广东省财政绩效管理的实践及经验
广东省财政绩效管理的实践及经验
在广东省珠三角地区深入开展的财政绩效管理实践紧紧抓住核心理念，以先进的理论为支撑，立足于各地财政管理水平现状，设计简单使用的操作方式，注重提高资金使用效果和部门单位的管理水平，取得了明显的效果。
一、广东财政绩效管理的基本理念
即通过制度创新打破传统财政分配方式下的各种弊端，通过强化财政绩效管理，让预算单位恢复成为财政资金使用责任的主体，使其成为自我约束、自我激励的责任人。通过管理制度创新，建立起有效的让资金使用主体实现“负责任的结果导致利益增进，不负责任的结果必然带来利益扣减”的绩效管理制度“围堰”。从机制上引导政府各部门单位兼顾眼前利益和长远利益，通过让责任归位的外部压力体系，增强预算单位的自我责任感，勇于承担自身责任，并且根据工作的不足自我改进提高，最终形成自我约束机制和自我激励提高的管理理念和管理意识，进而不管解决资金分配和资金使用当中存在的各种问题，促进政府服务能力和服务水平的不断提高，从而实现对财政困局的破解。
二、广东财政绩效管理的主要做法（一）广东省本级资金竞争性分配的实践
广东省双转移资金竞争性分配方式分为：制定竞争流程、评审办法和程序，组建评审专家库，召开专家座谈会，竞标工作布置会、评审预备会和专家评审会，强化社会监督和实施全过程绩效管理等环节，对竞争性分配资金实行全过程绩效监控，涵盖申报、评审、使用（执行），评价运用各环节，真正把跟踪问效、绩效问责制度的执行落到实处。双转移资金竞争性分配的实质是以专家参与决策保证分配科学性前提下的竞争性方式实现财政资金的绩效管理。
（二）珠三角深入开展的财政绩效管理实践
珠三角财政绩效管理实践从201*年起步，已经推广到了地级市的中山、珠海、江门，县区级单位中的佛山市顺德区、南海区、禅城区、山水区，江门市的开平市等地。
1.财政绩效管理框架
从实践发展上看，广东模式的财政绩效管理历经了“预算申报专家评价问责预算公开”四个阶段，由事前开展绩效预算、事后评价的闭环绩效管理模式，发展到专家绩效问责，主要解决“该不该安排资金、该安排多少资金、该不该优先安排、总盘子不够钱怎么办”这四大问题。
2.具体操作方式
基本流程为：每年上半年由厅科研所与委托财政局共同商议当年财政绩效管理方案；财政部门发出编制下年度绩效预算的通知；对预算单位进行绩效预算编制和填报方面的培训；部门单位申报绩效预算（依据、实施方案、绩效目标和预算的翔实安排计划四项内容）；财
政部门相应主管处室对预算单位申报的绩效报告进行形式把关，对不符合条件的报告予以退回；科研所负责组织专家对预算申请报告进行评审，结果反馈预算申报单位；财政部门听取单位的意见后再安排预算；经过政府行政会议通过后报人大审议批准；资金使用完成后进行绩效评价和绩效问责。
具体操作为：
（1）预算申报阶段。各个部门单位要着重说明四个方面的内容一是依据。单位申报的专项资金请款必须是依据国家的法律、法规和各级政府的“红头文件”的规定要求，并且与该单位的法定职责相一直的事项。二是实施方案。有了依据以后，申报单位为此必须完成此项工作的实施计划和可行性报告，主要说明：事情有多大，准备怎么做，有否相应的管理力量和管理办法，能否保证事情能够按计划完成。三是目标。完成工作事项能够实现什么样的目标，能够解决那些社会、政治、经济、文化问题，解决到什么程度。四是预算。部门单位保证完成此项工作达到设定目标所需的基本预算经费数额。
（2）财政部门业务科室对单位绩效预算报告进行形式要件把关。财政局业务科室的职责是对预算单位提交的预算报告进行形式要件把关，主要是对前述四项要求进行检查，包括主报告与附件的比对等。只有通过形式要件把关后的预算申请报告，才会交给专家进行绩效预算评审。
（3）组织专家开展绩效预算评审工作。根据财政局与科研所商量的评价工作协议，由财科所负责组织专家组对应相应的专项资金类别
开展评审。主要分为两级评审：技术专家和政策专家评审。技术专家评审主要是对单位申报的预算报告内容，尤其是“依据”，“实施方案”、详细的“预算”进行评估，一是依据是否充分“成立”、理由是否正当、是否与部门单位职责一致；二是单位在项目实施前是否准备充分：任务标的与工作量究竟有多大？完成工作任务的计划和实施方法是否恰当？单位实施计划的管理方法和制度是否匹配？三是根据任务标的、工作量、实施项目方法的一致性来核定出应该给予的预算资金量建议。专家组可对项目提出否决性意见，并须提出充足的理据。专家组的意见还包括对每一个项目提出改进单位管理工作的建议。政策专家评审主要是根据“大师有限、民生优先、绩效优先”原则设计的评价指标体系与单位申报的目标进行比对评审打分，目的是对申报项目进行轻重缓急的优先秩序进行排序。
（4）严格的评审规范，保障评审过程的程序正义。为了保障绩效预算的顺利试行，科学的流程管理设计非常重要。首先是形成财政部门、科研所、专家、职能部门之间形成委托代理关系。其次是注意多部门联合推动，人大财经委、监察部门、审计部门、人事部门等在专家集中评审阶段进行现场监督，并在评价结束后听取专家小组对评审过程情况和单位存在问题及改进意见的汇报。再次是从程序上确保专家评审公正客观，运用信息化手段，由专家在异地进行评审。评价过程分为独立评价和集中评价两个阶段。
三、广东财政绩效管理模式的经验总结
（一）领导的高度重视。广东省级竞争性分配财政专项资金和珠
三角各地开展的财政绩效管理的实践证明，领导的高度重视是财政绩效管理能够得以成功推进的关键。作为一项要触及相当多数人既得利益的创新性改革，如果没有主要领导的支持，改革很难推行下去，这就决定了财政绩效管理一定是一个“首长工程”。
（二）财政部门超前的改革创新意识。财政绩效管理的推行首先是财政部门的自我改革过程，财政部门首先放弃了资金分配上的“自由裁量权”，将这种权利交给专家，并且严格按照流程规则办事。权利的主动放弃，对财政部门本身是一种挑战，没有一定勇气和胆识是很难做到的。面对财政困局，财政部门的领导以自我改革的精神，摒弃了过去依靠个人喜好、凭关系分配财政资金的方式，以不破不立的精神推动财政绩效管理改革不断前行，以“舍小我”的勇气换来了财政资金分配的程序正义和规则化、科学化、制度化的分配方式。（三）财政科研部门的理论指导和精细化的过程管理。在广东财政绩效管理改革与推进的过程中，广东财政科研所充分发挥了“导航仪”的作用，参与设计了绩效管理的整套流程和具体的实施方案。同时也发挥了“避雷针”的作用，在开展绩效评价具体工作时，财政科研机构作为第三方，设计专家评价方式、确定专家名单，从而在各职能部门与财政部门之间架起了“防火墙”，提高了过程控制的科学性，有效地规避了改革风险。在策略上，财政部门不好说的话，可以由财政科研所来说，如对个别单位的批评意见等，大力协助财政部门加强评价结果的运用，减少风险和阻力，最大限度的保障此项改革能够顺利推进。
（四）多部门联合推进，形成了两个“统一战线”。财政绩效管理改革是一项系统工程，是分配方式的改革，涉及到部门单位的重大和直接利益调整，财政部门孤军奋战是无法推开这项改革的。在广东绩效管理的实际操作过程中，建立了两条统一战线。一是由财政部门与科研所和专家组成的统一战线，强调和体现了绩效预算的科学性，使绩效预算的推行处于“有理”的地位。二是与相关行政职能部门、人大、审计等形成统一战线，形成财政监督、纪检监察、绩效审计、人大监督、社会舆论监督、社会民众监督一体化，使绩效预算的推行处于“有利”的地位。同时，发挥专家的专业优势，使评审结果更具有权威性，让绩效预算的推行处于“有节”的位置。
（五）充分发挥专家在政府绩效管理中的作用。广东绩效管理的推进，专家是重要环节和条件保障。经过筛选聘请的专家均是该领域的精英，评审认定具有高度的权威性。
（六）讲究策略，稳步扎实推进。首先在财政绩效评价方案及流程设计上强调稳妥推进，以时间换空间，稳步推进，步步为营，不冒进，不迟疑；其次是因地制宜发挥理论的指导作用，紧紧抓住绩效管理是“以企业精神再造政府”这个核心内涵，不机械的强调评价指标，把握“从理念思想理论体系方法”的逻辑层次，在方法论上强调“在实践中边干边摸索边总结形成理论体系”，走出一条有特色的绩效管理道路。最后是强调规范和程序正义，注重公开、透明和公正，减少了制度创新的阻力。
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广东省财政绩效管理的实践及经验
在广东省珠三角地区深入开展的财政绩效管理实践紧紧抓住核心理念，以先进的理论为支撑，立足于各地财政管理水平现状，设计简单使用的操作方式，注重提高资金使用效果和部门单位的管理水平，取得了明显的效果。
一、广东财政绩效管理的基本理念
即通过制度创新打破传统财政分配方式下的各种弊端，通过强化财政绩效管理，让预算单位恢复成为财政资金使用责任的主体，使其成为自我约束、自我激励的责任人。通过管理制度创新，建立起有效的让资金使用主体实现“负责任的结果导致利益增进，不负责任的结果必然带来利益扣减”的绩效管理制度“围堰”。从机制上引导政府各部门单位兼顾眼前利益和长远利益，通过让责任归位的外部压力体系，增强预算单位的自我责任感，勇于承担自身责任，并且根据工作的不足自我改进提高，最终形成自我约束机制和自我激励提高的管理理念和管理意识，进而不管解决资金分配和资金使用当中存在的各种问题，促进政府服务能力和服务水平的不断提高，从而实现对财政困局的破解。
二、广东财政绩效管理的主要做法（一）广东省本级资金竞争性分配的实践
广东省双转移资金竞争性分配方式分为：制定竞争流程、评审办法和程序，组建评审专家库，召开专家座谈会，竞标工作布置会、评审预备会和专家评审会，强化社会监督和实施全过程绩效管理等环节，对竞争性分配资金实行全过程绩效监控，涵盖申报、评审、使用（执行），评价运用各环节，真正把跟踪问效、绩效问责制度的执行落到实处。双转移资金竞争性分配的实质是以专家参与决策保证分配科学性前提下的竞争性方式实现财政资金的绩效管理。
（二）珠三角深入开展的财政绩效管理实践
珠三角财政绩效管理实践从201*年起步，已经推广到了地级市的中山、珠海、江门，县区级单位中的佛山市顺德区、南海区、禅城区、山水区，江门市的开平市等地。
1、财政绩效管理框架
从实践发展上看，广东模式的财政绩效管理历经了“预算申报专家评价问责预算公开”四个阶段，由事前开展绩效预算、事后评价的闭环绩效管理模式，发展到专家绩效问责，主要解决“该不该安排资金、该安排多少资金、该不该优先安排、总盘子不够钱怎么办”这四大问题。
2、具体操作方式
基本流程为：每年上半年由厅科研所与委托财政局共同商议当年财政绩效管理方案；财政部门发出编制下年度绩效预算的通知；对预算单位进行绩效预算编制和填报方面的培
训；部门单位申报绩效预算（依据、实施方案、绩效目标和预算的翔实安排计划四项内容）；财政部门相应主管处室对预算单位申报的绩效报告进行形式把关，对不符合条件的报告予以退回；科研所负责组织专家对预算申请报告进行评审，结果反馈预算申报单位；财政部门听取单位的意见后再安排预算；经过政府行政会议通过后报人大审议批准；资金使用完成后进行绩效评价和绩效问责。
具体操作为：
（1）预算申报阶段。各个部门单位要着重说明四个方面的内容一是依据。单位申报的专项资金请款必须是依据国家的法律、法规和各级政府的“红头文件”的规定要求，并且与该单位的法定职责相一直的事项。二是实施方案。有了依据以后，申报单位为此必须完成此项工作的实施计划和可行性报告，主要说明：事情有多大，准备怎么做，有否相应的管理力量和管理办法，能否保证事情能够按计划完成。三是目标。完成工作事项能够实现什么样的目标，能够解决那些社会、政治、经济、文化问题，解决到什么程度。四是预算。部门单位保证完成此项工作达到设定目标所需的基本预算经费数额。
（2）财政部门业务科室对单位绩效预算报告进行形式要件把关。财政局业务科室的职责是对预算单位提交的预算报告进行形式要件把关，主要是对前述四项要求进行检查，
包括主报告与附件的比对等。只有通过形式要件把关后的预算申请报告，才会交给专家进行绩效预算评审。
（3）组织专家开展绩效预算评审工作。根据财政局与科研所商量的评价工作协议，由财科所负责组织专家组对应相应的专项资金类别开展评审。主要分为两级评审：技术专家和政策专家评审。技术专家评审主要是对单位申报的预算报告内容，尤其是“依据”，“实施方案”、详细的“预算”进行评估，一是依据是否充分“成立”、理由是否正当、是否与部门单位职责一致；二是单位在项目实施前是否准备充分：任务标的与工作量究竟有多大？完成工作任务的计划和实施方法是否恰当？单位实施计划的管理方法和制度是否匹配？三是根据任务标的、工作量、实施项目方法的一致性来核定出应该给予的预算资金量建议。专家组可对项目提出否决性意见，并须提出充足的理据。专家组的意见还包括对每一个项目提出改进单位管理工作的建议。政策专家评审主要是根据“大师有限、民生优先、绩效优先”原则设计的评价指标体系与单位申报的目标进行比对评审打分，目的是对申报项目进行轻重缓急的优先秩序进行排序。
（4）严格的评审规范，保障评审过程的程序正义。为了保障绩效预算的顺利试行，科学的流程管理设计非常重要。首先是形成财政部门、科研所、专家、职能部门之间形成委托代理关系。其次是注意多部门联合推动，人大财经委、
监察部门、审计部门、人事部门等在专家集中评审阶段进行现场监督，并在评价结束后听取专家小组对评审过程情况和单位存在问题及改进意见的汇报。再次是从程序上确保专家评审公正客观，运用信息化手段，由专家在异地进行评审。评价过程分为独立评价和集中评价两个阶段。
三、广东财政绩效管理模式的经验总结
（一）领导的高度重视。广东省级竞争性分配财政专项资金和珠三角各地开展的财政绩效管理的实践证明，领导的高度重视是财政绩效管理能够得以成功推进的关键。作为一项要触及相当多数人既得利益的创新性改革，如果没有主要领导的支持，改革很难推行下去，这就决定了财政绩效管理一定是一个“首长工程”。
（二）财政部门超前的改革创新意识。财政绩效管理的推行首先是财政部门的自我改革过程，财政部门首先放弃了资金分配上的“自由裁量权”，将这种权利交给专家，并且严格按照流程规则办事。权利的主动放弃，对财政部门本身是一种挑战，没有一定勇气和胆识是很难做到的。面对财政困局，财政部门的领导以自我改革的精神，摒弃了过去依靠个人喜好、凭关系分配财政资金的方式，以不破不立的精神推动财政绩效管理改革不断前行，以“舍小我”的勇气换来了财政资金分配的程序正义和规则化、科学化、制度化的分配方式。
（三）财政科研部门的理论指导和精细化的过程管理。在广东财政绩效管理改革与推进的过程中，广东财政科研所充分发挥了“导航仪”的作用，参与设计了绩效管理的整套流程和具体的实施方案。同时也发挥了“避雷针”的作用，在开展绩效评价具体工作时，财政科研机构作为第三方，设计专家评价方式、确定专家名单，从而在各职能部门与财政部门之间架起了“防火墙”，提高了过程控制的科学性，有效地规避了改革风险。在策略上，财政部门不好说的话，可以由财政科研所来说，如对个别单位的批评意见等，大力协助财政部门加强评价结果的运用，减少风险和阻力，最大限度的保障此项改革能够顺利推进。
（四）多部门联合推进，形成了两个“统一战线”。财政绩效管理改革是一项系统工程，是分配方式的改革，涉及到部门单位的重大和直接利益调整，财政部门孤军奋战是无法推开这项改革的。在广东绩效管理的实际操作过程中，建立了两条统一战线。一是由财政部门与科研所和专家组成的统一战线，强调和体现了绩效预算的科学性，使绩效预算的推行处于“有理”的地位。二是与相关行政职能部门、人大、审计等形成统一战线，形成财政监督、纪检监察、绩效审计、人大监督、社会舆论监督、社会民众监督一体化，使绩效预算的推行处于“有利”的地位。同时，发挥专家的专业优势，使评审结果更具有权威性，让绩效预算的推行处于“有节”
的位置。
（五）充分发挥专家在政府绩效管理中的作用。广东绩效管理的推进，专家是重要环节和条件保障。经过筛选聘请的专家均是该领域的精英，评审认定具有高度的权威性。（六）讲究策略，稳步扎实推进。首先在财政绩效评价方案及流程设计上强调稳妥推进，以时间换空间，稳步推进，步步为营，不冒进，不迟疑；其次是因地制宜发挥理论的指导作用，紧紧抓住绩效管理是“以企业精神再造政府”这个核心内涵，不机械的强调评价指标，把握“从理念思想理论体系方法”的逻辑层次，在方法论上强调“在实践中边干边摸索边总结形成理论体系”，走出一条有特色的绩效管理道路。最后是强调规范和程序正义，注重公开、透明和公正，减少了制度创新的阻力。
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