基层检察院司法警察实行编队管理凸显的问题及对策
基层检察院司法警察实行编队管理凸显的问题及对策
201*年09月01日16:27来源：人民网
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人民检察院司法警察是中华人民共和国人民警察的警种之一，依法参与检察活动。也是检察机关直接管辖的一支重要武装力量，在服务保障办案过程中发挥着越来越重要的作用，获得了各级领导和检察工作人员及社会各界的肯定和赞扬。但是，随着检察机关司法改革的不断深入，对司法警察管理的要求也越来越高，各地基层检察院根据《人民检察院司法警察暂行条例》（以下称《暂行条例》）的规定和检察工作的需要，设立了独立的司法警察大队，有计划地从警察院校毕业生和军转干部中择优招录了适合司法警察岗位的人才充实到司法警察队伍，合理配备了女性司法警察，优化了组织机构，健全了各项规章制度，全面落实司法警察编队管理工作。就目前来看，司法警察工作虽然走向了正轨，但司法警察在参与检察活动中与检察官的权利和责任模糊，难以适应检察工作快速发展的要求。本文就基层检察院全面落实司法警察编队管理凸显的问题及解决对策作如下浅析。
一、《暂行条例》对司法警察职权的定位缺失
《暂行条例》第八条规定：人民检察院司法警察在检察官的指导下履行职责。笔者认为，该规定对司法警察参与检察活动中与检察官的权利和责任模糊，影响司法公平正义的实现。尽管《暂行条例》以列举的方式规定了司法警察的八项职责和可以行使的五项权力，保障检察官依法履行职责的作用逐渐显现。但是，司法警察的职能依然受到很大的制约，除物质因素外，主要问题是对司法警察的性质和职能定位缺乏成熟理论的支撑和指引，立法和司法解释模糊滞后，职权配置不科学，不利于司法警察开展工作。具体表现在：
（一）司法警察职权狭窄、模糊。首先，职能狭窄，难以适应检察工作快速发展的要求。现行司法警察的九项职责仍偏重于安全保卫，对检察业务参与程度不够，相对于司法警察队伍的壮大、素质的提高及管理的完善，现行司法警察的职能与形势的要求不相适应。其次，职权模糊，保障无力。《暂行条例》虽然规定司法警察可以采取强制手段、可以使用武器、可以强行带离现场、可以采取法律规定的其他强制措施等，看似赋予司法警察很多职权，其实不然，比如可采取什么强制手段，又如何执行？强行带现场后怎么处理？均语焉不详，难以操作。对于严重妨碍履行职责的行为，公安机关、法院均可采取拘留强制措施予以制止和惩治，而检察机关对此没有拘留权，司法警察缺乏相应的权力保障依法履行职责。（二）司法警察看管的对象范围不一。《暂行条例》、《人民检察院司法警察执行职务规则（试行）》（以下称《规则（试行）》）和《人民检察院司法警察看管工作细则》（以下称《看管细则》）都对看管对象进行了表述，却范围不一。《暂行条例》和《看管细则》规定看管的对象为犯罪嫌疑人和被告人，而《规则（试行）》将看管对象明确为犯罪嫌疑人、被告人和罪犯。这三个规范性文件是司法警察履行职责的主要依据，没有严格法理意义上的母、子法和前后法区分，这势必引起对看管工作的执行弹性。在司法实践中，有不少基层检察院因案子多、人手少等原因，仅将职务犯罪案件的犯罪嫌疑人作为看管工作的对象范围。然而，有的地方亦将罪犯列为看管工作的对象范围，其理由：一是提押罪犯的过程可能存在需要看管的情况，应避免出现提押环节的“真空地带”；二是在逃的罪犯被检察机关抓获或其向检察机关自首时必然存在一个暂时的看管问题；三是检察机关监所部门在办理直接立案侦查发生在监狱、看守所的贪污、渎职侵权案件时。从上述三个规范性文件的制定本意和目的看，看管工作的对象只能限定为犯罪嫌疑人、被告人，而上述所谓的三种情况（理由）应当是司法警察“押解”工作的内容。还有的甚至将案件证人、来访人员当成看管工作的对象。这显然是司法警察维护检察工作秩序要做的，或“检察长交办的其他工作任务”。出现此类看管外延扩大化的原因，应该是以职权“膨胀”追求业绩、“创新”性地开展警务工作所造成的。
（三）司法警察的职能界定不科学。《暂行条例》第八条规定司法警察在检察官的指导下履行职责，这表明司法警察工作具有从属性，没有发挥主观能动性的空间。这不但弱化了司法警察的职能，也使得检察官与司法警察之间的权责不清，容易产生“以检代警”或“以警代检”的情形，难免产生推诿、扯皮现象，甚至彼此之间难以形成互相监督的关系，致使司法警察在执行职务中常常会遇到一些难以解决的问题。一是司法警察与检察官在检察活动中的责任划分不明。如检察官在办案中出现超期羁押、刑讯逼供等违法现象，负责看管的司法警察往往不敢制止，对检察官违法的命令不敢违抗等，司法警察该如何对待，在相互责任上如何划分缺乏明确的规定。二是司法警察在采用强制措施上缺乏具体指引。《暂行条例》虽然规定司法警察可以采取强制手段、可以使用武器、可以强行带离现场、可以采取法律规定的其他强制措施等，但在实践中，有时由于检察官不在场，司法警察在没有接到检察官指令的情况下，具体采取什么强制手段，如何执行，强行带离现场后怎么处理等缺乏具体的指引。三是司法警察送达法律文书的范围不明确。司法警察职责中有一项规定是送达法律文书,而检察业务涉及的法律文书有百余种，如果都由司法警察送达须投入大量警力，那么司法警察送达什么内容的法律文书最为适宜,法律法规没有明文界定,结果所有文书都由司法警察来送,司法警察就变成了“邮递员”，不利于提高司法效率。
二、司法警察职权完善的初略构想
近年来，结合司法警察实行编队管理的工作实践，特别是各地基层检察院深化改革探索的经验，针对司法警察在参与检察活动中凸显的问题，笔者认为应当进一步完善司法警察的职权，与检察官划清责任，切实保障检察官依法履行职责。（一）对司法警察行使的职权要准确定位。司法警察实行编队管理，实行上级司法警察机关领导下级司法警察工作的领导体制。在管理上，司法警察具有鲜明的行政性，在机构设置上属行政直属机构。司法警察编队管理的行政性与公安机关人民警察等警种相似，而与检察官相对独立履行职责相区别。
《暂行条例》第八条规定，司法警察在检察官的指导下履行职责。从理论上来讲，检察官是行使检察权的主体，司法警察只能辅助检察官行使检察权，在检察官的指导下参与检察活动。司法警察是检察机关的法定成员，在法律地位上与检察官是平等的，其辅助检察官行使检察权是依法履行职责的体现。
（二）对司法警察职能的定位要明细化。司法警察的职能定位，必须从其性质出发，理清司法警察与检察官的权责关系。检察官负责确定法律事实和适用法律，处于决策地位，司法警察负责具体事务的执行及为检察官提供安全保障，处于辅助地位。因此，应将检察活动中具有强制性和司法辅助性的工作交由司法警察履行。对此，我国对司法警察的理论认识和法律规定的主要问题是检察官的决策和执行不分离。我国一些地方推行的“检警一体化”模式，实际就是根据这一思路，检察官将一些事务性职能转给司法警察履行。笔者认为，司法警察的职能可分为三块：安全事务、执行事务、侦查事务。
安全事务主要是指对检察人员、检察工作的安全保障工作，包括维护办公场所安全，维护办公秩序，防范办案安全事故，保障检察人员的人身安全等。如提解、押送、看管犯罪嫌疑人、被告人和罪犯、送达法律文书、负责接访场所的秩序和安全、参与处置群体性突发事件和保护公诉人出庭等均属于司法警察的安全事务。
执行事务是指按照法律、司法解释的规定或检察官的指示执行检察事务，如执行传唤、执行拘传和协助执行其他强制措施、参与执行死刑临场监督等工作。
侦查事务是指在检察官的指导下参与自侦案件的侦查工作，包括保护犯罪案件现场，参与搜查，追捕逃犯，寻找证人等。侦查事务是司法警察协助检察官开展侦查活动，主要体现其司法辅助性，在履行侦查事务中司法警察不具有独立性。
从性质上讲，对司法警察工作加以明细化，有助于准确定位司法警察的职能和界定司法警察与检察官的权责。在侦查过程中，检察官认为不必亲自实施的事务性侦查活动，可交由司法警察单独完成。安全事务职能和执行事务职能是司法警察相对确定的职能，司法警察相对独立地依法履行职责，并由司法警察对履行事务的结果负责，不能以检代警。侦查事务职能是司法警察相对不确定的职能，司法警察主要依照检察官的指示履行职责，除非司法警察怠于履行职责或履职错误，相应的结果应由检察官负责；司法警察如果认为检察官的指示错误，可向检察官提出意见并向主管领导报告，检察官坚持执行的，司法警察应按指示执行，相应的结果亦应检察官负责。这样，就形成检察官、司法警察分工合理，权责明确，互相配合，互相监督的检警关系。
（三）对司法警察要赋予相应的其他职权。对妨碍人民警察履行职责、阻碍审判工作的行为，公安机关和审判机关均可行使拘留权予以制止和惩治，但对妨碍检察活动的行为法律没有赋予检察机关可采取拘留措施。从长远看，对严重妨害检察工作的行为应该赋予检察机关司法拘留权，由检察长决定，司法警察执行。另外，应尽快赋予司法警察对自侦案件的逮捕、拘留执行权。
综上所述，基层检察院按照“集中管理、统一组织、统一指挥、统一使用”的要求，把思想统一到最高人民检察院的规范性文件上来，对司法警察全面实行编队管理，是建设职业化司法警察队伍的必然趋势和客观要求。在没有出台相关法律规定的情况下，对于司法警察与检察官之间在职责上的具体分工可以通过召开协调会的方式，就具体需要司法警察协助配合的工作范围进行沟通协调，对哪些属于司法警察的工作，哪些不属于司法警察的工作以及违法责任追究等问题可以以制度的形式作出细致规定，从而形成职责明确、分工配合、程序严格、执法规范的办案工作机制，司法警察全面实行编队管理凸显的问题就会迎刃而解。（作者系临沂市兰山区检察院检察长王正海）
扩展阅读：试析如何发挥检察机关司法警察的作用
论文摘要近年来，检察机关的司法警察部门发展迅速，编队化管理不断完善，履职不断细化。但做为检察机关的重要组成部分，司法警察受重视程度还不高，存在一系列问题。本文从编队管理、人员结构、履职细化、职责分离四个层面阐述如何更好发挥检察机关司法警察的作用。
论文关键词司法警察编队管理检警一体化
检察机关的司法警察是根据《人民检察院组织法》依法设立的检察机关的武装力量，是中华人民共和国人民警察的警种之一，担负着保护人民检察院直接立案侦查的犯罪现场；执行传唤；参与搜查；执行拘传，协助执行其他强制措施，协助追捕逃犯；提押、看管犯罪嫌疑人、被告人和罪犯；送达法律文书；参与执行死刑临场监督活动；负责检察机关专门接待群众来访场所的秩序和安全；参与处置突发事件；执行检察长交办的其他任务等职能，其主要任务是保障办案安全与服务检察业务。随着检察制度改革的不断深入与发展，最高检对司法警察队伍的不断重视，检察机关司法警察的作用日益重要，加强基层院法警工作的规范化建设、探讨法警队工作的科学化管理，是提高法警队伍素质、推进法警工作的有效途径，对确保司法警察能够依法履职，更好地服务检察事业，具有十分重要的意义。
但是由于检察机关司法警察队伍的成立时间短，检察院长期以来对法警工作的忽视，目前法警工作还存在以下问题。
一、从未实现编队管理到实行编队管理进步巨大，但编队管理存在表面化等问题
最高检从1996年8月14日最高人民检察院颁布实施《人民检察院司法警察暂行条例》后，对司法警察提出了实行编队管理新要求。但大多数基层院都是在201*年前后才成立法警大队，法警大队确定编队管理到现在才短短几年时间，有的基层院还没有适应，也没有制定相应的制度，处于摸索阶段，再加上以前司法警察的职能不清，有的基层院还在使用老办法管理司法警察。有的基层院虽说实行了编队管理，但往往只是给法警大队配备了足够的办公室，法警仍分配到各科室，哪个科室人不够就把法警往哪个科室调，法警往往充当了“救火队员”的角色，法警大队队长往往是“光杆司令”一个。再者最高检颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》也只有四处提到司法警察，涉及司法警察职责的只有三处，该规则对司法警察多数职责未明确。由此可见，司法警察实行编队管理存在工作机制不顺和法律依据不足等问题，历史形成的思维定势，是阻碍司法警察实行编队管理的一个重要因素。
二、队伍中年轻干警偏少，人员素质不够高
按照要求，担任司法警察有相关的学历要求，需达到人民警察中专或者大学专科以上。但在很多基层院中，很多司法警察未达到规定的学历条件就被任命为司法警察。因为有一部分转业、退伍军人分配到检察院，由于没有法学专业功底，往往就被分配到了不太受重视的司法警察部门；还有一部分临近退休的老同志，退居二线之后被转到司法警察部门“养老”；更甚者是一些工勤人员转为司法警察。这就造成了法警队伍整体年龄偏大的局面。年龄偏大的老同志不适合进行一些长期出差、长途押解等工作，严重影响了法警的正常履职。有的基层院的近几年虽响应最高检的要求，专门招录了一批法警，使法警编制达到了规定的8%-12%，但由于存在新进人员缺乏工作经验，有了几年工作经验，但因通过了司法考试又被转成检察官的现象，使法警大队形成老的老，少的少的局面，很少有业务能力突出的青年干警，影响了法警队伍的长期发展和建设。
三、履职流于形式到履职细化有一定发展，但尚不全面
近年来随着最高检逐渐加强对法警的重视，法警的职能进一步清晰和明确，基层检察院法警大队存在的履职流于形式问题已经有所减少，但有为数不少的基层院还存在履职流于形式的问题。检察院的办案工作区一般由法警大队管理，检察机关的自侦部门要使用办案工作区必须填写《使用办案工作区申请登记表》，相关领导签字审批后，方可开具《派警令》。但现状是自侦部门需要用警了，一个电话直接打给警务部门负责人要求派警，手续往往事后再补，更甚者根本不用手续。在很多基层院，法警都是反贪、反渎等自侦部门的“第六人”，直接归自侦部门管理，没有应有的独立性。法警部门这样履职，如何能发挥出其应有的功能呢？对自侦部门案件承办人的超期传唤、拘传的监督更是无从谈起了。另外在很多基层院有很多公诉人甚至不知道法警有公诉人出庭保护的职能，法警的履职大大流于了形式。四、从职责不明到职责分离，对职责认识有所提高，但没有很好的融入检察业务，不能很好的发挥服务检察业务职能
《人民检察院司法警察暂行条例》明确了法警的九大职能，其目的是为了将法警在以前的检警不分的状态中分离出来，使法警更好地融入检察业务，发挥法警保障办案安全，服务检察业务的功能。在司法警察队伍中实行双重领导的管理制度，既本级检察院及所在地区上级司法警察部门对司法警察部门均有管理权。但目前一些基层司法警察队伍并没有实现双重领导制度，仍是由本级领导实行单边管理。在这个现实状况下，导致了上级领导对下级队伍垂直管理的缺失。由于这种现象的长期存在，其对司法系统的管理体制成了一种长期制约的因素，从而使司法警察这个概念在人们的思想上被忽视，认为司法警察是可有可无的，这样的制约在工作中的最直接的表现就是警检不分、以检代警。在一些基层院中，落实高检院文件的程度低，导致很多基层检察院仍存在检警混用，检警不分的情况。也有诸多检察人员包括有的领导觉得多年形成的办案机制已经习惯了，且检察官在办案中处于主导地位，有决定权，而司法警察在办案中始终处于从属地位，只有协助职能。
要充分发挥检察机关司法警察的作用，就先必须解决法警部门存在的以上问题。那应该如何解决的这些问题呢？以下是笔者的一些浅见。
一是加强领导重视，大力推进编队管理，形成法警的统一管理、统一调配。首先要加强领导重视，在制度上确立司法警察大队的独立性。近几年，高检院法警总队给各市县的法警支队、大队设立考核目标，但法警工作并未与其它检察业务工作一同布置、一同考核。要充分发挥检察机关司法警察的作用就必须把法警工作与其他检察业务工作一同布置、一同考核，加大法警工作在检察业务考核中的分值，迫使基层领导加强对法警工作的重视，规范法警工作的各项制度。另外上级检察院法警部门也可采取不定期的明察暗访等措施对基层院的编队管理工作进行考察，对未进行编队管理或者虚报进行编队管理的单位予以通报，从源头上重视法警部门的编队管理。
二是逐步增强法警人员年龄层次合理性，同时注重人员稳定性和队伍建设。第一步是改变入警条件，可以从以下两方面入手，一是通过内部调整，将检察系统内部符合条件的年青同志转岗为司法警察；二是通过公务员招考直接招录符合条件的司法警察，通过以上两方面，不仅解决了司法警察年龄偏大的问题，又充实了司法警察队伍建设。增强法警队伍人员的稳定性，对一些对法警业务熟练、工作能力突出的青年法警，即使其通过了司法考试，也要将其留在法警部门，发挥其业务熟练、工作能力突出的特点，为法警队伍的长期发展做长远考虑。同时加强法警的法律业务、思想素质、体技能等的培训，法警警务部门负责人为每年度的训练进程做一个规划，严格按照规划实行培训方案，致力于将司法警察队伍打造成一支思想素质高、业务能力强、训练不怕苦的“检中之军”。
三是完善制度、细化履职、落到实处、做好办案安全工作。随着国家反腐斗争形势的不断发展变化，检察机关履行法律监督职能和查办职务犯罪案件的力度不断加大，沿用了十几年的《人民检察院司法警察暂行条例》和与《人民检察院司法警察执行职务规则》已经不能适应新形势下司法警察发展的需要。因而必须出台一部更为完善及适应时代发展需要的法律法规来确定法警部门的职能和具体履职，进一步细化履职，落到实处，才能做好办案安全工作。以用警和使用办案工作区来说，必须先填写《用警申请表》，经分管检察长批准后，由法警部门开具派警令派警，再由自侦部门填写《办案工作区使用申请表》，经自侦部门负责人签字后，由警务部门指派的法警开启办案工作区交由自侦部门使用。同时，法警大队在履行职务之前，特别是在执行搜查、体检和异地羁押任务时，都要与用警部门及时沟通，详细了解犯罪嫌疑人的基本情况、分析犯罪嫌疑人的心理状态、研究制定应急和安全防范措施，保证办案安全。
四是检警一体化，服务检察事业，但要于职责不明区分开来。检警一体化是指法警部门在自侦案件的侦查过程中，在检察长或者主办检察官的指挥下，司法警察与查办案件的检察官既各司其职，又紧密配合，共同实现侦查计划、完成侦查任务的一种办案模式。实践证明，检警一体化有利于法警更充分地发挥职能作用，是一种低成本、高效率的工作模式。这种工作模式有效克服检警混淆和检警严格分离带来的弊端，极大地充实自侦力量，进一步发挥法警的主观能动性，进而提高办案效率和质量，从而最大限度地利用了检察官和法警资源，有利于检察机关依法履行检察职能，维护司法公正，惩罚犯罪行为，保障社会正义。但在实施检警一体化中，检察官和司法警察必须严格依法各司其职，决不能简单地把司法警察与检察官相加合并甚至等同起来，决不能混淆职责，不分彼此，司法警察在办理自侦案件中的监督作用不能忽略，必须及时适时地发挥出来。因此也必须正确处理司法警察与办案检察人员在共同履职中的地位和关系。
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