中民事案件的处理程序是存在问题的，民事案件对房产证的效力做出了认定，应当说是一种越权行为，民事诉讼无法评价房产证是否颁发正确。此时正确的做法应是中止民事诉讼，先进行房产证的确权行政诉讼。三是要充分尊重生效裁判的法律效力。诉讼因纠纷而起，法院判决意味着纠纷的强制性解决，如果法院对一项纠纷的判决可以一再被推翻或者改变，或者一项纠纷可以始终反复进行诉讼和裁判，所谓的终局判决则没有终局可言。从201*年中院审理的牡丹江市房产局不服房屋登记行政纠纷的上诉案件来看，该案从1998年进入法院诉讼到201*年诉讼终结，其中经过基层院一审、中院二审、省高院再审反复十几个判决，最终以黑龙江省高级人民法院（201*）黑监商字第3号民事判决确认了某某产权证的合法有效。因此，中院最后根据生效民事裁判作出驳回上诉维持原判的行政判决。这是一个非常典型的案件，在以后的实践当中要求法院对发生法律效力的判决予以足够的尊重，非经审判监督程序撤销该判决，任何单位和任何个人不得作出与该判决所认定事实相悖的认定。
（三）进一步完善行政案件协调处理新机制。
行政诉讼的目在于解决行政争议。在解决行政争议的同时要
注重运用协调解决的方式化解行政争议。要严格按照最高人民法院《撤诉问题的若干规定》依法协调处理，力求案结事了。按照中院的《标准化管理规则》的规定，行政案件当事人撤诉协调率要达到10%。但我们在协调处理行政案件的过程中，应当注意以下几个问题：一是要处理好合法性审查与协调的关系。协调解决行政争议，并不是放弃对合法性的审查，要在不损害公共利益和他人合法权益的前提下做好协调工作。二是要处理好自愿撤诉与积极协调的关系。我们要为当事人化解行政争议创造有力条件，但不能代替当事人表达意愿，更不能强迫当事人接受某种条件。三是要准确把握协调的范围。“裁判后容易引发群体性和集体上访的案件；裁判后容易引起连锁反应和盲目攀比的案件；依法纠错成本比较高，难以承受的案件；政治性强、敏感度高的案件；已成事实，行政法律关系难以恢复的案件”应尽量适用协调结案，做到案结事了。
（四）大力提倡非诉执行案件调解机制，探索非诉执行案件的听证制度。
非诉执行案件涉及社会矛盾突出，法院面对当前的信访形势，必须将调解贯穿非诉执行案件的全过程。通过调解化解当事人对法院的对抗情绪，更好地做到案结事了。前不久，中院就成功调解了一起涉及恒丰纸业的非诉执行案件。被拆迁人起初并不配和法院的执行工作，漫天要价，并扬言如果拆除房屋就要上访、闹事。此案院领导高度重视，行政庭从保稳定的大局出发，办案
人一方面几十次耐心细致做当事人的思想工作，了解被拆迁人的诉求，另一方面严格按照法律规定进入强拆程序。功夫不负有心人，此案终于在法院实施强拆前迫使拆迁人与被拆迁人达成补偿协议，做到了案结事了，实现了拆迁人、被拆迁人都满意的双赢效果。在大力提倡调解机制的同时，为保证非诉行政执行案件的透明度和公正性，我们有必要将听证制度引入非诉案件执行审查程序。今年我们全市两级法院创建公信型法院的主要手段和方式就是以公开促公正，庭审过程、执行过程都要求向社会公开。我们在审查非诉执行案件时举行听证，可以让行政主体对自己的行为提供证据证明并说明理由，让行政相对人对不利于自己的行政行为行使陈述、申辩权利，既为双方当事人搭建一个沟通和解的平台，为化解双方矛盾和日后顺利执行打下了良好的基础，又体现了司法程序公开，符合中院今年深化标准化管理，创建公信法院的要求。
（五）强化公正司法理念，进一步加强行政审判队伍建设。面对行政案件数量不断增多的趋势，全市两级法院要配齐、配强行政审判力量，稳定行政审判队伍。十个基层法院都要有相对固定的一个合议庭、中院要达到两个合议庭。按最高人民法院“行政审判庭庭长应是审判委员会委员的要求”，我们10个基层院的行政庭长目前仅有4人进了审判委员会，其余6个院的行政庭长争取年底前也要进入审委会。这件事作为这次会议一项明确的要求和任务，希望这6个法院予以重视，积极落实。两级法院
的行政审判人员要积极参与到深入学习实践科学发展观活动中去，牢固“三个至上”指导思想，把握新时期人民法官为大局服务、为人民司法的工作主题。要及时研究行政审判工作中的新情况、新问题，加大业务培训力度，不断增强法官解决各种复杂行政争议的能力。要抓好职业道德和党风廉政建设,建立符合行政审判工作特点的考核和激励机制，在创建公信型法院中有所作为，树立行政审判战线的良好形象。
同志们，新形势下的行政审判工作任务重，责任大，要求高。我们坚信，在中院党组的正确领导下，在人大、政府和政协监督支持下，全市法院行政审判人员一定要坚定信心、求真务实、锐意进取、团结奋进，以更高的起点、更高的层次和更高的水平，创造更加辉煌的审判业绩，为全市法院创建公信型法院，为牡丹江经济社会又好又快发展做出应有的贡献。
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