我国部门预算绩效管理改革评价与深化思路

我国部门预算绩效管理改革评价与深化思路

我国部门预算绩效管理改革评价与深化思路

预算绩效管理理念已经得到各级财政和公共部门的广泛认同，并制订了有关制度，初步建立了部门预算支出绩效评价体系，部门预算监督也得到加强。但仍未实现我国政府预算绩效管理制度的根本变革，改革的理论研究亟待加强，改革的制约因素较多，改革的组织保障力度不够，考核体系也有待完善。应逐步建立起以预算产出与结果为核心，以部门预算及其项目支出为切入点，包括部门预算编制、支出评价、组织监督等内容在内的，全面系统的部门预算绩效管理制度体系。一、我国部门预算改革及其绩效管理制度创新

20世纪90年代以来，随着我国市场经济体制的逐步确立，政府预算管理制度也经历了一系列重大改革。改革的一个重要出发点是尽快实现政府预算管理活动的科学化，提高预算管理的绩效。主要的改革内容包括：部门预算改革、复式预算改革、预算收支分类改革以及公共支出管理改革等。其中，部门预算改革作为其他预算管理改革的具体制度载体及其追求绩效的改革方向与创新理念逐渐得到各级政府的重视，并已不同程度地付诸实践。1．我国部门预算改革进程

201*年是我国部门预算改革的起始之年，改革的主要内容包括：提前编制预算，延长预算编制时间，按照法定时间批复预算；将以往自上而下的代编方式转变为自下而上的汇总方式，从基层预算单位开始编制预算；采取综合预算编制方法，要求部门将所有收支统一纳入部门预算；实现“一个部门一本预算”的统筹安排，将一个部门所有的收支都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映；开始向全国人大报送部门预算等。之后，我国部门预算改革逐步深入。201*年，正式按照新的方法编制部门基本支出预算和项目支出预算；按照新的政府预算收支科目细化部门预算编制；正式编制政府采购预算；加大预算外资金纳入预算管理的力度，试行“收支两条线”管理。201*年，部门基本支出预算定员定额标准体系进一步完善，并扩大管理范围；加强项目支出预算管理的基础工作；研究制定部门预算绩效考评管理办法。201*年，全面实施政府收支分类改革，积极进行项目支出经济分类试点。［1］此外，项目支出预算滚动管理、国库集中收付制度、政府采购制度、“金财工程”、财政拨款结余资金管理、加强资产管理与预算管理的有机结合等改革内容都在不断完善和推进之中。

然而，我国部门预算管理改革尚处于初始阶段，目前的改革仍只是主要以对预算资金投入的控制为导向。随着公共财政体制改革的推进，部门预算绩效管理改革的滞后必将制约公共财政体制框架总体效能的发挥。因此，作为部门预算改革的延续、提升，乃至制度变革，部门预算绩效管理制度的构建已经成为确保我国政府预算制度适应社会发展与财政体制制度改革新形势并高效科学运行的重要管理措施。

2．部门预算绩效管理改革的探索孙克竞：我国部门预算绩效管理改革评价与深化思路目前，我国部门预算绩效管理改革的相关探索主要表现在以部门预算支出绩效评价为代表的改革实践。［2］［3］同时，将绩效管理与部门预算改革相结合的理论研究与国外借鉴也正逐步深入。

我国推行部门预算改革后不久，部门预算绩效管理改革的实践探索也随之展开。从201*年起，财政部就开始制定部分行业的绩效考评管理办法，组织部分中央部门开展部门预算支出绩效考评试点工作。这些实践工作在一定程度上加强了对部门预算支出效果的管理，提高了财政资金使用效益，促进了绩效管理理念的普及。201*年，财政部研究制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》；201*年，财政部选定了农业部“农业科技跨越计划”等4个项目进行绩效考评试点；201*年，财政部选择了教育部“高校建设节约型社会”等6个项目继续进行绩效考评试点。此外，地方各级财政部门与部门预算单位也制定了一系列绩效考评工作规范，并逐步扩大改革试点范围。［2］［3］同时，近年来，无论中央政府还是地方政府，无论财政部门还是各部门预算单位以及相关研究机构和学者，都对部门预算绩效管理改革制度创新等相关问题进行了各自深入的理论研究。

二、部门预算绩效管理改革的总体评价

通过近几年中央预算部门和各地方政府围绕预算支出绩效评价展开试点工作，我国部门预算绩效管理改革实践已经初步取得了一些成效，但改革中存在的问题更为突出，建立健全具有中国特色的部门预算绩效管理制度体系仍然任重而道远。1．改革取得的主要成效

首先，预算绩效管理理念已经得到各级财政和公共部门的广泛认同。党的“十六届三中全会”明确提出建立预算绩效评价体系，此体系的建立可使公共财政框架下的预算支出范围更加具体化、准确化，有利于我国预算管理水平的提高，也是提高我国政府决策水平、转变政府治理模式和建立高效廉洁政府的客观需要。经过近几年的理论研究、经验学习和改革试点，越来越多的政府部门，无论是出自部门自身利益考虑，还是遵循统一的改革安排，都对部门预算绩效管理理念有了必要的认识，并取得了广泛的改革共识，这为改革的进一步推进奠定了良好的思想基础。其次，建立了部门预算绩效管理的有关制度。开展改革试点工作以来，许多试点部门和地方相继制定了部门预算绩效管理或支出绩效评价实施办法、专家咨询组工作规则、中介机构参与部门预算绩效管理或支出评价工作管理办法、自评报告撰写规则与上报复核程序以及评价结果审核标准等一系列工作规范。同时，初步形成了职责明确、分工合理的试点工作组织体系，加强了财政部门、试点部门、中介机构及有关专家的协调配合，目前，基本形成了财政部门统一领导、部门具体组织实施的改革分工体系。以上工作成果，为规范今后我国部门预算绩效管理改革行为和程序提供了必要的制度保障和框架基础。

再次，部门预算支出绩效评价体系初步建立，财政资金使用效益有所提高。当前，我国部门预算绩效管理改革是以部门预算支出绩效评价体系建设为主要内容，现已摸索出一套较为合理的工作流程，并初步确定了评价指标体系构成和绩效评价方法。指标评价体系主要分为共性评价指标和个性评价指标，共性指标又可分为绩效目标完成程度、预算执行情况、财务管理状况、经济和社会效益、资产配置和使用情况等。同时，采用长期效益评价和短期效益评价相结合、定量和定性相结合、统一指标和专门指标相结合的评价办法。绩效评价体系的建立对提高部门预算资源配置效率、促进试点部门增强“成本效益”观念、及时发现项目管理中存在的问题起到了积极作用，并为今后进一步深化部门预算绩效管理改革奠定了技术基础。

最后，部门预算监督得到加强，透明度有所提高。通过改革试点，部门加强了对预算资金落实情况、实际支出情况、财务信息质量、财务管理状况等的绩效管理与考评，更加清楚地掌握了预算资金的使用情况和流向，加强了对项目资金使用环节的监督。同时，一些部门在试点中将考评结果在部门内部公开，增强了部门预算管理的透明度。2．改革中存在的主要问题

尽管目前部门预算绩效管理改革的相关工作取得了一定成绩，在部门预算管理中引入了绩效理念，但由于将绩效管理与部门预算相融合是一项全新的工作，无论在中央层面还是地方层面仍处于初步探索阶段。在总结实践成效的同时，也应看到我国部门预算绩效管理改革在理论研究、制度建设、基础条件、组织实施、技术手段等方面存在的问题。第一，改革的理论研究亟待加强。目前，我国预算绩效管理理论研究以借鉴国外经验居多，适合我国国情的理论创新较少，特别是与我国现行政府预算管理制度改革紧密结合的预算绩效管理理论研究不够。理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍存在不足之处，这就急需用有中国特色的部门预算绩效管理理论指导我国的改革实践，让改革者客观理性地认识到我国部门预算绩效管理改革的必要性及其改革目标与内容；同时，指导制定出现实可行的改革规划，不但要避免人们对改革不切实际的过高期望，更应坚定信心，在改革困难面前消除悲观情绪。

第二，当前的部门预算绩效管理改革探索与创新，仍未实现我国政府预算管理制度的根本变革，仍是传统预算管理制度本身的调整与转换，是形式与细节方面的变化，而并没有改变或是脱离投入控制型的预算管理模式。一方面，部门预算的编制至今仍在很大程度上依赖财政部门与经费申请部门之间的讨价还价，预算编制带有较重的经验决策色彩，部门预算编制与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系，即没有明确的部门预算产出和结果的要求。另一方面，部门预算管理重视对预算资金投入的控制，而对预算支出效果的评价与考核则较为薄弱，结果往往是只管投放进度、不问投入效果，只管使用合规、不问效益大小，只强调支出的财务责任、不考核项目的执行效率与质量，从而造成部门预算资金浪费和效益较低等问题。这样的预算管理水平显然不能适应我国社会经济发展的需要，也成为公共财政框架建立中的重要制约因素。第三，改革的基础条件尚不健全，制约因素较多。［4］一是仍需进一步树立科学的部门预算绩效管理观念，转变一些人内心深处认为部门预算资金和公共资源是“非排他性”的“公共产品”以及支出编制与耗费使用只要合乎规定而不必考虑结果的错误观念。二是财政体制改革还不到位，公共部门事权划分仍不明确，制约了部门预算绩效管理的目标选择与考核体系的建立。三是部门预算编制更多的是依据政策法规、会议决定和党政领导的批示，而不是部门的绩效战略目标和项目及资金运行的绩效，预算编制的自主性和可预见性较差。四是在部门预算执行与监督上，真正追求和尊重预算产出与结果的制度、机制仍未建立起来，部门预算“只能做加法，不能做减法”，预算结余的绩效概念未被理性认识。同时，预算监督体系不健全，缺乏绩效追踪问责，重投入、轻绩效的监督手段还未根本改变。五是技术基础与管理手段还需进一步完善。目前，以部门预算产出和结果为标准的数据信息收集系统还未建立，具体的绩效指标和标准仍较难确定。同时，权责发生制政府会计制度改革仍未在我国全面展开，部门预算绩效管理的会计基础并未建立。第四，改革的组织保障力度还需进一步加大。受传统“重投入、轻产出”观念的影响，一些政府部门对预算绩效管理的认识不足，政府行政管理水平不高，部门之间的协调配合不够，改革尚未形成合力。当前，我国部门预算绩效管理改革在很大程度上是财政部门提出来的，他们有更多的机会接触发达国家的经验，愿意在预算改革之路上走得快些。但由于传统控制型政府治理理念的惯性，政府系统整体的改革动作相对财政部门的改革愿望则存在一定差距。部门预算绩效管理改革需要政府行政体系、制度建设的整体推进和思想改造，仅靠财政部门是无法完成的。第五，部门预算绩效管理的考核体系建设仍有待完善。现行的绩效考评实施程序同规范的程序相比仍有一定的差距，使得绩效考评很可能成为事后预算执行情况的总结或项目竣工验收。绩效考评指标体系中依然存在定性考评指标较多而定量考评指标较少、投入考评指标较多而产出考评指标较少、合规性指标较多而结果性指标较少等问题。同时，受传统思维方式的影响，绩效考评结果的真实性也有待提高。

三、未来部门预算绩效管理改革的基本思路

部门预算绩效管理是我国深化部门预算改革、转变传统预算管理模式的重要制度创新，也是提高我国预算管理水平的关键步骤。通过推动试点，不断总结经验，未来我国此项改革的基本思路可以阐述为：按照建设公共财政的总体步骤和要求，把绩效管理的理念和方法引入部门预算管理，依据“客观真实、内容多样、透明公开、广泛参与、渐进推动、富有前瞻性”的原则，逐步建立起以预算产出与结果为核心，以部门预算及其项目支出为切入点，包括部门预算编制、支出评价、组织监督等内容在内的，全面系统的部门预算绩效管理制度体系。同时，要结合我国预算管理改革实际，分步实施，并为远期绩效预算探索道路。1．基本原则

一是部门预算绩效管理无论是绩效目标的设定，还是产出结果的核实都必须满足规划客观、数据真实可靠的要求。只有坚持这一基本原则，避免跟风式的改革作秀，弄虚作假，改革才有现实意义，这还需要不断建立健全相关法律法规体系予以保障。

二是由于政府部门职能分工的不同，各公共部门所要实现的绩效目标与内容也就存在显著区别，改革中应注意处理好改革基本要求与部门特点相融合的问题，鼓励内容多样的部门预算绩效管理设计，充分发挥部门改革的积极性。

三是改革要坚持透明公开、广泛参与的原则。政府部门为社会公共利益服务，其绩效责任与目标的制定、结果的考核需要得到广大公众的认同，过程也需要民众、媒体、政府、中介机构、监察部门的广泛参与，只有真正做到部门预算绩效管理的公开透明、广泛参与，改革才能得到人们的认可，也才能更有实效。

四是部门预算绩效管理在我国还是一项全新的改革事业，需要稳步推进、先易后难、分步实施。应以部门预算改革为依托，项目支出为重点，统筹安排预算绩效编制、支出评价、结果运用等改革步骤，注重试点改革的重要性，充分尊重我国预算管理改革的现实基础，坚持渐进的改革方式。

五是此项改革应坚持前瞻性的原则。部门预算绩效管理体现了我国预算管理改革追求公平、效率，特别是效率的基本内涵，毋庸置疑，预算效率与效益的改进是建设公共财政必须要做，也是一定要做好的核心内容之一。虽然，当前改革刚刚起步，但改革的艰巨性和重要意义要求改革者具备广阔的视野、创新的精神，对改革进行不断的前瞻性思考，这样才能使改革永远充满活力与生机。

2．范围与内容界定

目前，我国部门预算绩效管理改革的范围与内容可界定为：以部门预算为基础，以项目支出为重点，以产出绩效为核心，兼顾结果绩效。

从部门预算的具体结构来看，其编制主要是根据支出功能分类，包括基本支出和项目支出，其中基本支出由人员经费和公用经费组成。目前的人员经费是“养人”支出，与部门绩效关系不大，所以，这部分支出可不作为绩效管理的对象。公用支出是用来维持一个部门的正常工作和运转的需要，和部门提供的一些公共服务密切相关，目前这部分支出编制主要采用定员定额的方法。从理论上讲，这部分经费由财政部门根据多重综合的指标来核定，并且这部分经费的核算考虑了部门的工作性质和业务量，或者说公用经费与部门的产出或提供的服务相关。但是从实践上看，公用经费包罗万象，部门间也存在很大差异，对公用经费的绩效管理很难大范围开展。［5］首先，由于公用经费的复杂多样，对每一项公用支出都作绩效分析是不可能的，只会为预算绩效管理改革的推行增加不必要的工作量，而且在目前部门抱怨公用经费不足的情况下，对这部分支出做过细的评价只会招来部门的反感。其次，有些公用支出和部门提供的公共服务并没有直接的联系，或者说很难确定它们之间的因果关系。例如，对部门的会议经费，有两个建议：一是采用产出分析法，可用次数考察，不必一定要测量这些会议产生的成果；二是采用定性的方法，只需说明会议的召开有利于产生什么样的效果。

和人员、公用经费相比，项目预算具有较为明确的支出目的和标准要求，是目前推行预算绩效管理的最佳选择。目前，我国部门对中长期和短期目标缺少明确的绩效规划，可能是没有制度要求和操作习惯，更可能是没有把握规划实现的能力。部门只能对现实的产出负责，而对于结果绩效应该由政策的制定者负责。而在我国现行体制下，从选民到被选举的人大代表和官员，到公共政策的制定，再到预算的决策是一个错综复杂的过程，政策制定者和预算决策人被淹没在长而复杂的委托代理关系链条中，在这种复杂的关系中很难用预算绩效管理来评判和约束。所以，建议改革初期还是侧重于对部门预算产出的评价，部门预算绩效报告中必须明确产出，对支出结果，只要说明目标的产出有助于产生特定的结果就可以了，待改革进一步深入再研究部门对预算结果的责任问题。3．改革步骤设想

我国部门预算绩效管理改革从时间上可区分为近期改革与远景规划。目前，预算支出绩效考评工作是改革探索的主要体现，应该明确其只是部门预算管理改革的一个组成部分，也是探路先锋。在逐渐完善此项实践工作的同时，要努力尝试在部门预算绩效规划编制、产出与结果数据审计监督、绩效报告撰写、绩效结果公示与运用等方面健全部门预算绩效管理内容，并建立合理的管理程序。此外，还要尽快夯实改革的技术基础。一是部门要提高制定中长期战略规划和短期计划的能力，加强对部门和项目产出、结果的定义；二是预算会计制度的转变和预算账户的调整，将改革重点放在投入和产出的关系建立和调整上；三是培养部门领导和财务人员的绩效概念，从技术层面培训基层绩效分析人员；四是要不断完善绩效管理的方法、指标与标准体系。最终，在近期内建立起包括以上内容的公共部门预算绩效管理制度体系。

在远景规划方面，要彻底实现预算管理模式从投入控制型向产出结果型的转变以及各预算管理参与者权利与义务的转换，强调管理权利的灵活性对应的是更多的产出义务与效益责任。要进一步研究绩效文化的形成问题，如果真能使预算绩效管理对预算资源分配产生有效影响，可能最终是一种缓慢的、持续的文化变革的结果，要将绩效文化渗透到政策制定过程中。同时，应注意各项配套措施的完善。一是建立健全部门预算绩效管理的相关法律法规体系；二是加强部门运用预算绩效管理的能力建设，包括组织能力、管理能力、学习能力、执行能力等。最终，不断完善具有中国特色的部门预算绩效管理制度体系，并通过预算绩效管理改革实现中国式的“政府治理”模式创新。

最后，改革的具体路径选择应该发挥多方优势。中央层面可以确立改革的原则和方向，并给予技术指导，发挥中央部委统筹全局的优势，实现自上而下的纵向改革推动；同时，通过试点改革，鼓励地方政府自下而上的改革创新；此外，各级政府内部部门间也要相互学习借鉴，并在此级政府的统一规划下科学有序地横向推动改革。

扩展阅读：我国绩效预算管理的问题和未来改革方向

我国绩效预算管理现状、问题、改革难点和突破点

基于中外预算管理改革的现状对比

一、引言

预算绩效管理涉及预算管理的全过程，包括绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理。

201*年，我国财政部发布了关于设计我国预算绩效管理工作的框架的文件，制定了以“横向到边、纵向到底、全面推行”为中心思想的预算绩效管理的工作任务。

201*年3月，人大在提交的中央和地方预算草案中明确提出：积极推进全过程预算绩效管理。

201*年10月，财政部发布《预算绩效管理工作规划（201*-201*年）》。规划称，201*年前，财政部将实施预算绩效管理扩面增点工程。这预示着全面加强预算绩效管理工作将站在一个新的起点上。

但这一条改革之路仍在摸索和前进之中，相比较国外现状，存在众多的问题和落后之处，同时受制于中国政治改革的滞后，中国预算改革仍困难重重。

本文先将外国201*-201*年之间的预算改革做大致总结，并简单与中国改革现状作对比，找到中国绩效预算管理改革现状中的问题，再从中国实际出发，从国外的改革现状中找出中国的改革突破点。

二、国外预算管理的改革现状

根据绩效预算管理的管理系统内容，从评估工具、执行机制、政府系统三个角度分析201*-201*年国外各个国家的改革思路和改革重点。

1.评估工具：绩效评价体系

西方国家在绩效评价过程中，已开始逐步完善绩效预算评价体系：事前预测、事中监测和事后评估，并且更加重视事前的预测性评估，而非单纯的事后救火式的评价控制模式，并在事后评价上也有新的突破。

（1）加拿大：

在预测预算风险方面，加拿大政府从运用预算编制滚动方法，逐步过渡到将私营部门经济预测的平均结果作为比较典型的样本，得到最贴近经济实际的预测结果，以增强预算的前瞻性和准确性。

在项目绩效评估方面，加拿大政府有两点举措：

一是利用评估工具公开部门项目信息的详细目录。201*年建立的管理问责框架（MAF）以政府能力建设为目标，并以此框架为基础整合了公共支出管理系统（ExpenditureManagementSystem,EMS）与管理、资源和结果框架（Management,ResourcesandResultsStructure,MRRS），MRRS通过项目的信息收集、管理、财务和非财务信息的报告，确定每个项目的预期结果，提供政策和项目结果的管理信息，同时加拿大政府加强决策信息的可信度，支持财政问责制。

二是明确项目的结果导向，MRRS将各个政府项目的评估结果按一定类别分类，如：分成经济、社会、国内、国外等，使每个项目与一个政府相联系。在结果绩效导向上，也不是仅仅限制政府部门的支出或项目支出，而是将项目活动结果与政府的工作结果联系结合看待，从而衡量政府预算支出绩效。

（2）澳大利亚：

财政部通过计算机联网系统实时监控政府支出和预算数的相符度，要求政府每月报告预算执行情况，对预算的执行和财政支出作实时监控，一旦执行数和预算数出现差异，就会及时跟进调查，并根据实际情况产出原因分析，提出解决方案。

（3）美国：

在解决财政误支问题方面，由于该问题最容易出现财政预算风险，美国依照《不正当支付法》对重大项目进行风险估算。一旦风险估算统计量超过1000万美元，该机构就会被指定要根据预算计划消除不正当支付问题。

在项目绩效评估方面，美国政府根据项目内容、类型确定评估标准。美联邦开发了一种正式评估联邦项目效益的工具《项目评定等级工具》，它包括25条评定标准，并根据各个标准的重要性设置不同的权重，也可根据不同的项目增加其他若干标准。这个工具可以使得项目评估和财政支出监控更具操作性，还可以根据各个评估标准，反推政府各个项目的成本分析、指标体系的设计运筹。

（4）英国：

在影响评估方面，英国政府会充分考虑财政政策的成本和行业影响，详细计算该政策的货币化成本和收益。

2.执行机制：绩效预算的执行能力

在预算绩效改革的保障机制方面，西方国家似乎达成共识，尽管所采取的措施不同，但都有以下几点共同认识和措施：

1）逐步落实权责发生制，并扩大政府资产负债的适用范围；2）将预算责任与责任评估结合，加强预算问责可行性；3）强调承诺控制，增强预算执行的掌控能力。具体各国针对这三点共识所提出的措施如下：（1）美国：

美国联邦政府在预算改革中，将政府债务核算作为改革重点，逐步扩大政府负债的适用范围，如将社会养老、环境治理增加到政府整体范围的资产负债表中，逐步完善以前的政府负债的会计准则。（2）英国：

英国政府提交的《预算责任和国家审计条例草案》，作为英国财政改革的一部分，突出了预算责任办公室的重要地位和国家审计署的公司治理结构，重点提高财政的透明度和政府的公共财政责任，提高政府的问责可操作性。

（3）加拿大：

加拿大政府已经用完全的权责发生制取代了收付发生制，作为其政府预算会计制度。并在实施该会计制度之后，改变了其土著居民和环境责任的政策，并将环境政策反映到政府负债的财务报表上。

在201*年加拿大政府颁布的《加拿大经济行动计划》中预算责任这一章，政府非常重视使用监督工具，例如：内部审计、风险管理和组织流程控制等。并要求政府保证支出透明度和定期向国会报告支出计划的执行和落实情况。

加拿大财政部在责任评估和增加财政问责制度可行性上，从201*年就开始部署，建立了管理问责框架，并在该框架下，整合公共支出管理系统和管理、资源和结果框架，还在201*年之后逐步完善财政管理责任评估框架，关注政策和项目层面的绩效评估以明确政府的预算责任。

3.政府系统：与绩效管理的联动

在绩效预算管理改革中，西方各国政府几乎都是通过完善绩效战略、绩效信息和绩效审计协同，使得绩效预算与整个绩效管理系统构成联动作用。

完善绩效战略涵盖两个方面：一是绩效战略的制定，二是绩效合同的设置。绩效合同中便包含预算绩效指标体系，而且针对不同的部门和项目，各个合同中的指标各有针对性。

绩效信息和绩效审计的协同也涵盖两个方面：一是从独立审计发展到绩效预算与绩效审计协同配合；二是从事后评估发展到事前防范和后续审计。

（1）加拿大：

在制定绩效战略方面，加拿大财政部对预算案做出了战略规划，分为春季、夏季、秋季和冬季四个阶段，每个阶段的战略重点不同，如秋季侧重于与有关团体进行磋商，而冬季主要进行经济预测。

在绩效评估和信息生成和披露方面，加拿大政府的公共支出管理系统每年对25%的政府直接项目支出进行战略评估，四年为一个周期评估所有政府公共支出项目，对项目支出绩效完成情况打分，凡是绩效评分处于最低的5%以内的项目将面临资金压缩或取消的危险。

（2）美国：

在绩效战略周期的设置方面，美国政府在其《201*～201*年财政部战略计划草案》中，划分了战略重点、战略框架、战略目标、战略管理等各个板块，呈现出了相对成熟的绩效战略管理框架。

（3）英国：

英国制定了部门和执行机构间的年度绩效合同，保证预算绩效，也展现了政府以结果和绩效为导向来制定预算和资源分配计划的思路。

英国201*年运行“在线信息整合系统”，由财政部收集来自全国各地公共部门的原始财务数据进行整合和统计分析，输出：授权部门的年度开支计划、已完成财年的实际支出、预计的盈余、每月一结算及预测未来数月的盈余这几项数据。这样通过绩效评估提供项目的详细支出和结果信息，从而保持良好绩效信息沟通的预算制度就可以帮助财政部门进行战略管理和预算分配。

（4）新西兰：

在绩效合同设置方面，预算部门和支出机构间的产出购买合同。（5）澳大利亚：

在绩效合同设置方面，财政部与各个部门机构之间进行资源协议的承包。201*年，澳大利亚政府于将“财政与放松管制部”下属的“评估与审计办公室”划归澳大利亚国家审计署。

澳大利亚联邦政府将绩效审计分为部门活动或项目审计、防卫性安全审计、跨部门审计和后续审计等四种类型，明确提出将“后续审计”作为一种独立的审计类型。

三、当前我国预算绩效管理中存在的问题

对比西方国家的预算绩效管理改革的各项举措和共同认识，我国的预算绩效改革还存在着不可忽视的问题。主要几点可总结如下：

1.预算绩效管理缺乏法律支撑

1）政治改革的滞后导致绩效预算管理改革困难重重。

相比较西方各国法律颁布和实施的各项预算绩效改革法律，我国的预算改革法规一直难产，阻碍和困难重重，不仅预算法的各项规定改革存在阻碍，而且受制于政治制度的改革，预算法规的改革一直滞后，即使有专家和改革者有雄心壮志和较为高端的改革计划，但迫于政治改革的落后，预算改革常常“眼高手低”，存在雄心和低度现实的差异过大的问题。

2）《预算法》的实施情况与改革思路不同。

当前，我国依据最多的法律为《预算法》，但《预算法》的改革亟待完善，其实施情况也与现今的改革方向多有不符，例如，关于预算支出和预算外支出的划分不明确，在预算绩效责任追究方面没有形成制度化和系统化的监督工作机制，这使得预算绩效管理缺乏法律约束和制度保障，权威性不足，导致绩效管理工作存在一定盲目性和随意性，常常是难以有效发挥职能作用，不利于预算绩效管理的全面推行。

2.预算绩效管理运行机制不通畅1）财政绩效评价缺乏实质性的权力。

由于承担财政绩效评价的机构并不能掌握预算分配权，只能作为预算分配决定的参照，因此绩效评价处的权力和地位都不高，甚至没有权利否决拒绝申报绩效评价的项目支出申请，不能对提供虚假数据的支出部门进行处分，不能暂停对绩效结果欠佳的支出部门的财政拨款等等。使得绩效评价的效力和最终目的不能实现，导致预算绩效评价改革就是一纸空文，尽管实施，但没有实质效力。

2）财政绩效评价缺乏动态监视系统。

相比西方国家的各种财政预算执行监控计算机系统，我国财政预算的执行、财务报告非常缺乏这样的实时监控系统。

3）问责制度不完善，仍然是收付发生制而非权责发生制。3.预算绩效评价体系缺乏客观准确性

1）迫于政治考虑，预算绩效常常被迫提升等级。

我国的预算绩效评价体系制度在字面上虽然要求客观地评定预算绩效等级，但其等级分类不大明细，最终只是得出个“优良中差”，出于深入推进改革、保持友好合作的考虑，几乎所有绩效评价结果都是在第三方评定绩效之后，均掺入主观政治因素，并上调等级，得到皆大欢喜的结果。这样的绩效评价过程和结果，只能是一种权衡，且流于形式，起不到监督和解决预算问题的作用，预算绩效评价机构也是客观公正和政治压力下小心谨慎地平衡。

2）一些类型的项目绩效难以测量、绩效评价指标不全。

一般垂直管理的支出部门，例如：教育、卫生、科技、农业等，都是有各自的一套较为合理的指标体系和财务数据库的，因而绩效评价时的结果比较规范和全面。但一些项目的绩效难以量化，比如：应急、基建、补贴等等，目前尚少有专家能给其选用或指定较为合适的财政绩效指标，只能用最基本和最简单的指标替代，其效果并不是很好。

一些财政支出项目类别繁多，种类复杂，涉及经济建设、社会发展、外交事务、行政司法、科教文卫等众多领域，兼有经济、社会和政治等多元目标，项目绩效具有多样性，如经济效益社会效益和政治效益、短期效益和长期效益、直接效益和间接效益、整体效益和局部效益等。要对财政支出进行公正的评价，必须对上述种种因素进行全面衡量。而社会效益和政治效益往往很难用量化的评价指标来测评，同时，由于财政支出分布的行业繁多，即使评价指标可以量化，往往很多项目之间也缺乏可比性。

3）预算绩效评价缺乏评价标准。财政支出向来涉及面广，牵涉行业多，其项目和明细内容也非常广泛，关于这些内容的预算绩效评价标准也不尽相同，有经验标准、计划标准、行业标准和历史标准。财政部发布的绩效评价指标是较为简单和粗略的，并不能涵盖大部分财政支出预算的绩效评价标准。

4）绩效评价方法的操作性不强。

一般的来说，绩效评价方法有：成本效益法、摊提计算法、计划目标与实际效果比较法、专家评议与问卷调查法、等评价方法，但由于支出部门和预算制定部门的经验不够，通常只使用了其中的一种或两种方法，使用某种方法时也比较粗糙，不能做到结合指标对实际情况作相应的分析。

四、全面推进预算绩效管理的政策建议1.加强预算绩效管理法制建设，强化法律性（1）加快算绩效管理法的修订工作。

在加快和坚定政治改革的基础上，做好预算绩效管理法制修订的工作，并结合我国的政治体制的实际状况，对预算绩效评价机构的地位作相应的提升，保证预算绩效的实施不是“一纸空文”或“有头无尾”。

（2）温和渐进推进预算绩效管理改革。

在当前的形势下，预算绩效管理的改革者只能暂时接受“眼高手低”的预算改革现实，利用渐进和温和的方式推进改革，不断克服来自政治上和技术上的巨大障碍，在雄心勃勃的设计和差强人意的低度现实之间谨慎地寻求统一，如植入法治原则、树立绩效责任观念、培养分析能力、提高支出部门合作意愿、提升绩效结果透明度等。

2.建立权责对称、预算与绩效管理一体化的体制

我国推进预算绩效管理，需要将绩效理念与预算编制、执行、监督融为一体，从而一起成为预算管理的有机组成部分，同时完善预算绩效管理工作流程，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈的结果要运用”的预算绩效管理机制。虽然大多数地方政府在预算绩效结果应用上做到了预算绩效管理与预算编制、绩效奖励、反馈整改、信息公开的有机结合，但在完善“四个结合”的基础上还要开辟和创新的应用渠道：

（1）一是与部门预算的结合。

对于绩效管理结果优秀的项目和单位，事中跟踪项目财政部门在安排后续资金时给予优先保障，事后评价的在安排其他项目资金时给予优先考虑，或者给予一定奖励。对于绩效管理结果不合格项目和单位，事中跟踪评价的财政部门及时提出整改意见，整改期间应暂停资金拨付，未落实整改措施的应暂停该项目实施。事后评价的，其他项目资金要从紧安排，下年度减少或不再安排预算。（2）二是建立报告制度。

财政部门要将年度绩效管理开展情况、收到的成效、表现优异的部门或单位、存在的突出问题、改进建议等，向同级政府和人大报告，接受政府指导和人大监督，更好地推动绩效管理工作。

（3）三是建立通报制度。

为督促部门和单位按期完成绩效管理工作，对部门和单位的绩效目标完成情况和绩效自评等工作进度、组织管理情况，在一定范围内通报，促使其如期、按质按量完成绩效管理工作。

（4）四建立公开制度。

对财政部门组织评价的，且民众普遍关注、影响较大的民生支出、项目支出的绩效管理结果，经同级政府批准后，可通过报纸、电视、网络等新闻媒体向社会公布，接受社会监督

3.建立财政支出动态监控机制、有效财务报告与问责制度（1）构筑政府预算管理信息化平台。

政府预算的编制、执行以及政府会计和绩效审计甚至政府决策，需要处理大量的数据，因此需要建立能提供强大技术支撑的财政预算信息系统。同时，作为政府行政管理体制改革的一个环节以及重要的财力保障，财政信息系统建设的支撑以及政府信息管理平台的构筑为绩效预算改革和推行创造良好环境。信息系统对于预算绩效管理实施是一个重要的补充，通过建立该系统，能够及时、准确、完整地搜集和提供与绩效管理相关的各方面财政信息，为预算绩效管理工作所用。首要的是要建立基础数据库，将各部门的基础数据纳入其进行管理；其次是要建立预算绩效管理数据库，并以基础数据库为依托，根据绩效目标，设定绩效评价指标，并且根据评价指标进行评分后，纳入各部门的数据库档案；最后是要配套建立健全专家库、中介机构库的信息系统。

（2）明确各部门的主体地位，建立问责制。

在预算绩效管理的组织构架中，各部门承担着政府职能而成为预算绩效管理的关键，因此，首先是确立部门在预算绩效管理中的主体地位，建立部门预算责任制度。部门作为预算编制和执行的主体，是预算绩效管理的责任承担者。其次是建立绩效问责制度，作为约束各部门行为的手段。同时进一步明确政府各部门的职责范围，把单位财政资金使用绩效纳入机关建设和效能建设的考核范围，进一步落实责任制，将预算绩效与部门预算资金安排、部门责任人的年度考核等挂钩，发挥其主体作用，提高单位对预算资金使用绩效的重视和开展预算绩效管理工作的自觉性。

4.合理安排财政支出绩效评价制度（1）将绩效评价结果与预算安排联动，优化预算资金分配。

将绩效评价结果与预算编制、资金安排和改进预算管理相结合，增强绩效结果对预算资金分配的约束力度，同时，将预算绩效评价结果作为政府及其部门履行目标实现情况的重要反应，引入到政府决策过程中，通过结果应用，促进部门改善预算管理，优化资源配置，提高政府行政效率和公信力。

（2）建立绩效评价结果反馈机制，鼓励受到差评的部门和单位整改。有关部门应该将评价结果、存在的问题和财政部门的意见及时反馈给被评价部门和单位，作为其改进预算管理、提高公共产品质量和公共服务水平的重要依据，并督促其落实整改。

（3）提高透明度，逐步扩大绩效评价结果公开的范围。

目前，我国预算绩效评价的结果往往只是在很小的范围内公开，今后，随着预算绩效管理改革的全面推进，应该按照《中华人民共和国政府信息公开条例》有关要求，逐步将预算绩效评价结果公开的范围从被评单位和部门扩大到上级主管部门，从政府扩大到社会，公之于众，提高透明度，将评价结果用于加强人大等立法机构和社会公众的监督。

（4）将预算绩效考评结果与个人奖惩挂钩，加大对个人的问责力度。预算绩效管理是以结果为导向，将分钱、用钱以及用钱办事的效果结合促进预算绩效的改进，众所周知，事在人为，因此，应该加强预算绩效考评结果与个人利益紧密挂钩，建立奖惩分明的制度，将预算绩效考评结果作为个人的升迁、岗位调整以及报酬体系设计的重要依据，对预算绩效管理不善着应该加大对个人的问责力度。

参考文献：

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