关于审监庭的定位问题
关于审监庭的定位问题
(一)审监庭是专门适用再审程序审理案件的法院职能部门
我国三大诉讼法所确定的审判监督程序，明确规定法院、检察院及当事人在法定条件下，对法院业已发生法律效力的判决、裁定可以提出再审之诉，也就是说，国家法律赋予了法院内部主体及外部主体即检察院、当事人对裁决的既判力有提出质疑及要求重新确认其效力的权利。由于我国宪法所确立的政治体制是人大监督下的“一府两院”制，人大及其人大常委会对法院的监督属于宪法赋予的权利。因此，在存在检察院、当事人能对裁判既判力可提出再审之诉的这两种外部监督主体的同时，法院裁判的既判力更多的还面临着来自人大及其人大常委会的法定监督之冲击。由于人大及其人大常委会是由诸多的代表或委员组成的，于是仅人大代表及人大常委会对生效裁判的个案提出监督这方面，在实践中就数不胜数。而且，在现实的社会政治生活中，在经济利益及权力支配的驱动下，党委、政府、政协、政法机关及一些有权的社会组织或媒体，包括其领导者在内，也凭借着体制或所处的社会地位之优势，直接或间接地向法院的裁判权行使着其认为应当行使的所谓监督权。这样，中国法院所面临的外部监督主体有很多还是法定性的监督主体，较之于世界各国法院来说，其数量之多及其不确定性应该说是绝无仅有的。这种泛主体性的多方位的外部监督，在司法实务中导致了诸多不良的后果，如出现主体不限，时间无限，次数无限，审级无限，理由或条件无限等问题。实践证明这种无限监督的作法是相当有害的，表现为：一方面，司法不公依然存在;另一方面，外部干预司法，导致司法权威下降的现象更为突出，并使人们在事实及法律上不能正确地对待司法价值;相反，社会与公众对法院的裁判却越来越不信任。虽然这里面有法院及法官自身的原因，但更主要的是“作为社会的每一个个体，在评价司法公正时，往往都有自己的个性化的公正标准。从自己的角度
出发，都认为自己的观点是正确的，而不考虑司法的规律性和特殊性，仅立足于自身的角度认为案件处理有误，进而再推理裁判不公，甚至推导出司法腐败。”由于监督主体和方式的多元化，加上法院外部的监督主体对监督事项没有最终的认定权、处理权，不同的主体有不同的素质和理念，各自从不同的角度，代表不同的利益和观点来评判生效裁判，这样，就往往产生不同的看法，发生争议，造成久监不决，最终导致“削弱了裁判的权威性”。
面对着如此广泛的无序的甚至是有害的外部监督，作为社会公正的代表者、维护者法院，它将采取何种对应的措施与方法，做到既能正确处理与对待外部监督，从而维护司法应有的独立性，又能做到籍此纠正内部确实存在的不当裁判，进而维护司法的公正与权威呢诚然，就解决每一个个案存在的问题来讲，法院各个审判部门如刑庭、民庭、行政庭、知识产权庭等业务庭是完全有能力对这些生效的但受人质疑的裁判进行再审的，但是，司法素来是要求中立，摒弃近亲的，这是任何监督主体也懂得的原则与常识。因此，如果把再审案件交给原来的业务庭审理的话，则又往往容易犯近亲及先入为主的错误与忌讳。于是，为维护司法的公正，树立司法的权威，同时也是为捍卫司法的独立，并纠正不当的裁判，专门成立一个适用再审程序来审理被提起的监督案件就不仅成为一种必要，而且是十分紧迫的，实践证明也是完全可取与可行的。理由是：我国三大诉讼法均明确规定了审判监督程序，这一程序虽然在设计上不尽科学，有许多方面还不符合现代法治理念与作法，但它毕竟是一个独立的诉讼救济程序，应当具有相对独立的司法价值。同时，也正是因为有了这么一个再审程序，才引起了如此多的外部监督，客观上动摇了裁判既判力的稳定性。因此，从解铃还是系铃人这一认识角度出发，依其程序设立一个专司审判监督职责的业务监督机构来解决内外监督过程中存在的无序、越轨等问题，应该说是具有现实和法律意义的。201*年，最高人民法院成立的审判监督庭以及在此之前全国各级法院成立
的告诉申诉庭正是人民法院本身为适应内外监督的形势需要而按照三大诉讼法的要求所设立的纠错机制，其目的在于规范内外监督，维护司法的独立与公正及权威。正如最高人民法院审判监督庭庭长纪敏同志所说的：“与其让外部无序的监督，不如我们内部加强有序地监督。内部监督最大的优点是明白人监督明白人，这就要求强化审判监督”。
(二)审监庭与其他庭室的关系及可以担负的其他职能
既然设立审监庭是为了强化监督，自然就应当给这种监督机构应有的定位，唯有这样，才能理顺它与法院其他庭室的关系，才能发挥其应有的职能与作用。否则，定位不明确，即使设立起来了，也难于发挥其职能。最高人民法院审监庭庭长纪敏同志在讲到审监庭的定位问题时说“对本院各庭的监督不是审监庭的职权，是院长的职权，审监庭对本院的监督是基于院长的授权。审监庭实际是院长监督本院审判工作的机构”。对于审监庭的这种定位，笔者认为是值得商榷的。因为，第一、审监庭如果不是对本院发生法律效力的裁判进行监督而只是对下级法院发生法律效力的裁判进行监督的话，则其定位有其科学的方面;但认为“审监庭对本院的监督是基于院长的授权。审监庭实际是院长监督本院审判工作的机构，”则是笔者不敢苟同的。审监庭是依法设立的监督机构，不论是对下级法院或是对本院的监督，都应是基于法律规定，而不是基于院长的授权。虽然各级人民法院院长是提起再审的主体之一，但也并不意味审监庭的一切工作都是由其授权才能开展。第二、把审监庭定位为院长监督本院审判工作的机构，容易给人有一种司法专横之嫌。诚然，院长是依法行使法律赋予职责的法院特定代表者，但他她并不能也不应该拥有或控制任何法院内设机构的特权。何况，现代司法理念一般认为，院长只是作为行政方面的首长，对于司法行为及程序来讲，院长不应有指令法官或要求法官服从的特权。
那么，怎样给审监庭正确的定位才能使审监庭能充当合格的角色呢如前所述，审监庭是为维护司法独立与司法公正、维护司法权威、纠正不当的裁判而设立的一种纠错机构，这一机构是依照三大诉讼法的审判监督程序而设立的。因此，笔者认为，给审监庭的定位只能是从审判监督程序的法律规定之精神中寻找依据与答案，否则，任何给审监庭的定位都是陡然与无意义的。当我们仔细地研究三大诉讼法所确立的审判监督程序之精神时，可以发现，在整个审判监督程序中，最关键最主要不是法院的院长，而是法院的最高审判组织审判委员会，不论是对本院的内部监督、还是处理外部的监督，根据三大诉讼法的精神，审委会的作用都是关键的、主要的。因此，依审判监督程序设立的审监庭应定位为审判委员会的常设工作机构。这一定位的理由与好处为：第一、在本院内部，能有效地理顺监督者与被监督者的关系。众所周知，监督是需要权威的，审监庭要行使监督权，监督各个业务庭，其权威来自何方在法律上未能给予审监庭比其他庭室更高的地位时，它作为审委会的常设工作机构，就能在法律上及实践上具有对各业务庭行使监督的权威，因为审委会作为法院最高的审判机构，对于法院各个合议庭所做出的裁判，依法具有否决及重新讨论认定的权力。因此，把审监庭定位为审委会的常设工作机构，一方面可以有利于审监庭依审判监督程序行使监督权;另一方面，也在实践中弥补审委会作为一个松散的审判组织没有常设机构之缺陷。第二，这种定位有利于上下级法院之间的监督与操作。实践中，上级法院行使对下级法院指令再审或提审案件的权力是很随意的，带有相当大的行政色彩，有时下级法院也搞不懂是上级法院的院长、副院长，还是立案庭、审判监督庭或是其他人员个人的意思表现总之，这种指令再审或上级法院提审，均缺少一个正当程序、缺少一个权威的组织来实施。笔者认为，上下级法院之间的监督，尤其是涉及到既判力效力的监督问题时，是应当慎而又慎，上级法院个人或组织未经法定程序不得随意使具有既判
力的裁判受到了动摇，因为裁判既判力代表的是国家的权威，必须谨慎与严肃。上级法院必须通过审委会讨论决定后才能行使其监督权，否则，上下级法院之间就容易变成行政机构那种上下级依附与服从的关系。把审监庭作为审委会的常设工作机构，并把其行使启动再审的程序权限纳入审委会职权之内，它只有依照法定程序才能行使对下级法院的业务监督权，这样，就能在实际操作上规范上级法院对下级法院的监督行为，并体现出法院之间监督的程序价值，一句话，监督程序方能决定裁决既判力的命运。第三、能有效地面对及处理外部主体所提出的监督。对于检察机关抗诉的案件、人大监督的案件，笔者认为，不论是审查、还是直接审理或是指令下级法院再审或提审，或者是需要作出解释、答复指人大监督方面，审委会都应当认真正确对待，而不能随意由其他庭室或临时组合审判人员来处理，应当直接或委派有代表性的机构按照法定程序做出解释、答复，唯有这样，才能体现出法院整体的权威与效力，否则，外部监督主体就会以法院不认真负责或作出的答复、解释不具有权威性而责难之。
从以上所给审监庭的定位中我们可以得出，审监庭与法院其它庭室的关系只能是业务监督关系，这种业务监督是源于法律规定，基于审委会授权的自然，院长所起的作用是第一位的，审监庭在事实与法律上并没有比其他庭室高出一等，但由于它行使的业务监督是依法及依审委会的决定做出的，因此，其监督应具有权威性。由于审监庭对内是一种业务监督机构，对外是一种监督的答复、解释的对应机构，因此，它除了担负专门适用再审程序审理案件的职能外，它还可以担负的其他职能为：1.按照审判委员会要求对检察机关的检察建议，对人大的监督意见、建议、批评，及其他社会监督主体的来信来函做出解释、说明、答复;2.对下级法院发生法律效力的裁判按审委会的要求、指令再审或提审;3.其他与本院再审有关的事由。
(三)审监庭不必改变为再审庭
审判监督庭是目前各级人民法院专门适用再审程序审理被认为裁判不当案件的机构，是否有必要改为再审庭呢笔者认为是没有这一必要的。理由是：第一、审判监督程序确定的是一种监督程序，而不是再审程序，这种监督并不都是必然引起再审，如当事人的申诉或再审申请人在许多情形下并不都能引起再审程序的产生。第二、改为再审庭也并不能在内容与形式上改变审判监督的性质，也并不能在事实与法律上彻底解决审判监督过程中存在的问题与弊端。第三、审监庭就其称呼来讲，更符合审判监督程序的特征与内涵，即它既能启动再审程序又能行使监督权，并对外部的监督进行对应与处理。同时，对下级法院的审判监督更为科学与规范，而再审庭无法具有此些特征与内涵。第四、再审庭的设立将给未具有再审理由的当事人带来误解与错觉，认为所有的申诉、或申请再审都能启动再审程序。其结果往往是会希望而来，失望而归，因为再审无法给申诉人、再审申请人一个恰当的解释、说明与答复。第五、审监庭在地方各级人民法院是业已使用一定期限的机构名称具有习惯性和心理定性，若将审监庭改为再审庭不仅名称不习惯，心理定性难适应，而且它只是一个名称、一种形式的称呼，没有必要非改不可。
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审判监督庭职能定位的法律思考
当前在人民法院的内部机构设置中，各级人们法院都设有审判监督庭，它的主要职能是行使法院内部的审判监督权，对当事人提出的申诉进行审查并组织听证，对已经发生法律效力的判决书、裁定书和调解书认为确有错误的，提请院长提交审判委员会讨论，并办理再审案件。这种制度设立的目的是为了最终实现审判的公正，使错误的裁判能够得到纠正。但在现实审判实践中，审判监督庭的职能定位存在着一些与公正和效率相左的问题，有些应有的监督职能不能得到充分发挥，而一些不应由审判监督庭行使的职能或不应存在的职能却在阻碍着公正和效率的实现。上述问题已引起目前司法理论界较大的关注。笔者在此仅就烟台开发区法院推出的以审判监督庭为审判流程管理专门机构为特色的审判管理机制改革，有针对性地对审判监督庭的职能定位问题略陈管见。
一、现行法律对审判监督庭职能的定位及其定位的偏差。
人民法院的判决、裁定是经过一审、二审诉讼程序作出的，二审程序结束后，裁判即发生法律效力，诉讼程序已经结束。但有些裁判又确有错误，这些错误的裁判如何纠正，应由哪个部门纠正?对此诉讼法特设了审判监督程序，并规定：人们法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。这就是目前审判监督庭行使再审案件审判权的法律依据。这一不适当的职能定位随着法院审判管理机制改革的不断深入，其显露出的局限性和由此引发的负面作用已越来越明显，具体可概括为以下几个方面：
(一)未能实现真正意义上的审、监分离。为保证审判的公平与公正，我国法院建立并逐渐完善了三个“分离制度”即立、审分离，审、执分离和审、监分离。但审、监分离制度在执行中却部分地出现了偏差。《民事诉讼法》规定，“人民法院审理再审案件，
应当另行组成合议庭”。但并未确定由一个专门机构来审理再审案件。而现行的审判体制中，审判监督庭却被作为一个专门的审判机构，专司对本院作出的生效裁判的再审权，并以新的裁判纠正认为确有错误的原审裁判。从而造成了审判监督庭拥有监督权的同时，又行使审判权的既成事实。如审判监督庭承办的再审案件又出现错误，则很难再作出由哪个部门来监督的解释。此种情况下的审判监督庭岂不就成了比赛场上既是运动员又是裁判员的“运动老大”。这与设立审、监分离制度的目的和本意是相悖的。同时，这种现实情形的存在还在事实上造成审判监督庭的法官在某种意义上高于其他审判庭的法官，二者之间所作的裁判在效力上不是等同的状况。这与二审法院对一审法院的监督不同，二审法院是基于二审终审制的原则和对下级法院的监督权，纠正下级法院生效的及未生效的裁判或指令下级法院再审，这之间体现不出法官间的不平等。
(二)程序公正难以得到监督上的保障。审判公正是审判工作的精髓，这一精髓既包括实体公正，也当然地应包括程序公正，而程序公正是实现实体公正的前提和基础;失去了程序公正，实现实体裁判的公正是困难的，即使偶尔实现了公正也难以排除人们对其裁判公正性的怀疑。我国的审判实践，一向有重实体轻程序的倾向，随着审判改革的深入，“以实体公正为本位”的观点已受到质疑，而“以程序公正为先”的理念正为越来越多的人所接受。审判监督庭既然是行使审判监督权的专门机构，当然既应行使审判的实体监督权，也应行使审判的程序监督权。而事实上，目前的审判监督庭却舍本求末，把几乎全部的精力放在对生效裁判的实体审查上，而对审判程序的监督思之甚少，方法也不多，实际执行的则更少得可怜。这是“以实体公正为本位”的理念在审判实践中明显的负面体现之一。“没有监督的权力必然导致腐败”，同样失却监督的审判程序也必然难以实现真正的审判实体公正。
(三)监督不力且明显滞后。按照审判监督程序的规定，审判监督庭只能在发现已经发生法律效力的判决、裁定、调解书确有错误的前提下，方能对这些案件再次进行审判。这种出错后再纠错的事后监督，使审判监督庭的监督一直处于被动状态。任何审判错误的发生都不是偶然的或突发的，总要有一个过程。而审判监督庭的监督触角不能有效地延伸到错误发生的过程中或刚开始萌芽时，导致其在错误成既成事实前不能很好地行使监督权，这便可能出现一些正在发生中的错误应当发现而未发现，或本可避免而又不能避免的情况。作为审判监督庭的监督，“防错于未然”显然应比“纠错于既然”更重要。
(四)法院内部监督的优越性的发挥出现困难。审判监督庭的监督属于法院内部的监督，这是它不同于人大监督、检察监督、上级法院监督、舆论监督等外部监督的显著特征，它具有其他外部监督所没有的先天的优越性，应当可以在事前、事中、事后等各个阶段进行监督，可以经常性地或制度性地进行，正常情况下也可以主动介入诉讼程序中进行监督。但在当前的审判实践中，审判监督庭实际是只有在当事人申诉时才对案件进行审查，对发现的错案以再审程序进行纠正。其工作的事后性与被动性是显而易见的;内部监督的主动、便利、全面等优越性的有效发挥也便成了很难克服的大问题。
(五)监督的事后性、被动性带来了工作效率偏低的不足。如果说公正是审判的灵魂，那么效率就是公正的外部维护器。由于目前的监督均是事后的、被动的监督，给人的思维就是等错误发生后再实施监督，并予以纠正，这自然难以充分调动相应工作人员的工作积极性和发挥他们的主观能动性，对于整个审判监督工作的有效开展也产生着一定的羁绊和障碍作用。人民群众反映突出的超审(执)限案件的存在，可以说与审判监督庭处于被动监督的地位和监督的不力不无关系;铲除这一严重影响法院办案效率的顽症，提高审判工作的效率，负有监督职能的审判监督庭应责无旁贷。
二、对审判监督庭的职能进行重新定位的思考。
(一)建立完整的、真正意义上的审、监分离制度。“三个分离”制度的制定是现代司法审判的必然要求，也是实现审判公平和公正的重要举措。审判监督庭既是行使审判监督权的专门机构，则其职责范围就应以审判监督为限。本院已生效的裁判如经审判监督庭再审听证后发现确有错误的，依法应由其它审判庭另行组成合议庭进行审理，审判监督庭不宜再直接审理再审案件;审判监督庭原部分拥有的“既是运动员又是裁判员”的双重角色，是与审判的科学化管理不相容的，应当加以纠正。
(二)在重视审判实体监督的基础上，侧重于加强审判程序监督，这是实现审判公正的必由之路。在目前大多数国家的诉讼法都已经采取了程序公正优先的原则，特别是在我国已经加入WTO的情况下，如何优先实现程序公正和如何有效地行使对审判程序的监督显得越发重要。“根本的原因是我们不得不承认，在具体的历史条件下，人的认识能力是有限的;在有限的能力的前提下，诉讼只能实现有限的实体公正，却可以实现完全的程序公正”。在程序公正优先的原则渐成我国新的审判理念的前提下，审判监督庭应当首先实现对审判程序的监督，然后才是对审判实体的监督。审判监督庭应从原来审查繁杂的可能有错误的实体裁判中适当解脱出来，以便能腾出更多的时间、更大的精力进行审判程序的监督，从而为实现实体公正奠定程序公正上的基础。
(三)进一步强化审判监督庭的监督职能，赋予审判监督庭对整个审判过程的全方位、全过程的监督权。将事后的、被动的监督的状况扩展到既有事前的预防，又有过程的监督，还有事后的纠正。为实现这一目的，应把审判监督庭作为审判委员会的办事机构来行使对各类案件整个审判过程的监督管理权。立案庭受理案件后，从排期到开庭，从审限控制到
公告鉴定，从结案到司法统计，从案卷评查到归档，案件流转的全过程都应置于审判监督庭的监督管理之下，从而实现案件审理的事前、事中、事后的全程监督。把审判程序中可能出现的错误通过全面、有效的监督将其最大限度地消灭在萌芽状态和错误发生过程中，从而实现有限审判资源的有效配置和合理使用，避免无价值的浪费。
(四)为有效地提高办案效率，应把审限的管理与控制作为审判监督庭的一项经常性的主要的监督职能之一。办案效率问题历来是群众反映突出的问题，出现这一问题的原因固然很多，但数量不少的超审(执)限案件的存在是其重要的因素之一。要解决这一问题，必须下大力气铲除超审(执)限这一顽症。为实现这一目的，应把监督作为先行的切入点，将所有案件的排期工作交由审判监督庭全权负责，公告、司法鉴定、审计、管辖权异议的上诉等不计审限的事项也由审判监督庭统一办理;对有可能超审(执)限的案件，审判监督庭对承办人拥有督办权;确有特殊原因需延长审(执)限的案件，也由审判监督庭负责审查报批。通过以上监督以最大限度地减少超审(执)限案件的数量。案件超审(执)限的问题解决了，办案效率不高的问题的解决也必能实现新的突破。
(五)加大审判监督庭的监督力度，赋予其对所有案件的督办权。对于党委、人大、上级法院交办，或要求法院汇报的案件，临近超审(执)限案件，超审(执)限等案件，审判监督庭均享有完全的督办权，既有要求案件承办人限期办理完毕督办事项的权力，也有要求承办人提交督办报告的权力;这种督办应是有力度的督办，没有力度的督办还不如不办。
(六)烟台开发区法院在完善审判流程改革的过程中，以监督为强化审判管理的切入点，突出审判监督庭对诉讼程序的监督职能，授予审判监督庭审判流程管理权，使之成为法院审判管理的中心，这无疑是对法院目前审判管理行政化模式的挑战，是审判管理机制
改革的一次大胆尝试。以监督促审判，进而实现审判的公平、公正与效率是审判规律的客观要求。我们寄望于烟台开发区法院审判管理机制的改革，能为人民法院改革目前审判管理以行政首长负责制为中心的行政化管理模式提供有益的借鉴。
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