三年山林权属纠纷

三年山林权属纠纷

三年山林权属纠纷，今朝和谐化解

(通讯员：苏玖山,联系电话15027233988)三月十四日，一起旷日持久的山林权属纠纷在高坪司法所、镇直相关部门的共同努力下，终于划上句号。

201*年，高坪镇实施林权制度改革，小水田村五组村民黄大美、黄大太因“芝麻台子”山林权属产生纠纷，黄大太打伤黄大美方，公安派出所对此作出了人身损害调解，由此双方结下积怨。201*年，村委会对此山林权属纠纷因调解不成作出了处理意见，201*年高坪镇人民政府依照双方的申请，组成调查处理专班，全面调查取证，多次实地踏勘争议山林，形成了调查处理意见，组织双方进行调解，因黄大美不承认黄大太山林使用证上有关“芝麻台子”山林的记载，导致调解不成。高坪镇人民政府依照《森林法》、《林木林地权属争议处理办法》作出了《黄大美、黄大太山林权属纠纷处理决定书》。

黄大美不服处理决定，提请行政复议，县人民政府作出了维持《处理决定》的决定，黄大美遂向人民法院提起行政诉讼，人民法院以证据不足、现场草图不清判决撤销高坪镇人民政府处理决定。争议双方由此走向各级信访部门。

三月开始，高坪镇委、镇政府组织专班，全力化解信访积案，高坪司法所牵头化解黄大美、黄大太山林权属纠纷。3月14日，司法所与工作专班全面审查证据材料，调取了人民公社社员自留山清册底稿，确认了黄大太《山林使用证》上“芝麻台子”山林的真实性，合法性，进一步佐证了人民政府所作处理决定的正确性。为了化解矛盾，从源头消除矛盾根源，让双方息诉罢访，司法所重证据、讲事实，摆道理，宣讲法律，通过细致的工作，黄大太同意将政府处理决定书中划定的“芝麻台子”山林依法转让给黄大美，黄大美夫妇表示同意，双方在协议书上签字，林业主管部门依照协议办理林权登记。

附通讯员简介:苏玖山，男，大学文化，系建始县司法局高坪司法所所长，爱好文学，通过司法局向继武介绍，订阅了《恩施周刊》，很有价值，随产生投稿欲望，谨邮箱投稿，望审阅后提出宝贵意见。

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论山林权属纠纷的确权

山林权属纠纷的确权主体是各级人民政府。在政府的居间裁决下，直接对当事人的切身利益产生了影响。政府在调处山林权属纠纷时，所讲求的是“以事实为根据，以法律为准绳”，考虑的重点更多地偏向事实根据方面。而司法机关只是对政府所作出的行政裁决的合法性进行审查。因而即使政府认定的事实是符合历史与现实的，但由于政府对此作出的行政裁决受到《行政复议法》、《行政诉讼法》的调整，确权主体与复议机关、审判机关之间由于所处的立场不同，就不可避免地存在着矛盾。如何减少甚至避免山林权属纠纷确权主体与司法审判机关之间在确权过程中的矛盾，如何通过确权保障当事人的合法权益已成为急需研究的问题。但多数学者是从山林权属纠纷的现状、特点、成因、调处方法等方面研究山林权属纠纷，在笔者看来这只是从其外部来进行研究，并没有触及到确权的本质。因此，笔者认为，我们在研究山林权属纠纷时，更应关注的是在确定权属过程中如何使争议双方合法权益得到保障的问题，本文将就此问题作些探讨。

一、理论与现实现状及存在问题

（一）山林权属纠纷确权之现状

山林权属纠纷，通常被称为林木林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议，①它包括林木林地所有权和使用权方面，即如何占有使用管理处分以及受益权等所发生的争执，属于民事产权纠纷范畴②。山林权属纠纷可分为林地所有权使用权的争执和对林地上林木所有权使用权的争执两大类。根据宪法和森林法规定，林地归国家或集体所有而林木所有权国家集体社会团体和公民个人都可拥有，因此山林权属纠纷有狭义和广义之分。狭义的山林权属纠纷仅指对林木的占有使用处分和受益权而发生的争执；广义的山林权属纠纷则包括林地山林权以及林地上林木的占有使用处分和受益权而发生的争执。人民政府对山林权属纠纷的确权通常指广义上的山林权属纠纷。

为了便于分析山林权属纠纷，笔者将山林权属纠纷的确权分为两个阶段。由人民政府作出行政裁决这一阶段称为确权的第一阶段。该阶段的特点是人民政府只是作为中间人对山林权属纠纷进行调处，与双方当事人都没有任何利害关系，在此期间充当的是裁判员的角色，掌握着山林权属的确认权，此时要实现裁判者到被申请人或被告的转变只是程序上的问题。政府在调查清楚山林权属纠纷的相关事实的基础上，通过对山林权属的确权行为来实现保障当事人的利益。但由于山林权属纠纷的成因错综复杂、涉及的历史时间长，政

府在调处过程中所调查到有关其历史与现状的材料又真假掺杂，政府越来越难收集到能证明事实的充分的证

据材料，所作出的处理难免存在一些缺陷。因而，随着当事人法律意识的提高，越来越多的当事人不服政府

作出的处理决定，而选择行政复议，进而进行行政诉讼，从而进入山林权属纠纷确权的第二阶段。第二阶段的特点是确权主体所作出的行政裁决行为成了被审查的对象，中间人成了被申请者或被告，裁判者是由确权主体之外的其他人（即复议机关或审判机关）充当，裁决权与审查权分离。在这个阶段中，由于两权分离就涉及到权利的配置问题。复议机关对政府所作出的具体行政行为所作的审查是全面性的，包括合理性和合法性，只要政府作出的行政裁决无论是程序上还是事实上有一丁点不合理或不合法的地方，将受到撤销或变更；而司法审判机关的审查仅限于合法性，但实践中，因法院作出的生效裁定可作为证据使用，法院在进行合法性审查中实际上也对事实进行了认定，因而产生了矛盾，两者在一定程度上影响到了政府的确权行为。在第二阶段中要实现两次权利过渡：一是从确权者到被审查者，二是从被审查者到被审判者。那么确权主体与审查主体之间的关系又该如何呢？在我认为权属确权的确立决定权并非在审查者或审判者手中，审查者和审判者在其中只是起纠错作用。

在从确权者到被审查者再到被审判者的转换过程并非象第一阶段那样干脆，即确权主体不再居于确权的主导地位，它受到了复议机关和审判机关审查的制约。现行的山林权属纠纷处理制度是建立在裁决权与审查权分离的基础上的，它的作用在于实现审查主体对确权主体的监督。但我们从现实情况可以看出，裁决权和审查权并没有完全分离。因而在实践中产生了这样的情况：一是政府对同一山林权属纠纷进行二次确权时，受到复议决定或法院行政裁定的影响和制约。名义上是政府进行确权，实际上复议机关或法院在审查政府作出的行政裁决时，对政府认定的事实进行了重新认定，法院的审查也就不是单纯的合法性审查了，这相当于复议机关或法院已对如何处理山林权属定了一个基调，我们知道在处理山林权属纠纷过程中，有怎样的事实依据有关法律规定就应该是有什么样的结果。当法院的认定生效后，即使政府重新调查的材料与法院认定的事实不同甚至相反，政府也得依法院生效判决认定的事实来进行认定，否则政府就违反了《行政诉讼法》的有关规定。这在一定程度上丧失了政府确权的意义，并损害了当事人的合法权益，只要当事人提起行政诉讼政府就可能沦为确权的傀儡。二是由于政府依据法院的判决对山林权属纠纷重新作出了行政裁决，一方当事人不服，再次提起行政诉讼，但政府调查收集的材料对提起诉讼的一方当事人有利，而在二审或高院在认定事实时被予以采纳，撤销了原具体行政行为，而由政府重新确权，从而被打回原形从头开始，造成了循环确权和循环诉讼。

（二）目前山林权属纠纷确权中存在的急亟解决的问题

由于山林权属纠纷溯及时间长、历史情况复杂，在申请人申请调处到最终确定权属不可避免地会出现诸多问题，其中每一环节都可能对确权造成影响。在实践中，山林权属纠纷在确权方面主要存在着下面一些问题：

1、因不服政府确权而提起行政诉讼后，行政诉讼受到司法变更权有限原则的限制，其救济手段有限

所谓司法变更权有限原则，一是指在行政诉讼中，法院只审查具体行政行为的合法性；二是指在行政诉讼中，法院对于违法实施的具体行政行为一般只能确认违法、撤销或者责令重新作出具体行政行为，不宜直接改变具体行政行为的内容。这与《行政诉讼法》中的规定是相吻合的，从而使得司法救济的力度受到了一定的限制。正如欧内斯特盖尔霍恩分析：“司法审查本身带有许多固有的职能限制。设定司法审查的意图仅仅在于维持最低的标准而非确保最适宜的或最理想的行政决定。由此，在最低限度的公正与合理之上，行政机构仍可作出令人不甚满意的决定或诉诸糟糕的程序。即使是司法撤销的裁决，如果行政机关有强有力的行政或政治理由要坚持其观点的话，也不会给行政政策造成些微的影响。”③因而，政府对山林权属纠纷作出的行政裁决虽然可以提起行政诉讼，法院亦可依法撤销该行政裁决，但如果政府对法院认定的事实不予理睬，坚持以其调查并认定的事实无误为由，做出同样的认定的话，法院对之也毫无办法。如本市法院受理的梁某某不服市政府行政复议决定一案，市人民法院先后两次撤销该案的复议决定并对复议机关认定的事实不予采纳，复议机关以其认定的事实无误为由，两次作出同样的事实认定，市人民法院对之毫无办法，最后终因政府处理符合有关事实，在二审中得到了中级人民法院的认可。

2、山林权属纠纷的确权、复议和诉讼途径，致使实际确定权属的期限偏长

《行政诉讼法》颁布之前，山林权属纠纷主要适用《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》等有关规定。自1990年10月1日《行政诉讼法》颁布实施后，规范了山林权属纠纷的确权、复议和诉讼途径，进入了适用行政诉讼法来调整山林权属纠纷的时代。《行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”根据此条，当事人既可以先申请复议，也可以直接向人民法院提起诉讼。但随着1999年10月1日《行政复议法》的施行，根据《行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先行申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”，当事人对人民政府的处理决定不服，必须先申请复议，把行政复议作为提起行政诉讼的先决条件和必经程序。从此，对山林权属纠纷处理就形成“确权行政复议行政诉讼”的过程。从广西来看，如严格按法律的规定进行调处山林权属纠纷，确权这一阶段需要6个月，行政复议这一阶段需2个月，行政诉讼这一阶段需3个月，其中每一阶段的生效时间都有15天，这三个阶段下来就是一年多。如果法院不支持政府的确权行为，由政府重新确权的话，时间还会继续累积下去，从而使山林权属最终得到确定的时间继续延长下去，让人看不到哪天纠纷才能得到解决。这将意味着当事人必须将很多精力、时间投入到这一过程中去，无形会损害到当事人合法权益。

3、政府对山林权属纠纷作出的具体行政行为受到《行政诉讼法》的调整，不利于纠纷的终裁解决，容易导致循环诉讼

人民政府是山林权属纠纷的确权主体，权属的归属最终都是由人民政府确定。但由于人民政府对山林权属纠纷作出的具体行政行为受到《行政诉讼法》的调整，人民政府所作的行政裁决并不是终局裁决。人民法院在适用行政诉讼法审理山林权属纠纷案件时，其处理结果不外乎两种：要么维持政府的处理决定，要么

撤销或部分撤销，充其量也只能判决政府重新作出处理决定。但不论以何种方式结案，一旦上诉，二审法院

也只能按照《行政诉讼法》第六十一条进行程序上的处理，既不能调解，也不能作实体上的改判。假设二审法院裁定撤销一审判决，发回重审，则进入新的一轮诉讼程序。如果再审撤销被告处理决定，限其重新作出处理决定，当事人对决定又不服，再次进入诉讼程序，如此往复，诉讼在循环，纠纷在延续，除非行政相对人息诉，否则，永无休止。不难想象还有多种情形可能引起循环诉讼，这是法院只能作出程序裁判、不能作出实体裁判所导致的必然后果。另外，《行政诉讼法》规定的必然的第三人也是导致循环诉讼的内因之一。政府将山林权属确权给其中一方（或双方）后，肯定使另一方（或双方）面临对权利的全部或部分失去，实际上就产生了民法意义上的第三人。这样注定有一方对权利的失去会产生不服，引起新的行政诉讼。

有这样一个典型案例：1994年岑溪市糯垌镇塘坪村石桥坪组与角榄坪组在牛辣冲至塘胡岗处发生山林权属争议，岑溪市人民政府作出岑政调（1994）2号处理决定，将争议山场林木、林地所有权确权给角榄坪组集体所有，石桥坪组不服，起诉到法院，法院作出（1994）岑行初字第10号行政判决维持岑政调（1994）2号处理决定。石桥坪组不服并提出上诉，梧州市中级人民法院于1995年5月25日作出（1995）梧地行终字第6号行政判决撤销岑溪市人民法院（1994）岑行初字第10号行政判决和撤销岑政调（1994）2号号处理决定。岑溪市人民政府与角榄坪组向梧州地区中级人民法院提出申诉，梧州地区中级人民法院作出（1997）梧地行再字第1号行政判决，撤销（1995）梧地行终字第6号行政判决，维持岑溪市人民法院（1994）岑行初字第10号行政判决。1998年1月16日自治区人民检察院对本案提出抗诉，1999年11月3日自治区高级人民法院提审本案，201*年9月26日自治区高级人民法院作出（1998）桂行再字第32号行政判决：撤梧销（1997）梧地行再字第1号行政判决，维持（1995）梧地行终字第6号行政判决。201*年4月30日岑溪市人民政府作出岑政调（201*）3号处理决定，将争议山场确权给石桥坪组集体所有。角榄坪组不服，申请梧州市人民政府复议，梧州市人民政府维持岑政调（201*）3号处理决定。角榄坪组不服梧州市人民政府作出的复议决定向岑溪市人民法院起诉，岑溪市人民法院作出（201*）岑行初字第24号行政判决维持岑政调（201*）3号处理决定。角榄坪组因不服提出上诉，梧州市中级人民法院作出（201*）梧行终字第9号行政判决：撤销岑溪市人民法院（201*）岑行初字第24号行政判决，撤销岑政调（201*）3号处理决定。随后，石桥坪组不服申请再审，梧州市中级人民法院撤销其作出的（201*）梧行终字第9号行政判决，维持了岑溪市人民政府作出的岑政调（201*）3号处理决定。直到201*年，该纠纷案才最终结束。因此可见，如此循环诉讼，令纠纷当事人奔忙于政府和法院之间，浪费了大量人力、物力和财力，长达10年才能最终确权的尴尬反映出是我国现在的山林权属纠纷确权制度并不利于保障当事人的权益。这样不难看出：行政机关与人民法院之间，人民法院与人民法院之间，都是扯来扯去的，到底何年何月纠纷才能得以解决，谁也料想不到。谁又来作法院与政府之间的裁判、法院与法院之间的裁决呢？一旦进入这种恶性循环状态，不仅使当事人不堪重负因诉累带来的经济上的负担，苦不堪言，就是法院和行政机关也感到力乏无味。

4、处理山林权属纠纷过程中，证据材料形式上的合法性掩盖了事实的合理性、公正性

“以事实为依据，以法律为准绳”，是处理山林权属纠纷的基本原则，故行政行为的作出，应当以证据证明的案件事实为依据。所谓证据，是指一切用来证明事实情况的材料。行政机关调查收集的证据材料既是处理山林权属纠纷的基石，也是应对行政诉讼的脊梁。由于山林权属纠纷溯及的历史时间长，调处机构调查收集证据材料时，所能收集到的原始的书面证据材料是很少的，而且单凭一两个原始的证据往往难以认定全部事实，它能说明的也只是当时的情况，至于随着时代的变迁，山林权属是否发生了转移、是否经过了调整，这都得去调查清楚。因此，调处机关就得去收集有关辅助证明材料，调查有关知情人。除了一部分证据材料是由双方当事人提交的外，相当一部分是由行政机关去调查得来的。而行政机关所调查的人通常都是由申请人和被申请人提供的，因而行政机关所收集到的证人证言都带有明显的利益立场，都是偏向于帮一方的。而真正知道事实真相的人，由于不愿得罪人或因与一方当事人有恩怨，故意隐瞒或歪曲事实的真相，从而使收集到的证据材料不能反映出事情的真实情况甚至受到了歪曲。更糟糕些的是，调处工作人员不站在公正的角度上去调查，对其倾向帮的一方有利的证据就收集，不利的就不收集，这在形式上，所收集的材料是合法的，但实质上却损害了另一方的利益，造成了事实上的不合理、不公平。

5、山林权属纠纷确权的相关法律法规不完善

我国现行的有关处理山林权属纠纷的法律、法规和规章，主要有《森林法》、《林木林地权属争议处理办法》和各省、自治区制定的地方性法规，如广西制定了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》。而对山林权属纠纷确权有影响的，主要有《行政复议法》、《行政诉讼法》及其有关的司法解释。上述的法律法规和规章，一般都是作一些原则性的规定，造成了操作上的困难，还有待对有关规定进行细化。如在双方当事人均提供有山证的情况下该如何认定其真伪，由谁认定其真伪，如果都是真的，又该如何调整；该从哪些方面认定各个时期的证据材料；一方当事人自始至终拒绝参与任何调处活动致使无法按有关程序进行调处该如何处理，等等。在进行山林权属纠纷确权时，若单纯强调依据林权法律、法规和参照规章，将使一部分纠纷案件陷入无林权法律、法规、规章可循或适用法律、法规、参照规章错误的两难境地。另外，我国的行政诉讼法律体系，“机械地捍卫权力分立而忽视公民权利保障的实效性是同我国的法治理论相背驰的，应当加以研究改善”。④正确认识和处理上述山林权属纠纷确权过程中存在的问题，对政府公正地作出处理、化解社会矛盾、保障当事人的合法权益乃至国家的长治久安都有重要作用。我们应在我国现有的社会环境下，认真探索、努力创造出适合我国国情和实际的确权体系。为了解决问题，这有必要回过头来深入分析一下确权。

二、山林权属纠纷确权的本质、角色及调处中应注意的问题

（一）确权的由来与本质

确权，顾名思义，就是确定权属的意思。这一用词最早的表现形式为“确定林权”，它出现在1961年6月26日的《中共中央关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定（试行草案）》中。直到1989年7月11日，在《国家土地管理局关于林地确权、登记、发证问题的批复》中才正式出现“确权”的提法。此后，调处机构及其工作人员一直将此提法沿用下来。从山林权属纠纷案件的本质属性来分析，这类案件最原始的争议是民事争议，因人民政府对山林权属纠纷进行确权处理，当事人不服并提起行政诉讼，从而引起了行政争议。行政争议的产生是因为解决民事争议，解决民事争议是这类案件的最终目的。因此，确权本质上就是行政主体解决与行政管理相联系的民事纠纷的一种行为。

既然确权只是一种行为，它并不是万能的，因此就不应该把眼光固化，而应在符合客观可能的前提下，将确权看作是一种手段，看作是一种调节和化解社会矛盾，既保国家利益又能保人民群众利益并使之协调的利器。确权首先是一个涉及社会稳定的政策问题，是一个化解人民内部矛盾的有效方法，其次才是行政管理问题。国家在制定的有关山林权属纠纷的法律法规及政策时，不仅要尽量符合各种情况，而且更重要的是在操作上实用可行，能确保应用确权手段可以有效化解纠纷，避免损害人民群众利益的事情发生。而确权是怎样对社会产生影响的呢？它在社会活动中又是处于什么样的角色呢？下面就考察确权与一些相关因素的关系。

（二）山林权属纠纷确权在社会经济活动中的角色

1、确权对纠纷双方当事人的影响

山林权属纠纷确权是一种政府行政裁决行为，直接影响到当事人的切身利益。保护当事人合法权益，确保当事人合法利益得以实现，是政府实施林权确权行为的一个根本目的。权利是现代法律制度的逻辑起点和终级关键，行政机关有义务促进相对人合法权益的实现。但是，确权又是一把双刃剑，它既可以保护当事人的合法权益，但在使用不当的时候也可以损害当事人的合法权益。确权过程中，人为因素较多，每个人对法律理解的不同，事实认定的不同，都会影响到处理的结果。同时，政府对山林权属纠纷进行的确权并不一定是最终结果，如果任何一方当事人不服，可以申请行政复议，继而提起行政诉讼，直至权属能最终确定下来，这客观上要求当事人付出更多的时间和精力去维权。

2、确权对确权主体的影响

对山林权属进行确权是人民政府作出的具体行政行为，从表面上看，政府作出这一行为的效率较高，但事实上政府对争议山林的所有权或使用权归属作出处理后，当事人的诉争并没有终结，而且容易造成当事人之间、当事人与确权主体之间的对立情绪。因此，政府对山林权属的确权必然对政府产生影响作用。根据上述分析，确权后，对政府的影响主要来自以下两方面：

一是当事人方面。政府作出具体行政行为后，极少是能令双方当事人都皆大欢喜的，大多数是一方欢喜一方愁，因而当一方当事人认为自己有理而没有得到自己所期待的结果后，必然会认为政府偏袒另一方，从而产生对立情绪，不配合政府日后的有关调处工作，甚至到最终确定权属了，当事人也拒绝执行，以强硬的方式霸占山场，使政府作出的行政裁决得不到有效执行，实质上纠纷并没有得到有效解决。因此，权属确定后，在一方当事人不履行政府作出的处理决定的情况下，双方当事人之间就产生了不可调和的矛盾，继而可能引发流血事件的发生。因为政府在确定山林权属后，缺乏相应的强制力，此类事件的发生防不胜防，政府天天绷紧神经也无法有效遏制此类事件的发生，政府为此不得不背黑锅。另外，在政府作出处理后，一方当事人因不服缠诉、缠访，甚至发生冲击政府的事件，政府也得花很多时间和精力去应对，影响了政府的正常工作秩序，增加了政府的工作负担。

二是人民法院方面。按照行政诉讼法作为行政案件审理山林权属纠纷时，按照行政诉讼法第五十四条的规定，只能作出如下两种判决中的其中一种：

1.具体行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。本文指维持人民政府作出的行政处理决定(包括复议决定)。

2.具体行政行为有证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越或滥用职权之一情形的，判决撤销或部分撤销，并可判决被告重新作出具体行政行为。

除此之外，法院没有其他可行办法，更不能进行调解。这一规定，从表面上看体现了审判权高于行政权，但由于不能对错误的具体行政行为进行纠正，即不能作出实体判决，而仅仅只起到一种监督作用，对当事人的诉争没有终结，势必在撤销政府的处理决定后，同时也把当事人再推给政府，一定程度上讲也会给政府增添了新的行政负担和工作压力。

3、确权对社会稳定的影响

山林权属纠纷是一个复杂的社会问题，关系到社会稳定、民族团结、改革开放、经济发展的大局。由于八十年代以前的计划经济时期，农村管理体制多次变动，从土改到合作化、四固定、联产承包责任制，期间合了又分，分了又合，七十年代打破界线造田地，八十年代林业发证出现重、漏、错发，山林权属变更多，因而山林权属纠纷案件复杂，时间跨度大，牵涉面广，取证难，结案难，历史遗留问题多，纠纷涉及的普遍是群体利益。所以，对山林权属纠纷的处理，一定要慎之又慎，如处理稍有不慎，必将影响农村的稳定和经济发展，甚至引起争议双方当事人的斗殴，造成流血事件。

4、处理山林权属纠纷应注意的几个问题

山林权属纠纷除要求各级政府在调查研究的基础上实事求是依法处理外，还应充分考虑调处对象具有受教育少政策法规不熟悉等特殊性。因此，调处中还要耐心地向农民宣传政策法规，并考虑到他们的实际困难和合理要求，特别要注意处理好以下三个问题：

（1）历史与现实的统一性农村山林权属纠纷的产生，一般来说它既有一定的历史原因，又有一定的现实因素，两者都不能忽视。如何妥善处理好这个关系对各级人民政府来说是十分重要的。只强调历史，不注重现实，不行；只注重现实，不尊重历史，也不行。尊重历史，就是要对引起争议的历史因素进行全面的客观的分析，哪些是可以依据的，哪些是不能依据的，都应该有十分明确的判断。但是尊重历史又不能割断现实，要充分考虑现实的因素，特别是争议处理后的实际效果，要着重从是否有利于山林土地的合理利用和管理，是否有利于林业的发展，是否有利于安定团结等几个方面进行考虑。只有这样，才能对争议作出客观公正的处理。

（2）法律手段与行政手段的有机结合性

根据我国森林法和林木林地权属争议处理办法的规定，各级人民政府是处理山林权属纠纷的行政机关，这是法律赋予的权力。⑤要行使好这一权力，就必须运用好法律手段，必要时还要运用行政手段，即法律手段与行政手段必须有机的结合起来⑥在这里，法律手段主要是指政府依照法律法规的规定、按照法律程

⑤周伯煌、赵瑾、余玉豹，林权争议的法律适用问题探讨[J]，浙江林业科技201*21-4

⑥李求明，抚州地区山林纠纷的现状及对策[J]，林业工作研究1999313-15

序调解和处理权属争议，当然也包括人民法院对争议的处理和裁决。行政手段则具有更广泛的范围，各级政府要以在法律法规和政策规定的范围内采用行政手段或行政命令的方式，对山林土地作出适当的调整和重新划分，特别是对争议中带头闹事但又达不到追究法律责任的村组乡镇干部给予必要的行政处分。因此，注重法律手段和行政手段有机结合有利于对争议的处理和预防，其效果也会事半功倍。

（3）做思想工作与解决实际问题的统一性

做好思想工作是处理山林权属纠纷的一种重要手段。但它并不是绝对的，特别是不能流于空洞说教⑦，农村山林权属纠纷是一些实际问题，对这些问题的解决如果仅仅停留在讲道理、做思想工作的基础上，是远远不够的。只有在做好思想工作的基础上帮助农民解决一些实际问题，才能从根本上感化农民，有效地防止纠纷的再度发生。各级政府要针对当前农村中存在耕地减少、劳动力剩余的矛盾，在帮助农村劳动力就地消化的前提下，大力扶持乡镇企业，积极提供技术信息资金人才服务，帮助农民尽快走上勤劳致富之路。

三、对改进山林权属纠纷确权的建议

正确掌握和认识确权的本质和角色，直面山林权属纠纷确权中急亟解决的问题，对于解决保障当事人的合法权益的问题是必要的。为解决从当事人申请调处到山林权属最终确定的整个过程中存在的各种矛盾及问题，切实保障当事人的合法权益，应着手系统地改进确权的相关问题，建议考虑从下面几个方面入手：

（一）建立健全政府领导、部门负责的机制，加强调处干部队伍建设,确保山林权属纠纷得以及时、公平、公正处理

调处机关在调处山林权属纠纷过程中的每一环节都与当事人的利益息息相关。为了保障山林权属纠纷当事人的合法权益，关键是要建立健全“权责分明、行为规范、监督有效、保障有力”的调处机制。一方面，按“谁主管、谁负责”、“属地管理、分级调处”的原则，建立健全“三大纠纷”调处机构，将调处机构的建立落实到乡镇和村，将责任层层落实，每一级都落实主管领导和专职人员负责本辖区内“三大纠纷”的调处工作，调动基层调处组织的积极性，发挥群防群调作用，确保调处工作有效进行。在制度上，要进一步规范山林权属纠纷调处工作。包括从审查立案、回避、核实调查证据、组织调解、正确适用法律法规、作出处理决定、办案时限、立卷归档等一系列环节步骤，均做到规范化，符合有关法律、法规和规章的要求。目前，人民法院审理案件，已有一套比较完善的办案机制，如会议制，审判委员会讨论制度等。而林业部门主办，最后以政府名义裁决的山林权属纠纷，虽然是一项准司法程序的严肃的行政执法工作，但目前却尚未建立起一套能确保案件质量的办案机制，这是一项刻不容缓的工作，应该尽快建立主管部门办案责任制，政府对重大山林权属纠纷讨论等制度，应层层把好案件质量关，避免职能部门徇私舞弊。严格实行山林权属纠纷案件调处责任追究制度，对因官僚主义，严重失职，造成山林权属纠纷引发重大事件发生、损害当事人的合法权益的，要坚决追究有关责任人的责任，以促使领导重视调处工作，公平、公正地进行调处，切实维护纠纷当事人的合法利益。另一方面，高素质的调处干部队伍是提高依法行政和办案质量、维护当事人合法权益的保证。各调处机构要切实加强对调处人员的政治和业务知识培训，使调处工作人员意识到自己肩负着稳定社会，促进农村经济发展的重任，站在政治的高度上，及时稳妥地调处山林权属纠纷，为保障社会稳定和人民安居乐业，作出积极的贡献。

（二）完善山林权属纠纷确权的相关法律、法规和规章

尽快完善我国现行与山林权属纠纷确权有关的法律、法规和规章，如《森林法》、《林木林地权属争议处理办法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》及其有关的司法解释等，使其更具有实用性和操作性，以适应调处山林权属纠纷的现实需要。特别是事实调查、证据认定、法律适用、当事人参与调处等方面的规定更应予以细化，将实践中遇到的问题提升到法律的高度上去，重视保障当事人的合法权益。在进行山林权属纠纷确权时，充分考虑历史与现实的统一性，既要讲法，也要讲情理，不能单纯强调法律、法规和规章，事实是基础，政府更应对符合农村实际、符合情理的事实进行充分考虑，以保障当事人的合法权益。因此，在制定、完善有关法律、法规和规章的时候，应充分考虑实践中可能遇到的各种问题，制订出符合实际、能有效地保障当事人的合法权益的法律制度。

（三）以四个确权阶段为基础、以证据三大属性为导向，正确审查、认定山林权属纠纷证据

山林权属纠纷案件证据的审查、认定，是正确确定山林权属归属的关键和难点。山林确权案件中据以认定事实的主要证据是书证、物证和勘验笔录，此外还有证人证言、当事人陈述等证据。要正确对山林权属纠纷确权案件的证据进行认定，必须对我国几个确权阶段有一个基本的了解。我国山林权属政策经历了四次大的变革和调整，形成了相应的山林权属书证，即解放初期的土改运动，确定土地个人所有，为群众颁发了土地证；此后的合作化运动，个人所有土地山林随人入社，土地、山林集体所有；1961年至1963年林业“四固定”颁发了林权执照；1981年至1983年林业“三定”颁发了林权证。这些土地、山林政策调整所形成的权属证书、登记确权底册等书证，是确定山林权属的主要证据。要正确认定山林权属纠纷中这些书证及相关材料的法律效力、证明作用，必须把握当时的社会政治、法律、政策背景，根据其客观性、合法性、关联性，依据现行法律规定予以审查、认定。

行政机关认定证据的方法主要有三种：一是个别审查，确认单个证据是否具备所要求的关联性、合法性和真实性；二是比较印证，去伪存真；三是综合分析，通过对本部证据进行系统审查对案件事实进行认定。在山林权属纠纷确权程序中，调处机构对证据的认定在方法上不是单一的，往往是通过综合应用上述方法来进行认定，力求查明和认定案件的事实，以确定山林权属，保护当事人的合法权益。比如，对于土地证效力，许多群众认为有土地证就可以要求行使对山林的所有权或使用权。从现行法律政策而言，土改时人民政府颁发的土地证随着以后的合作化，土地已随人入社，成为集体所有土地的一部分，土地权属证明的效力已丧失，其证明效力在山林确权案件中也低于以后形成的山林权属证书。但在确权实践中，土地证的证明效力在以下二种情况下仍起主要证据作用。一是证明持证人的土地（山林），按当时政策应归入当时所在社队，在没有其他证据证明以后调整了社队所有的该宗土地（山林），在以后林业四固定，林业三定中也未确权情况下，应确权给持证人当时所在社、队(现为村民组)。二是在处理县际山林权属纠纷时，如一方有土地证，而另一方没有土地证，在此情况下，争议山林应归属持证人当时所在县。

合法有效的山林权属证书、登记底册是认定山林权属的主要依据。但由于当时发证手续不严格，出现错发重现象，甚至纠纷未处理清楚就先发证的情况，因此，应具体情况具体分析，凡无争议的应当确认证书的效力，如因错发，重新引起争议的则应查明情况，根据四固定的确权为依据作出处理，确定权属。如合作化、四固定时期未确定权属的，可参照土改确定的权属处理。争议山林的林木性质以及对山林的经营管理也是认定山林权属的证据之一。在处理山林权属纠纷时，也要充分考虑到现实的经营管理情况，通过审查现场勘验笔录、证人证言等，认定有关事实，以避免侵犯当事人合法权益的事情发生。

（四）调整人民法院对山林权属纠纷进行合法性审查的内容

《行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。在山林确权行政案件审理中，对山林确权处理决定合法性的审查主要包括以下几个方面：1、作出确权决定的行政主体是否适格；2、作出确权决定是否依法定程序进行；3、作出确权决定所依据的事实是否清楚，证据是否确凿；4、确权决定所适用的法律、法规、规章等法律规范是否正确、恰当。一般情况下，人民法院对第3方面的内容进行审查时，事实上就是对山林权属纠纷的事实进行了审查和认定，根据《行政诉讼法》的有关规定，当法院的裁决生效后，其所认定的事实就可成为调处的证据，这样，人民法院实质上就参与到实体处理中去，造成了政府判决权的缺失。因此，人民法院对山林确权行政案件合法性审查应不涉及到第3方面的内容，事实审查应由政府在处理过程中进行认定，人民法院只能对证据是否合法进行认定。如果法院认定的证据违法的，而该证据恰恰是政府确权所依据的重要证据，则可通过司法建议的形式，由政府自行撤销并重新作出处理。通过改革此项内容，以使人民法院对山林权属纠纷的合法性审查名副其实。

（五）确立合适的确权制度

山林权属纠纷实质上是两个法律地位平等的民事主体之间的纠纷，它之所以由政府出面调解、处理，是因为政府负有管理社会事务的职能，负有保一方平安的职责，除此之外，再没有自己任何的特殊利益。实践中，适用《行政诉讼法》审理山林权属纠纷，确实存在许多令审判机关或者行政机关自身无法解决的矛盾，要彻底解决行政机关和审判机关相互踢皮球现象的发生，切实保护当事人的合法权益，笔者认为，对山林权属纠纷的确权可通过选择以下方法来处理：

一是审理应适用民事诉讼法的程序来处理。山林权属同样是一种财产权。《民法》第七十四条第（一）项规定，劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括法律规定的集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。同时第81条第三款、第四款也对森林等作为一种财产所有权加以规定，也适用合同法调整。所以，应由民法来调整。根据民诉法规定，对争议的处理可以适用调解原则，有利于诉争的彻底解决，避免了循环诉讼。

二是建立政府终局裁决制度。由政府对山林权属纠纷进行确权，当事人可以通过行政复议来进行行政救济，由政府对山林权属进行最终裁决，不需经法院进行合法性审查，这样就避免了政府与法院对山林权属争议处理的效力上形成的对垒，也能减少人民法院的审判压力。

三是建立当事人诉讼制度。鉴于山林权属纠纷本质上是民事争议，行政争议的产生是因为解决民事争议，行政机关是以第三者身份进行裁决，我国不妨借鉴日本的做法，通过建立当事人诉讼制度来解决山林权属纠纷。即建立政府对山林权属纠纷作出确权的裁决，当事人一方可以以法律关系的另一方当事人作为被告提起行政诉讼，而裁决机关应以诉讼参加人的资格参加诉讼。在这种诉讼中，法院有权撤销该裁决或宣布该裁决无效。确立当事人诉讼制度符合诉讼经济效益原则，既尊重当事人的诉权，又有利于行政争议的全面解决，同时也符合诉讼公正的原则，尤其对行政机关来说，不用担心作被告和担心败诉而对诉讼施加压力，增加法院审理的困难，使诉讼有失公正和公平。另外，也可以有效解决山林权属争议，避免了循环诉讼，有利于保障当事人的合法权益。

四、小结

至此在确定山林权属过程中如何使争议双方合法权益得到保障的探讨基本完成：确权是一个系统工程，它所涉及到的民事、行政和司法的各个层面，涉及到各种复杂的关系，通过对从当事人申请调处到山林权属最终确定的过程进行分析，寻找出保障当事人合法权益的有效机制，建立适合的确权制度,以解决山林权属纠纷确权中存在的急亟解决的问题，以化解矛盾，维护社会的稳定。

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本文作者：吴威梁

所在单位：广西岑溪市人民政府法制办公室

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