浅谈林木种苗行政执法中存在的问题和对策
浅谈林木种苗行政执法中存在的问题和对策
目前，中国特色社会主义法律体系已经初步形成，在社会生活的各个
领域都已基本实现了有法可依，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》也明确提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，但与此不相适应的是林木种苗行政执法状况仍不甚理想，在执法中存在许多薄弱环节，有些问题值得我们深入思考。一、行政执法的含义及行政执法行为生效要件行政执法是行政机关对外行使的管理活动，是全面推进依法行政、建设法制政府的重要环节，其含义是指在政府公共行政管理过程中，由法定的行政机关和法律、法规委托授权具有管理公共事务职能的组织，依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会目的的行政行为。行政执法行为生效必须具备以下几个要件：1、行政执法主体必须合法。2、适用法律、法规和规章要准确。3、要符合法定的程序。4、要符合法定的形式。二、林木种苗行政执法中存在的问题
1、依法行政观念淡薄。近年来，虽然我们加大了对《种子法》的宣传力度，但还有相当一部分干部和群众，对《种子法》认识不清，不了解林木种苗行政执法部门的职能，不了解林木种苗对建设“生态型花园式”社会主义新林区战略构想的意义，在一些管理人员中，也存在着模糊意识，领导“意识”，上级“意识”，人情大于法的“意识”过强，这也给依法行政带来困难。
2、行政执法主体混乱。行政执法主体，应当是依法享有行政执法权的行政机关或事业组织。目前没有合法依据而行使行政执法的现象比较突出，例如有的林业局设立的防火检查站，行政上归资源科领导，也检查苗木，但对如何检查苗木，适用什么法律，怎么处理，完全不清楚，这就是未经法律、法规授权擅自执法，形成了部门职责不清，职责交叉，有利就争、有责就推。
3、执法水平不高。
（1）林业行政执法队伍整体水平偏低。行政执法是一项综合性的工作，要高质量地完成执法任务，要求执法人员有较高的法律素质和政治素质。目前我区林业执法队伍，整体素质偏低。首先是林业执法人员多是兼职，人员流动性大，学历偏低，继续教育不够，参加一些培训班，也是填鸭式的教育，使一些执法人员对法律、政策理解不深不透，对法条、法理的认识肤浅，经常造成“一说就懂、一过就忘、一做就错”的尴尬局面。
（2）执法程序混乱。一些执法人员对执行程序的重要性认识不够，随意简化或省略执法程序。
（3）执法文书制作不规范，证据意识差。在实际执法过程中，使用执法文书不规范、漏项、丢项、引用条文错误、字迹潦草、语言表述不清、人为地简化或省略法定的执法步骤。（4）执法随意性大，滥用职权，侵害当事人的合法权益。部分行政执法人员特权思想严重，滥用职权，玩忽职守，该作为的不作为，不应作为的乱作为，执法上随意性较大。
（5）是开拓创新意识不强。对于陈旧的管理模式安于现状，不主动去剖析、研究问题，对一些深层次问题不作思考。
4、行政执法部门的经费没有保障。基层林业行政执法部门普遍执法经费不足，行政执法人员大多都是兼职，没有固定的编制，没有专职行政执法人员。
5、对执法的监督、管理力度不大。一是执法监督的广度和深度不够。目前，行政执法监督主要是年度执法检查和专项检查，自查工作被看作应付差事，重点抽查工作由于专业人员缺乏、时间短、碍于情面等多种原因使得执法检查只能发现一些表面的、共性的问题。二是执法监督的效果无法体现。执法监督的主要目的是为了纠错和改正。但在实际工作中没有很好地发挥作用，对执法过错行为不能及时发现；有的虽然发现了但打不破情面，硬不下心肠追究责任，对违法人员起不到规范、惩戒和教育的作用。
三、解决行政执法中有关问题的主要对策
1、以人为本，强化教育，改善人员结构，提高队伍整体素质。这是做好行政执法工作的基础和前提。这方面要做的工作很多，主要是严把三关即：培训关。一是加强政治教育。即用邓小平理论和“三个代表”武装行政执法队伍中的每一名成员，使之坚定社会主义信念，坚定共产主义理想，做到清正、廉洁、不贪、不奢、严格执法。二是加强法律知识教育。即通过各种形式，短期的和长期的相结合，集中和分散相结合，加强对执法人员的法律知识教育和培训，使教育和培训的内容、任务、方式、原则制度化。培养领导干部和执法人员的依法行政观念，树立“对法律负责”的执法宗旨，职业道德教育重在要求执法人员敬业律己，清正廉洁，培养行政执法队伍的自律素质，发挥出行政执法队伍的整体作用。
2、加大宣传力度，充分发挥公众参与、舆论监督在行政执法中的作用
只有加大宣传《种子法》等法律法规的力度，让广大群众充分了解《种子法》，充分了解林木种苗执法工作职责和任务，了解保护和规范林木种子市场的重要意义，才能使那些制售假劣种子的违法行为，形成“老鼠过街人人喊打”的高压态势，让违法分子无机可趁，无利可图。
3、规范执法工作，加大监管力度
首先，在执法中严格按照《种子法》规定，根据行政处罚程序的适用条件，适用简易程序、一般程序和听证程序。实施处罚时要做到事实清楚，证据确凿，适用法律法规准确，处罚适当，手续完备。
4、切实加大行政执法力度
一是要排除人为因素的干扰。坚决抵制以权压法、以言代法，理直气壮地同违法行为作不妥协的斗争，坚决维护法律的尊严，维护全局的利益，维护种苗生产者、经营者、使用者的长远利益。二是要针对林木种苗工作中突出的问题和薄弱环节，开展林木种苗行政执法专项检查。这些重点包括：是否有生产经营假劣种子行为，是否按被许可核准的名称、地点、种类、有效区域、经营方式生产经营种子，是否有伪造、变造、买卖、租借许可证的行为，专项检查要注重实效，不搞形式主义，对检查中发现的问题要抓住不放，要责令和督促其整改，直到解决问题。
5、理顺行政执法体制。积极协调主管部门，为林木种苗行政执法人员定岗定编，增加经费投入力度，以保证行政执法工作的顺利进行。
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浅谈行政执法办案中存在的问题及对策
阿旗森林公安局治安队阮坤
【摘要】随着改革开放和现代化建设的不断深入，森林公安机关面临着严峻的挑战。一方面，由于社会发展可持续发展的需要，当代资源和生态环境问题日益突出，向人类提出了严峻的挑战，随之森林公安机关执法的领域越来越宽，执法任务越来越重。另一方面，社会主义民主与法制建设的不断完善，广大人民群众的法制观念和法律意识日趋增强，对森林公安机关特别是行政执法人员依法行政提出了新的更高要求。因此要提高森林公安机关执法人员依法办案的能力，克服或减少办案中的差错和失误，提高办案水平，适应新形势下执法办案要求。
【关键词】森林公安野生动植物保护生态安全执法职能社会稳定
公安机关肩负着打击敌人，保护人民，惩治犯罪，服务群众，维护国家和社会稳定的重要使命。森林公安机关是国家林业部门和公安机关的重要组成部分，是具有武装性质的兼有刑事执法和行政执法职能的专门保护森林及野生动植物资源、保护生态安全、维护林区社会治安秩序的重要力量。多年来，在各级党委、政府和林业、公安部门的领导下，森
林公安机关和广大森林公安民警忠实履行法律职责，有力地打击了各类破坏森林和野生动植物资源的违法犯罪活动，为生态建设和林业发展做出了巨大贡献。随着改革开放和现代化建设的不断深入，森林公安机关面临着严峻的挑战。一方面，适应社会发展可持续发展的需要，当代资源和生态环境问题日益突出，向人类提出了严峻的挑战，随之森林公安机关执法的领域越来越宽，执法任务越来越重。另一方面，社会主义民主与法制建设的不断完善，广大人民群众的法制观念和法律意识日趋增强，对森林公安机关特别是行政执法人员依法行政提出了新的更高要求。为提高森林公安机关执法人员依法办案的能力，克服或减少办案中的差错和失误，提高办案水平，适应新形势下办案要求，结合近年来笔者的执法办案和工作实践，现就当前执法办案中存在的问题及解决的办法谈点个人的看法。
一、当前执法办案中存在的问题（一）工作态度消极，缺乏办案的激情。
森林公安民警的选调多数是从基层场、站、圃、所中选拔出来，民警个体素质参差不齐，在上岗前进行简单的岗前培训，部分民警掌握的知识远远不能适应公安执法办案的需要，在工作实践中又不能很好的跟有办案经验，办案技能的同志学习，平时自己对业务知识的学习不感兴趣，不去学习。致使一部分民警在办理案件过程中不会办案、不敢办案。
在思想中还有反正有人能办叫他们办去吧。把自己不能办案、不会办案当成了自己不办案的理由。时间久了，就成了当天和尚撞天钟，混日子的民警，工作态度消极，无所事事。
（二）执法办案中不认真履行职责。
办案过程中有的民警为了省时省事只让当事人，见证人在空白的办案文书上签字，回来后在整理案卷过程中再补充完整，有的不知情的民警再补充过程中就成了捏造案件。有的民警在办案过程中调查取证不到位，不及时，使案件缺少主要证据，证据不足不能立案，有时为了案卷审核通过有个别民警弄虚作假，伪造证人签名，或伪造当事人签名。制作笔录不仔细不认真，存在询问笔录中遗漏关键事项，影响案件性质的确定。
（三）办案技能掌握不熟练
一是证据不充分，取证不完整。突出表现在办案过程中只询问当事人，对其它相关证据没有取证，使当事人的询问笔录成立唯一定性立案处罚的证据，证据不牢固。二是涉案证据不能相互映证，没有形成完整的证据链条。突出表现在现场检查笔录、询问笔录与收集的证据材料有一定的差异或不符。三是“三懂五会”是一线民警必须掌握的基本技能，到目前为止还有民警不会应用电脑来完成工作，有的民警即使会电脑应用，文书写作语言组织能力欠缺，不能简练，准确，完整表达简要案情。
（四）不遵守办案程序。
办案中有重实体轻程序的倾向，往往比较注重案件的定性处理及罚没款的收取，而对法定程序不够重视，对一些法定程序不加以严格遵守，在立案、调查取证、告知、听证、送达，结案等方面存在一些漏洞和不规范的问题。譬如，立案倒，不破不立；告知、听证走过场，不向当事人宣读告知书；处罚决定书、罚款收据不送达当事人等。
（五）办案文书不规范。
一是行政处罚告知书的内容不完整，主要表现在告知当事人行政处罚的事实、理由及依据不全，五要素（何人、何时、何地、何种违法行为、何种危害后果）表述不清；二是处罚决定书和案件调查终结报告过于简单。表现在对当事人的基本情况、违法事实表述不完整，处罚决定书中未载明认定违法事实的证据。
（六）办案风险防范不严。
一是碍于涉案当事人是亲戚朋友熟人或说情者的情面，不依法办案，导致的徇私枉法的风险；二是执法不廉、以案谋利，导致的廉政风险；三是应当移送不移送，以罚代刑，导致的渎职风险；四是随意减免应当执行的行政处罚决定，导致的案件问责的风险；五是办案重部门利益，处罚不合理导致的政治风险。
二、存在上述问题的主要原因
执法办案中之所以存在这样那样的问题，其主要原因：一是办案人员对提高办案质量的重要性认识不够。认为只要把钱罚到手就是真本领，办案程序、内容无所谓，过得去就行，即使有什么差错，有各级领导签字把关，与自己关系也不大。所以在办案过程中，对违法的证据、案件的审批、处罚的依据、种类及处罚幅度，没有认真核对，草率结案。导致案卷不完整，证据不充分，逻辑性不强等问题。
二是机关各审批机构的监管力度不够，没有按照法定程序行使权力，履行职责。对先破案后立案、先处罚后审批的现象没有及时指出，予以纠正，导致办案程序不规范，甚至出现“做案子”的现象。
三是执法人员素质不高，知识结构不合理。执法人员素质不过硬，职业道德修养不高，法律、行政基础理论知识贫乏，业务知识不精通，对法律法规理解不透、掌握不够全面，知识结构不合理，对相关法律和相关知识了解甚少。不懂得执法程序、执法技巧、调查取证等专业知识，并且主动学习的自觉性不高，满足于对法条的机械运用，不注重法理知识的掌握，致使办案机械、模式化，难以适应行政执法发展的需要。
三、解决上述存在问题的对策及建议
办案质量是行政执法机关依法行政、公正执法、依法办案的具体体现。新形势下克服办案中存在的问题，提高办案
质量，应从以下几方面努力。
（一）认清当前形势，提高思想认识，切实提高办案质量。首先，认清形势，提高对办案质量的认识，是提高办案水平的基础。俗话说：基础不牢，地动山摇。如果我们不重视办案质量，不注重基础工程，就会冒行政败诉的风险。其次，认清形势，提高对办案质量的认识，是贯彻落实依法行政、公正执法、依法办案的迫切需要。其三，认清形势，提高对办案质量的认识，是解决当前执法办案中存在问题的有效途径。
（二）加大监管力度，规范办案程序，打造依法办案平台。加大监管力度、规范办案程序，要求机关各审批审核机构，严格按照法定权限和程序行使权力，认真履行职责，对每一起案件要严格把关，对不按法定程序办理的案件，能退回的要退回，不宜退回的，要对办案单位和办案人员进行惩处直至追究相关责任人员的行政过错责任，以引起各单位和办案人员的高度重视，促使办案人员自觉养成按程序办案的良好习惯。
（三）加强业务培训，强化法律意识，不断提高办案水平。加强业务培训，强化法律意识，不断提高办案人员的综合素质，是提高办案质量的关键，也是执法办案人员的生命线。因此应从以下几方面抓好学习：一是深入开展法律法规的学习，重点组织执法办案人员进行执法技能培训，通过学
习使大家能够对法律法规全面掌握、灵活运用，不断提高执法办案业务水平。二是开展案件检查评比活动，定期召开案件检查评比会，随机抽取一定数量的案卷进行交叉互检，互相查找问题、交流经验。通过案件的评比工作，使执法办案人员从思想上对依法办案工作更加重视，对存在的问题进行认真反思，引以为戒，不断规范执法办案行为。三是充分利用各所队电脑，开展执法练兵活动。每月或每季由法制机构设计一个案例，组织执法办案人员按照案例的要求制作从立案到结案所涉及的全部办案文书，并组织评比，对优秀制作者给予一定的表彰和奖励，激励办案人员的参与热情，提高办案人员对办案程序和法律适用的认知把握能力及制作办案文书的水平。四是结合实际采取“走出去”与“请进来”的学习方式，对执法办案人员进行业务指导，解决办案中的实际问题。“走出去”就是组织基层办案人员到兄弟单位去学习取经，吸取别人的先进办案经验，弥补自己的不足。“请进来”就是请有关部门办案经验丰富的专家传授办案技巧，，并结合基层执法中常见的疑难问题对照法律法规进行深入浅出的讲解和答疑。五是充分发挥警务督察在执法过程中的监督职能，对办案部门和民警不定期的进行案件办理情况督察，对重点案件督办，对存在潜在风险的案件进行案件倒查，尽量减少办案过程中的差错和失误，提高办案质量和水平。
【参考文献】
1、《关于加强森林公安队伍建设意见》（林安字[201*]234号）国家林业局公安部201*.12.18
2、《中华人民共和国行政处罚法》（１９９６年３月１７日第八届全国人民代表大会第四次会议通过）
3、《林业行政处罚程序规定》国家林业局(1996年9月27日)
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