耕地保护知识
耕地保护知识
一、耕地概念
耕地是由自然土壤发育而成的，但并非任何土壤都可以发育成为耕地。能够形成耕地的土地需要具备可供农作物生长、发育、成熟的自然环境。具备一定的自然条件：（1）必须有平坦的地形，或者在坡度较大的条件下，能够修筑梯田，而又不至于引起水土流失，一般超过25℃以上的陡地不宜发展成耕地；（2）必须有相当深厚的土壤，以满足储藏水分、养分，供作物根系生长发育之需；（3）必须有适宜的温度和水分，以保证农作物生长发育成熟对热量和水量的要求；（4）必须有一定的抗拒自然灾害的能力；（5）必须达到在选择种植最佳农作物后，所获得的劳动产品收益，能够大于劳动投入，取得一定的经济效益。凡具备上述条件的土地绍过人们的劳动可以发展成为耕地。这类土地称为耕地资源。耕地资源包括两种类进：一是已开发利用的土地，即耕地；二是尚未开发利用的土地、即荒地。
耕地总资源：指能够种植农作物的田地。包括当年实际耕种的熟地；新开荒且已种植的地；“沿海”、“沿湖”地区已围垦利用三年以上的“海涂”、“湖田”；弃耕、休闲不满三年，随时可以复耕的地；因灾害或其它因素，虽然当年内未种植农作物但仍可复耕的地；以种植农作物为主，附带种植桑树、果树和其它林的地；年年进行耕耘种草的地。不包括：因灾害或其它因素，已不能复耕的地；弃耕、休闲满三年的地，或者虽不满三年，但已经成为荒地的土地；不进行耕耘，净地种植牧草已成为永久性草地的土地；专业性的桑园、茶园、果园、果木苗辅林地、芦苇地、天然草场等；以混凝土等铺设的温室、玻璃室，导致栽培的植物体与地面隔绝的基地。
二、耕地资源分类
1、根据耕地性质，耕地总资源又分为常用耕地面积和临时性耕地。
常用耕地：是指专门种植农作物并经常进行耕种、能够正常收获的土地。包括土地条件较好的基本农田和虽然土地条件较差，但能正常收获且不破坏生态环境的可用耕地。常用耕地作为我国基本的、宝贵土地资源，受到我国《土地法》严格保护，未经批准，任何个人和单位都不得占用。
临时性耕地：又称“帮忙田”，是指在常用耕地以外临时开垦种植农作物，不能正常收获的土地。包括临时种植农作物的坡度在25度以上的陡坡地，在河套、湖畔、库区临时开发种植农作物的土地，以及在废旧矿区等地方临时开垦种植农作物的成片或零星土地。根据我国《水土保护法》规定，现在临时种植农作物坡度在25度以上的陡坡地要逐步退耕还林还草，在其它一些地方临时开垦种植农作物，易造成水土流失及沙化的土地，也要逐步退耕。因此，我们又可称这部分临时性耕地为待退的临时性耕地。
2、根据耕地当年利用情况可分为当年实际利用的耕地和当年闲置、弃耕的耕地。
当年实际利用的耕地：指当年种植农作物的耕地。
当年闲置、弃耕的耕地：指由于种种原因，当年未能种植农作物的耕地。包括轮歇地、休耕地、因干旱、洪涝及其它自然和经济原因农民未能种植农作物的耕地。3、根据耕地的水利条件，可分为水田和旱地。旱地又分水浇地和无水浇条件的旱地。
水田：指筑有田埂（坎），可以经常蓄水，用来种植水稻、莲藕、席草等水生作物的耕地。因天旱暂时没有蓄水而改种旱地作物的，或实行水稻和旱地作物轮种的（如水稻和小麦、油菜、蚕豆等轮种），仍计为水田。
旱地：指除水田以外的耕地。旱地包括水浇地和无水浇条件的旱地。
水浇地：是指旱地中有一定水源和灌溉设施，在一般年景下能够进行正常灌溉的耕地。由于雨水充足在当年暂时没有进行灌溉的水浇地，也应包括在内。没有灌溉设施的引洪淤灌的耕地，不算水浇地。
无水浇条件的旱地：是指没有固定水源和灌溉设施，不能进行正常灌溉的旱地。
三、我国耕地资源情况
中国的土地资源中耕地大约占世界总耕地的7%。中国的内陆土地面积为960万hm2，在世界上继俄罗斯、加拿大之后居第三位。
（一）我国耕地的特点1、人均耕地面积小
我国虽然耕地面积总数较大，但人均占有耕地的面积相对较小，只有世界人均耕地面积的1/4。到1995年，人均耕地面积大于0.13hm2的有省、自治区、主要集中于我国的东北、西北地区，但这些地区水热条件较差，耕地生产水平低。相对自然和生产条件好的地区如上海、北京、天津、湖南、浙江、广东和福建等人均耕地面积小于0.07hm2，有些地区如上海、北京、大洋、广东和福建等甚至低于联合国粮农组织提出的人均0.05hm2的最低界限。该组织认为低于此限。即使拥有现代化的技术条件，也难以保障粮食自给。2、分布不均匀
综合气候、生物、土壤、地形和水文等因素，我国耕地大致分布在东南部湿润区、半湿润季风区、西北部半干旱区、干旱内陆区和西部的青藏高原区。东南部湿润区和半湿润季风区集中了全国耕他的90%以上。3、自然条件差
我国耕地质量普遍较差，其中高产稳产田占1/3左右，低产田也占1/3。其中涝洼地有约400×104hm2，盐碱地有约400×104hm2水土流失地670×104hm2。而且耕地地力退化迅速，加上由于污水灌溉和大面积施用农药等原因，耕地受污染严重，加剧了耕地不足的局面。
（二）我国耕地面临的压力
中国依靠占世界7%的耕地养活了世界22%的人口，是一项具有世界意义的伟大成就。但另一方面，这一现实也表明中国耕地资源面临的严峻形势，耕地不足是中国资源结构中最大的矛盾，这种矛盾的具体表现在第三章第三节中已有阐述。总之，中国单位面积耕地的人口压力巨大，目前已是世界平均水平的2.2倍。因此，我国的可持续发展在很大程度上依赖于耕地的保护。
四、耕地资源保护概念
耕地保护：是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。
最近十几年来，中国因为非农业建设占用而减少的耕地大约占耕地减少面积的40%左右（其他的减少原因主要有：农业结构调整、灾毁等）。耕地面积大量减少直接威胁农业发展。为此，我们必须确保一定数量和质量的耕地。目前耕地保护方面的制度主要有耕地占用补偿制度、耕地总量动态平衡制度和基本农田保护制度。近年来，中国耕地保护工作取得明显成效，全国已调整划定基本农田面积1.08亿公顷，到201*年底，保护率达到84%左右，基本完成《全国土地利用总体规划纲要》确定的基本农田保护任务。全国近2/3的省份建立了地方政府耕地保护目标责任制，新增建设用地规模基本得到控制。实现耕地占补平衡的省份达到29个，比1998年增加12个。1995-201*年间，通过土地开发整理、复垦等，全国累计补充耕地200万公顷。耕地是人类赖以生存和发展的基础，面对我国耕地严重不足的严峻形势，采取各种措施，预防和消除危害耕地及环境的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，预防和治理耕地的环境污染，是保证土地得以永续和合理使用，稳定农业基础地位和促进国民经济发展的重大问题。
《中华人民共和国土地管理法》明确提出了耕地保护的目标，即实现耕地的总量动态平衡。所谓耕地总量动态平衡，是指在满足人口及国民经济发展对耕地产品数量和质量不断增长的条件下，耕地数量和质量供给与需求的动态平衡。实现这一目标必须加强耕地的数量、质量保护并注重耕地环境质量的提高。耕地的数量保护具体措施包括以下几方面：1、严格控制耕地转为非耕地；2、国家实行占用耕地补偿制度；3、国家实行基本农田保护制度；4、推进土地开发、复垦、整理。耕地的质量保护包括以下几方面：
1、国家制定耕地质量保护措施，如：防止水土流失、耕地沙化、盐碱化、贫瘠化等；
2、实现耕地环境保护。
耕地保护目标责任制，是指确定一定区域的耕地保护目标任务，措施到位，责任到人，运用目标化、定量化、制度化管理方法，规范各级人民政府、部门以及各级领
导的耕地保护工作行为，确保耕地保护基本国策贯彻落实的制度。自1990年以来，耕地保护目标责任制建设在全国范围由点到面、由部门到政府得到逐步推进。除耕地保护目标责任制外，还有基本农田保护目标责任制、土地管理目标责任制、国土资源管理目标责任制等形式。
目前，全国近2/3的省份建立了地方政府耕地目标责任制，在根据土地利用总体规划确定省级政府耕地保护目标和任务后，根据各地区情况，分解耕地保护指标，由上级政府与下级政府、上级国土部门与下级国土部门分两条线逐级签订耕地保护责任书，明确责任制的具体内容和指标。由上级政府及国土部门定期考核目标责任制完成情况，并在考核的基础上建立耕地保护奖惩制度，调动各地保护耕地的积极性。今后要进一步强化地方政府领导保护耕地的责任意识，部将在完善土地调查统计制度和土地利用动态监测体系的基础上，建立反映各地工作实际效果的考核指标体系，对各省（区、市）耕地保有量和耕地占补情况进行考核并公布考核考核结果，使目标责任制切实对耕地保护起到促进和保证作用。
五、耕地资源的保护措施
要严格执法，加强管理。健全农田基本保护制度，强化耕地的保护。耕地是人类赖以生存的物质基础。切实保护和合理利用好每份耕地，提高农业综合生产能力，对于保障农业持续发展，保证增加农民收入，具有十分重要的意义。1986年，全国人大常委会颁布《中华人民共和国土地管理法》，1991年确定了每年6月25日为全国土地日，1994年发布《基本农田保护条例》，1987年耕地保护写进了《刑法》，这一切都说明了我国政府对耕地保护的重视性。但是上有政策，下有对策，由于基层措施不得力，土地浪费现象依然很严重。需进一步加强管理完善措施，确保每一分耕地都能合理利用；要认真贯彻《土地法》和《基本农田保护法》，确保耕地面积的稳定；要强化对非农业建设占用耕地的计划管理，严格执行耕地占用许可证、转用市批、耕地保养等制度，真正做到依法切实保护耕地；在执法管理上，土地部门可模仿“计划生育”突击执行形式，每年抽调农业、土肥专家突击对耕地的面积和质量保护进行突击检查，对有问题的地方应严肃追查；在积极开发后备土地资源上，实行“谁复垦，谁受益”的办法，调动开垦荒地的积极性，增加耕地，缓和人增地减的矛盾，实现耕地的收支平衡，真正使我省有限的耕地资源走上可持续发展和利用的良性轨道；划定农田保护区，是花钱少、时间短、见效快，切实保护耕地的有效措施；对耕地实行严格的用途管制，严格执行耕地占用许可证，转用审批，耕地保养等制度。
（二）要严格控制国家和集体基建用地。国家基本建设每年占用大量耕地，必须考虑尽量不占或少占耕地，确实要占的必须占一补一；合理规划乡村集体用地，乡村集体用地要制定长期规划，乡镇企业应合理布局，避免投资区、开发区、工业区盲目占用耕地；减少农民个人建房用地，农村建设应该实行统一规划，控制个人建设占地面积。同时挖掘旧村土地利用潜力，复垦废弃的村庄宅基地，有条件的地方可实行村庄兼并。
（三）努力复垦耕地资源，大力开发后备土地资源。应该加大科技和资金的投入
力度，采取各种各样的方式，使其尽快变成可以利用的耕地，同时应该加强土地整理，对田、水、村、路、沟进行综合治理。根据大约测算，仅这一项就可以增加2%~4%的耕地面积。同时要不断挖掘耕地的潜力，改善耕地的环境，提高耕地的生产力。同时，农田水利设施仍较薄弱，抗御自然灾害能力（主要是旱涝灾害）不强。所以应该做到加强农田水利建设，改善农田生态环境，可以通过增加施有机肥、秸秆还田、平衡施肥等来改良土壤质量，以此来提高耕地质量；可以推广引进先进的耕作方式，根据市场的需求，合理调整种植业的结构，提高复种指数和灾后的复垦率；要依靠科技和各种投入，使耕地由粗放经营向集约经营转变，以达到提高单位耕地面积产出效益的目的。
（四）严格控制人口增长，协调人地关系。人口的过快增长也是导致耕地面积减少和不合理利用的重要原因。随着经济的快速发展和人口的增加，其对耕地的压力也越来越大，人地矛盾更趋突出。所以各级政府必须将耕地与人口平衡纳入到计划体系中，通过严格控制人口增长，提高人口素质，不断促使人地比例关系的协调发展。（五）加强以改革土壤为中心的农田基本建设，大力改造中低产田，提高耕地素质、质量和抗灾能力。为了提高耕地质量，发掘耕地的更大生产能力，要切实抓好以治水改土为中心的农田基本建设。淮北平原主要以防涝除渍为主，积极发展灌溉设施建设，尤其是要重视对地下水的开发利用；江淮分水岭地区主要以提高抗旱能力为主，大力发展电力灌溉，不断兴修已有的水利设施；沿江地区要搞好防洪防涝，皖南和大别山区要抓好水土保持工作。抓好农田基本建设的同时，还要大力抓好中低产田改造，增加高产、稳产农田面积，要坚持用养结合，改良和利用相结合，当前利益与长远利益相结合，实行山、水、田、林、路综合治理的方针。因地制宜，分类指导，提高耕地素质要坚持走从农业大省转向农业强省的道路，以耕地为基础，与林、草、种植、养殖业的发展联成一个有机整体。耕地的培肥要有生态观念，坚持生态、社会和经济效益三结合，要提高耕地的综合生产能力。
（六）要合理地调整优化耕地利用结构，发展三高（高产、优质、高效）农业。优化种植业结构，抓好作物布局是提高耕地资源利用率和经济效益的重要举措。优化耕地利用结构须以提高经济效益为中心，以市场为导向，从而提高耕地资源的利用率，改良农业生态环境，围绕稳粮、扩经、扩饲作物比重，发展养殖业，开发名特优稀新产品的总思路，因地制宜，通过间套作等技术，改革优化耕作制度，发展多熟、高效种植，只有这样，才可使有限的耕地资源产出较高的经济效益。努力增加科技和资金投入，依靠科技进步，提高耕地集约化的经营水平。科技是增强农业发展后劲的最大潜力，也是传统农业走向现代农业的唯一出路，充足的资金是农业发展的保证。要加强农业实用技术推广，改变目前农业科技贡献率不足40%的状态。
（七）建立健全耕地的信息技术系统，开展耕地的数量、质量和合理利用情况的动态监测，为科学指导和宏观决策服务。随着科学技术在农业生产中贡献率持续的增长，建立耕地信息系统已刻不容缓，各个农业部门应积极争取资金，开展地力监测，建立耕地质量跟踪信息，土地统计部门应建立耕地面积动态信息，耕地利用规划信息，使农业生产者能够从耕地信息系统中寻找到适合于本地农业生产的最佳方案，从而以
最低的成本获取最优厚的回报。
扩展阅读：耕地保护政策与实务知识
耕地保护政策与实务
一、形势与任务
（一）坚守18亿亩耕地红线形势严峻
人口多、人均耕地少、耕地后备资源不足、生态环境脆弱，资源禀赋是我国的基本国情。近年来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，特别是近两年实行的“扩内需、保增长”，耕地保护的压力越来越大。
1、人均耕地少、优质耕地少、耕地后备资源少。201*年，我国耕地面积是18.257亿亩，人均只有1.37亩，不足世界平均水平的40%，北京、天津、上海、浙江、福建和广东6省市的人均耕地，已经低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。全国中低产田与高产田的比例约为7:3，全国水土和光热条件好的优质耕地，仅占全国耕地的1/3，主要分布在东南部地区，而这些地区又多是目前建设占地最多、最快的地方。理论上全国耕地后备资源总潜力约为2亿亩，可以开垦城耕地的只有约8000万亩。
2、土地开发利用粗放浪费。一方面，城镇盲目扩张，建设贪大求洋，用地结构不合理，产出效率低下。我国城镇人均建设用地达133平方米，超过国家规定的人均80～120平方米的标准。城市建设用地40%以上低效利用，还有5%处于闲置状态。全国每年新增建设用地中，工业用地占40%，有的东部省市高达60%。工业用地产出效率也比较低，还不到发达国家的10%。另一方面，农村空闲住宅多、空心村多，人均建设用地逐年扩大。农村空闲住宅面积约占村庄建设用地问题的10%～15%。农村人均居住建设用地从1996年的193平方米增加到201*年的229平方米。
3、土地供需矛盾非常突出。目前，全国有22个省份已经突破或基本用完现行土地利用总体规划确定的本省份到201*年的建设用地指标。近年来，每年的建设用地指标也就是不到600万亩，只能满足最多一半需要。正在修编的土地利用总体规划，只能满足公路、港口、民航、铁路等基本建设到2020年规划需求的1/2～2/3。
4、土地违规违法形势依然严峻。一是省级违规违法批地用地基本不存在；二是一些市县直接违规违法批地，或者地市县政府默许，纵容，操纵甚至迫使下级政府违规违法批地用地；三是违规违法用地向下蔓延，由地市向县、乡（镇）、村级蔓延。以租代征就大量发生在乡（镇）政府和村级组织；四是土地违规违法东部没有遏制，中西部地区有上升的势头。
5、党中央国务院提出的一系列扩内需，保增长等措施，对耕地保护工作提出了更高的要求。一方面，为应对国际金融危机，201*年第四季度中央新增投资1千亿，带动地方4千亿，今明两年，中央要投资1.18万亿元，带动地方4万亿投资。在这么短的时间内，投资力度这么大，这么多的项目要落地，对严守18亿耕地红线造成很大的压力。另一方面，党的十七届三中全会决定、今年的中央一号文件，对建设和完善最严格耕地保护制度提出更新、更高的要求。
（二）耕地保护任务十分艰巨
改革开放30年来，严格保护耕地的政策取向，为我国粮食安全、社会稳定、经济安全奠定了坚实的物质基础，使我国工业化、城镇化进程平稳而快速地推进。
1、保护耕地是粮食安全的基础。
一方面我国人口总量和人均粮食消费量在持续增长，而粮食和耕地供需关系处于“紧平衡”状态以及国际粮食市场的调节空间有限，要求我们尽可能维持现有耕地面积。另一方面决定未来耕地需求量的因素包括粮食需求量、粮食自给率、粮食播面单产、粮食播种比例和耕地复种指数，到2020年我国人口规模将达到14.5亿人－14.7亿人，粮食需求量为7.41亿吨－7.54亿吨。目前粮食单产涨幅空间不大，粮食播种比例和复种指数均呈下降趋势，而粮食自给率已高于95%。从以上指标分析，2020年我国耕地需要量为18.09亿亩左右，目前耕地面积为18.26亿亩，离红线还有2600万亩。
2、保护耕地也是为了社会稳定。
耕地是农民最重要的生产资料和最基本的生活保障。耕地提供了农民40－60%的经济收入，60－80%的生活必需品。我国目前城镇化率约为45%，至少有6亿多农民生活在农村，有约1.3亿名进城务工农民，在当前金融危机影响日深的情况下，耕地是一些失业农民工的重要“心理防线”，通过严格控制保护耕地并及时补充占用的耕地，可以防止出现大量失地农民，有效维护社会稳定。
3、保护耕地同样关系经济安全。
粮食问题本身也是经济问题。耕地是轻工业基本原料的主要来源，没有耕地提供的不断增长的原料支持，就没有工业的持续快速发展。每一次粮食短缺都带来粮价高涨，并带动社会物价总水平的上涨，影响宏观经济的稳定。由美国次贷危机引发的金融危机，清楚地告诉我们，如果放松土地供应闸门，任由土地被征转并成为信贷抵押品，其可能引发金融风险不可低估。
4、保护耕地还是保护人类赖以生存发展的自然生态系统和文化景观的需要。
耕地是最好的绿地，耕地特别是水田，是重要的人工湿地，耕地系统本身在有机物质生产、维持大气二氧化碳和氧气的平衡等方面，具有重要的生态功能和价值。与此同时，保护耕地，也意味着我们在建设现代文明的同时也保住了传统文明，实现了多样化。
5、保护耕地不会延缓城镇化进程，推高房地产价格。
一方面，我国的耕地保护制度虽然严格，但并非盲目和僵化地执行，而是以推进节约集约用地和土地整理开发为主，对符合规划和国家政策的各类建设的必要用地都给予了保障。20世纪80年代以来，我国城镇化加速发展，城镇化进程并没有因为国家实行耕地保护政策而减缓。另一方面，房地产价格的高低最终是由供求关系决定的。即使在土地资源丰富的国家（如美国、加拿大），大城市地区特别是中心城区的房地产供应也总是稀缺的。有效需求会随着城市经济发展不断扩大，在供应减少和需求扩大的全力作用下，房地产价格必然趋于上升。而近期国内外许多城市房价下降，其根本原因就是经济衰退导致需求不足。我国城镇化发展用地是充分保障的，没有因为保护耕地减少必要的房地产用地供应，因此，保护耕地不可能推敲房地产价格。
总之，耕地在我国经济社会发展和生态文明建设中具有不可替代的特殊地位，保护耕地始终是我国现代化进程中一个全局性、战略性重大问题。
二、基本农田保护
基本农田是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地。我国现有基本农田15.89亿亩，占耕地总
量的86.8%，几乎承担着我国全部的粮食生产任务。按我国人口高峰时对粮食的需求和单位面积粮食生产能力测算，中央提出的一人一亩口粮田的目标，到2030年要保16亿亩基本农田。十七届三中全会《决定》明确提出“划定永久基本农田，建设保护补偿机制，确保基本农田总量不减少，不改变，质量有提高。”各地要结合土地利用总体规划修编，调整好基本农田布局，对规划确定的基本农田落实到地块和农户，采取特殊保护措施，实行永久保护。
（一）基本农田保护区划定
基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。县级土地利用总体规划，应结合土地用途区确定，划定基本农田保护区；乡级土地利用总体规划，应将县级规划划定的基本农田保护区进一步落实到地块。
1、下列耕地应当划入基本农田保护区：经国务院主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、蔬菜生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在发行或已列入发行规划的中、低产田；农业科研、教学实验田；集中连片程度较高的耕地；相邻城镇间、城市组团间和交通干线间绿色隔离带中的耕地。
2、为基本农田生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施，以及农田之间的其他零星土地，可以划入基本农田保护区。
3、土地利用总体规划已预留为建设用地的土地，不再划入基本农田保护区。
4、基本农田保护区的边界应依据上一级土地利用总体规划的规划目标和分区要求，参照已有的相关规划，综合考虑生态环境建设安排、基础设施建设用地布局、城乡建设用地扩展边界划定等因素确定。尽可能利用明显的线形物或河川、山脊、林带等自然、人工地物界线，兼顾行政界限。5、基本农田保护区划定中，可以多划一定比例的基本农田，用于规划期内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田，包括难以确定用地范围的交通、水利等线型工程用地，不宜在城镇村建设用地范围内建设、又难以定位的独立建设项目（如防灾建设、社会公益项目建设、城镇村重要基础设施建设、污染企业搬迁等）。同时，列明可在基本农田保护区内安排的建设项目清单。
（二）划区工作的具体要求
基本农田保护区以乡（镇）为单位划区定界。乡（镇）国土资源所根据乡（镇）土地利用总体规划确定的基本农田保护的安排、数量指标和质量要求，把基本农田保护指标落实到乡（镇）1:1万的土地利用现状图上。一般将一个行政村范围内的基本农田作为一个基本农田保护片，并在土地利用现状图上，按从左到右、从上到下的用阿拉伯数字编号。在每个保护片内，由村庄、工矿、道路、河流等明显界线将基本农田划分为若干块，并按从左到右、从上到下的用阿拉伯数字编号，即采用“区－片－块”3级划分编号。填写基本农田保护地块汇总表及基本农田保护区面积汇总表，建立本乡（镇）基本农田保护统计台帐，并将划定的基本农田保护块落实到村组、地块和农户（承包经营户），做到基本农田保护图、表、台帐和地块相符。
划定基本农田保护区时，不得改变土地承包者的承包经营权，要在主要交通沿线、集镇、村庄、集镇周边集中连片的基本农田保护区，根据《关于基本农田与土地整理标识使用及标志牌设立的规定》（国土资发〔201*〕304号）的要求，设立统一规范的基本农田保护标识和标志牌。
（三）基本农田的占用和补划
1、严格占用基本农田审批制度。基本农田保护区经依法划定后，任何个人不得改变或者占用。除国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目以外，其他非农建设一律不得占用基本农田。选址正确无法避开基本农田，并符合法律规定，涉及农用地转用和土地征收的，必须按法定程序报国务院批准。
不得批准对基本耕作层造成永久性破坏的工程临时用地。严格执行占用基本农田听证和公告制度。经依法批准或法定程序通过调整规划占用基本农田的，征地补偿按法定的最高标准执行。2、强化基本农田补划制度。经国务院批准建设占用基本农田或法定程序调整规划造成基本农田面积减少的，当地人民政府应当按照批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照当地最高标准执行交纳耕地开垦费，专款补划基本农田。
补划的基本农田应是优质耕地或将土地整理复垦新增加且经验收合格的耕地补划为基本农田。补划的基本农田要与占用的基本农田数量质量相当。补划的基本农田也要进行编号。补划后要做到图、表、台帐、档案一致。要将补划范围、面积及时通知村民委员会和土地承包经营户，并要在补划区公告。
（四）基本农田监督管理1、基本农田保护目标责任制
在设立基本农田保护区的地方，县级以上人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护目标责任书。村民委员会与村民小组和土地承包经营户签订基本农田保护目标责任书。基本农田保护目标责任制应纳入政府任期目标考核内容，实行奖惩。
基本农田保护目标责任书应当包括以下内容：（1）基本农田的范围、面积、地块；（2）基本农田的地力等级；（3）保护措施；（4）当事人的权利义务；（5）奖励与处罚。2、基本农田保护措施（1）建立基本农田保护档案
经划定的基本农田保护区、由乡（镇）国土资源所按片块，统一建立档案。档案内容包括：编号、四至境界、面积、利用类型、土地等级、土地承包人和片块管护人姓名等。并由片块管护人或
土地承包人签字。基本农田依法批准占用后，在相应的档案要注明。对补划的基本农田要及时建立专门档案。
（2）建立基本农田社会化监督网络
经划定的基本农田保护区，要以书面的形式将保护地块、面积、管理规定及责任通知到村、组及各承包经营户。乡（镇）国土资源所要帮助村民委员会或村民小组制定村规民约，领先群众和社会力量做好基本农田的保护工作。
（3）建立基本农田定期巡回检查制度
乡（镇）国土资源所应对工作人员划定基本农田动态巡查责任区，每月至少开展两次基本农田的专项巡查，巡查内容主要有：
①基本农田保护标志是否有被损毁移动情况；②基本农田保护区内是否有违法占地情况；
③基本农田保护区内是否挖塘养鱼，进行蓄禽养殖或发展林果业以及其他严重破坏耕作层的情况；
④基本农田保护区内是否有建窑、建房、建坟、挖沙、采石、取土、堆放固体废弃物或者其他破坏基本农田的情况；
⑤基本农田保护区内是否有耕地闲置和荒芜情况；
⑥基本农田保护区内的土地是否有被工业“三废”污染情况；
⑦经依法批准占用基本农田的单位是否将耕作层的土壤剥离，用于新开垦的耕地、劣质地或其他耕地的改良。
巡查情况要录入巡查台帐，有违法行为要及时报告上级国土资源行政主管部门依法作出处理。（五）基本农田建设
1、发挥示范作用。为适应新形势下对基本农田实行特殊保护的需要，我们提出了以建设促保护的新思路和新举措，全面提升了基本农田保护和管理水平。在全国设立了116个国家级基本农田保护示范区，浙江、湖北、湖南等省也设立省级基本农田保护示范区，建设标准基本农田，加强基本农田监管体系建设，逐步实现基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化的“四化”目标。
2、建立基本农田经济补偿机制。稳定耕地特别是基本农田的面积，提高耕地质量，必须加大规划确定的重点地区及重点工程、粮食主产区和基本农田保护区的土地整理的投入。鼓励有条件的地区探索建立基本农田保护基金，对农村和农村集体管护、利用基本农田给予补贴和奖励；引导政府资金和社会资金共同参与基本农田建设。
三、农村土地整治
农村土地整治是指土地整理复垦开发与城乡建设用地增减挂钩（即城乡建设用地增减平衡，耕地总量不减少，建设用地规模不增加）为平台，以重大工程、示范项目为载体，围绕“地从哪里来，人往哪里去”等一系列问题，统筹安排三农建设，整体规划、整村（镇）推进，田、水、路、林、村综合整治，从而促进农田产能普遍提高，村容村貌全面改观，基础设施综合配套，产业结构逐步优化，要素布局趋于合理；形成“农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模集中，产业向园区集中”的崭新格局。
（一）土地整理复垦开发成效
从1999年《土地管理法》修订以来，我部建立了一系列管理制度，开辟了稳定的专项资金渠道，土地整理复垦开发已成为落实最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线的主要途经。1997年至201*年，全国共补充耕地面积4604万亩，大于同期建设占用耕地2927万亩；同期整理农用地约2亿亩，耕地利用程序普遍提高了3-10%；土地整理区产能普遍提高5-15%，提高农业综合生产能力；按当前全国人均耕地面积测算，避免了约3300万人失去土地，保证了长远生计。
（二）农村土地整治的主要任务
一是开展农田整治，对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦，在增加耕地的同时，建设高标准农田；二是推进村庄整治，对农村基本设施和公共设施建设、农民旧房改造、新居建设等进行统筹规划和更新建设；三是依法依规推进集体建设用地流转的基础上，促进农村非农产业的发展和农民致富；四是通过城乡建设用地增减挂钩，将农村富余的建设用地指标调剂到城镇使用，获得土地增值收益反哺农村，发展农业，繁荣农村，致富农民。
当前，推进农村土地整治的重点任务是，推进土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点的有机结合，实施土地整治重大工程和“万村土地整治”示范工程。国土资源部重点抓好1000个国家级示范点，地方开展9000个省级示范工程建设。
（三）土地整理复垦开发乡镇国土资源所的主要职责
土地复垦、开发整理项目建设分为项目申报、审批、实施和管理4个阶段。乡（镇）国土资源所主要参与项目实施和项目后续管理两个阶段的工作。
1、项目实施
项目实施管理实行公告制、工程招标制、项目法人制、合同制、工程监理制、审计制。（1）项目批准后，正式实施前，乡（镇）国土资源所应协助市（县）国土资源管理部门发布项目实施公告，公告内容包括：项目名称、建设位置、建设总规模、新增耕地面积、项目总投资、建设工期、土地权属状况、项目承担单位、项目施工单位、项目设计单位、项目工程监理单位等相关情况。
（2）乡（镇）国土资源所按照有关规定核实项目涉及土地类、面积、界址及制定补偿方案和可能性调整方案等。
（3）协调解决项目实施中出现的问题。
（4）在接到验收申请后，及时组织验收组。验收组要吸收村组干部和项目村民代表参加。初验合格后报县级以上国土资源管理部门验收。
2、项目的后续管理工作
项目竣工后，乡（镇）国土资源所主要进行以下工作：
（1）工程项目竣工验收后，要确定管理保护主体，落实管理保护措施。新开发土地未确定土地使用权的，可通过承包、租赁、拍卖等方式确定土地使用权，确保开发整理复垦后的土地及时得到利用。
（2）土地开发整理复垦项目验收合格后，进行土地调整、群众确认和变更登记发证工作。（3）项目资料的收集、立卷、归档工作。从项目申报到实施、验收通过的有关文件、图表、影像等资料收集整理，立卷归档，移交档案室妥善保管。
（四）农村土地整治中要注重把握的几个问题1、坚持统筹规划
推进农村土地整治首先要严格实施好现行的《全国土地开发整理规划（201*－201*年）》，规划目标的如期实现。同时，要按照《全国土地利用总体规划纲要（201*－2020年）》的总体要求，与经济社会发展规划、城乡建设规划、产业发展规划等有机结合，抓紧编制新一轮农村土地综合整治规划（即土地整理复垦开发规划），明确目标任务、区域布局、实施计划和保障措施，统筹农村生产、生活、生态用地，科学指导田、水、路、林、村综合整治。
当前工作的重点是大力实施“万村土地整治”示范工程，列入示范工程的，要以村或乡（镇）为单位，按照“全域规划、全域设计、全域整治”的要求，抓紧编制村土地利用规划，满足示范工程建设的需要。实施“万村土地整治”要注重保持农村风貌和当地特色，保留传统农耕文化和民俗文化中的积极元素，建设与城镇同样使得而风貌有别的现代农村，做到整治一个，改造一片，造福一方。
2、切实尊重农民意愿
要充分尊重农民土地财产权益，在整治方式、旧房拆迁、新居建设、非农就业等方面提供多种选择，做到整治前农民乐意，整治后农民满意。要发挥村民自治的制度优势，广泛听取村民组织和农民的意见，凡是村民组织和农民不同意的项目，不得实施。要创造条件，让农民参加工程建设，直接获得工资性收入。要鼓励整治后土地的依法流转，扩大农民收益渠道。
3、坚持循序渐进
农村土地综合整治工作要根据当地经济社会状况、农业生产水平、农民生活条件和资金保障能力等情况，因地制宜、分类推进。坚决防止一味照搬“城镇居民”和“楼式居住”等模式。在推进农村土地综合整治工作中，对目前能用和经发行后能用的住宅不要强行拆除，坚决禁止搞违背农民
意愿的大拆大建。坚持以发送农村最迫切需要的生产生活条件为中心，以中心村综合整治为重点，完善各类基础设施，稳步推进农村基本公共服务均等化。
四、建设用地审批
建设用地审批制度是实施土地利用总体规划的主要政策工具，也是落实用途管制制度的基本手段。实施严格的用地审批，将对保护耕地、落实国家宏观调控政策起到重要作用。
1999年《土地管理法》确立了以土地利用总体规划为核心的土地用途管制制度，设定了农用地转用、土地征收两项审批事项，审批权集中在国务院和省级人民政府，建立了以建设项目用地预审和农用地转用及征收审批为核心的建设用地审批制度。
（一）建设项目用地预审1、建设项目用地预审的作用
实行建设用地预审制度，是在建设项目审批、核准、备案阶段，由国土部门根据土地利用总体规划进行审查，凡不符合规划和产业政策的建设项目不得通过项目用地预审。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准项目，从“源头”上控制不合理用地。
2、建设项目用地预审的内容
（1）建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否与土地利用计划控制总盘子相衔接，是否符合土地管理法律、法规规定的条件；
（2）建设项目是否符合国家相关规划、产业政策；
（3）建设项目是否符合国家供地政策；项目拟用地规模是否符合国家有关行业建设用地标准；（4）建设项目拟占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资金是否有保障；
（5）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案及其论证意见、规划调整对规划实施影响评估报告、规划修改听证会议纪要等是否符合法律、法规等的规定。
（二）建设用地审批1、建设用地报批形式
从用地报批类型上，按照法律规定，建设用地分为两类：（1）“圈内用地”
“圈内用地”是指城市和村庄、集镇建设用地。按照年度的用地计划，这类用地分批次报批，报批用地时不需要带具体的项目，而是由当地政府负责向具体项目供地。
（2）“圈外用地”
“圈外用地”是指单独选址建设项目用地。按照经批准的项目设计方案，以项目为单位报批用地。《土地管理法实施条例》第二十三条规定，能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，因选址的特殊要求，可以在“圈外”选址建设，原则上其他项目都应在“圈内”选址建设。
2、建设用地审批权限（1）“圈内用地”的审批权限
“圈内用地”，报批用地时需编报建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，由当地人民政府按照国家有关规定向用地单位具体供地。
根据《土地管理法》第四十四条和《报国务院批准的建设用地审查办法》的规定，以下城市实施土地利用总体规划涉及农用地转用的，需报国务院批准，同时审批征收土地：
①直辖市、计划单列市；
②省、自治区人民政府所在地的城市；③人口在50万以上的城市。
上述城市以外的城市、村庄和集镇实施土地利用总体规划，涉及农用地转用的，均由省级人民政府批准。但农用地转用批准权限在省级人民政府，涉及征收农村集体土地的面积超过法定省级人民政府批准权限的，要在省级人民政府依法批准农用地转用方案、补充耕地方案后，报国务院批准征收土地方案。
（2）“圈外用地”的审批权限
“圈外用地”，报批用地需编报建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案。
（3）占用农用地的审批权限
根据《土地管理法》第四十四条和《报国务院批准的建设用地审查办法》的规定，以下建设项目涉及农用地转用的，需报国务院批准，同时审批征收土地：①国务院批准的建设项目；
②国务院有关部门和国家计划单列企业批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；③省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；④重要军事国防项目；⑤涉及占用基本农田的项目。
上述规定之外的单独选址建设项目用地，涉及农用地转用的，均由省级人民政府批准。但农用地转用批准权限在省级人民政府，涉及征收农村集体土地的面积超过法定省级人民政府批准权限的，要在省级人民政府依法批准农用地转用方案、补充耕地方案后，报国务院批准征收土地方案和供地方案。
根据《土地管理法》的规定，征收基本农田的、征收基本农田以外的耕地超过35公顷的、征收其他土地超过70公顷的，由国务院批准。在上述权限以下的征收土地，由省级人民政府批准。
（4）占用国有未利用地的审批权限
《土地管理法实施条例》第二十四条规定，下列建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地作为建设用地的，需报国务院批准：
①国家重点建设项目；②军事设施；
③跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；④国务院规定的其他建设项目。3、建设用地审批的基本要求（1）土地用途符合规划
用途管制意味着规划用途严格管住，不能“乱动”；土地分为农用地、建设用地和未利用地，用途管制即严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。申报用地必须符合土地利用总体规划，或符合《土地管理法》规定的修改规划的条件。
（2）纳入年度用地计划
国家根据土地利用总体规划、经济社会发展需要、宏观调控政策、各地土地利用情况（违法用地扣减下一年计划）等，每年编制下达土地利用计划；计划指标主要有年度新增建设用地，其中农用地和耕地转为建设用地控制指标，同时隐含着未利用地转为建设用地控制指标，以及土地整理复垦、土地开发补充耕地指标。申报用地必须纳入年度土地利用计划才能批准。
（3）履行耕地占补平衡义务
耕地占补平衡必须在省（区、市）范围内完成。一般情况下，无论是单独选址建设项目用地还是城市建设用地，在申报用地前应当先行完成补充耕地。建设单位可以采取两种方式履行耕地占补平衡义务。一是自行补充，由建设单位在当地国土资源管理部门的监督和指导下，实施土地开发整理项目，完成补充耕地任务。二是委托补充，建设单位按规定标准向国土资源管理部门缴纳耕地开垦费，由国土资源管理部门负责组织实施土地开发整理项目，完成补充耕地任务。
（4）切实补偿安置好被征地农民。下部分专门论述
4、建设项目用地审批中乡镇国土资源所的主要职责
（1）乡镇国土资源所协助市县国土资源管理部门组织、清点报批材料。
（2）乡镇国土资源所协助市县国土资源管理部门对报批材料进行初审，并上报省级以上国土资源管理部门批准。
5、报国务院批准的单独选址建设项目用地报批材料（1）省级国土资源管理部门的审查报告（2）建设项目用地呈报一书四方案（3）建设项目用地申请表（4）建设项目用地预审批复文件（5）建设项目批准、核准或备案文件（6）建设项目初步审核文件
（7）建设项目用地土地分类面积汇总表（8）建设项目用地勘测定界界址点坐标成果表（9）补充耕地地块国界拐点坐标表（10）补划基本农田地块边界拐点坐标表6、报国务院批准的城市批次用地报批材料目录省级政府向国务院呈报需提交的材料：（1）省级政府关于年度城市建设用地请示文件（2）省级国土资源管理部门的审查意见
（3）省级国土资源部门对市年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收方案申报汇总表
（4）市年度农用地转用和土地征收方案表（5）标注申请用地位置的标准分幅土地利用现状图
（6）标注申请用地位置的土地利用总体规划确定的中心城市建设用地范围控制图上一年度城市农用地转用和土地征收方案的实施情况说明
城市人民政府向省级政府申报需提交的材料：（1）建设用地请示文件
（2）农用地转用和土地征收方案实施方案表
（3）标注申请用地和补充耕地位置的标准分幅土地利用现状图（4）建设拟征（占）土地可能性情况汇总表（5）建设用地勘测定界技术报告和勘测定界图（6）其他有关材料。五、征地及补偿安置制度
201*年《宪法》修正案规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体土地实行征用或者征收并给予补偿。与原《宪法》相比，将征地分为征收和征用，强调应给予补偿。
（一）征地特征
1、统一性。征地是政府行为，由政府代表国家统一行使。征地主体一般是市、县人民政府，国土资源管理部门是政府行使征地权的职能部门，其他任何单位和个人均无征地权。但实际上在许多建设单位、政府有关部门、乡镇政府、领导干部均凭借手中权利、种种理由滥用征地权，政府统一征地成为一名空话。往往这种情况级易产生违法犯罪现象。由于没有政府出面，一些用地单位或个人直接与农民商谈征地费用，往往不依法办事，或压低征地费用，或损害国家利益。
2、控制性。征地行为和范围受到严格控制，必须依照法定程序报国务院或省级人民政府批准。征地行为批准生效，过去所谓某领导批准征收土地、市县政府批准征收的现象不复存在，只有国务院和省级批准才能生效。
3、补偿性。征地涉及集体土地所有权转移，农民的基本生产资料被占用，推动了基本的生活保障，因此必须依法按照原有生活水平不下降，长远生计有保障的原则，对被征地农民集体和个人进行合理补偿和妥善安置。不能牺牲农民利益为代价搞建设。
4、强制性。征地是“国家为了公共利益需要”，在目前社会条件下，往往带有强制性。应该说只要国家依法给予了合理补偿和妥善安置，被征地农民集体和个人必须服从。阻挠征地现象一方面要看政府是否给予合理补偿和安置，另一方面也要看阻挠行为是否合理。可以申请法院强制执行，土地部门没有强制权。
（二）征收与征用的区别1、征收
征收是指国家机关和军事项目，能源、交通、水利等基础设施项目，城镇公共设施和公益事业项目，以及关系国家安全和国民经济命脉的重大经济发展项目，可以依法征收农民集体土地，并给予合理的补偿。
2、征用
征用是指抢险救灾、建设项目施工和地质勘查等需要临时使用农民集体土地的，可以依法征用，并给予合理的补偿。
3、征用与征收的区别
（1）征用是临时用地，用后要归还；征收是永久性用地，征后长期使用；（2）征用是不改变集体土地所有权性质，征收是改变了集体土地所有权；
（3）补偿的标准不同，临时用地补偿，标准由省规定；永久用地的不得违犯法律规定。（4）征用以补偿为主，征收必须补偿安置兼并。（三）征地补偿
现行《土地管理法》规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿。征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的6至10倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征收前三年平均年产值的4至6倍，但每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征收前三年平均年产值的30倍。征收其他土地的补偿标准以及青苗及地上附着物补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支情况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。
国务院〔201*〕28号文件明确提出，完善征地补偿办法，保证被征地农民生活水平不降低原则。“如依法支付的两项之和尚不足以保持原有生活水平，支付社会保障费用的，省批准增加安置补助费”。“两项之和补偿标准达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。”“省级人民政府要制定并公布各市县统一年产值标准和区片综合地价，征地补偿要做到同地同价。”
部于201*下发了《关于开展征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，201*起各省已全面实施新的征地补偿标准，征地统一年产值标准和征地区片综合地价已全面推行。
实施新的征地补偿标准的作用一是有利于解决征地补偿标准偏低问题
现行土地管理法律、法规明确征地补偿原则为原用途补偿，征地补偿标准测算方式采用以被征收“该耕地”的前三年平均年产值乘以法定补偿倍数的办法，这种补偿测算方式存在考虑因素单一、产值确定的随意性大、补偿倍数偏低等问题，造成征地补偿水平偏低，这也是引发征地纠纷的主要原因。
明确了征地补偿原则必须保证被征地农民原有生活水平不因征地而降低，并体现长远生计和未来发展需要的原则。确立了适当从高原则，明确在确定主要农作物价格时，可以根据调查市场价格和国家收购价格，择高确定。在补偿测算因素方面，综合考虑了土地区位、农用地等级、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素。从测算方法上，突破了法律规定的单纯亩产值倍数的方法；从结果上说，由于考虑了多种因素，新的征地补偿标准会高于以往和现在的补偿标准，将在一定程度上缓解征地补偿标准偏低问题。
二是有利于被征地农民保护自身的合法权益
过去征地补偿标准都是政府定价，或省部协议，或政府包干，整个过程农民都不参与，农民事先对自己的土地在遇到征收时应该补偿多少知之甚少或者根本不知道，因此在征地补偿中缺乏平等的地位。在征地过程中，由于缺乏对征地补偿行情的了解，农民不能判断补偿是否合理，也找不到有力的依据来保护自己的权利。
制订征地统一年产值标准和区片综合地价，首先必须根据《国土资源听证规定》的要求，依法组织听证，广泛听取各有关部门、农村集体经济组织、农民及社会各方面的意见和建议，依法、合理的意见必须接受，并依此对征地补偿标准进行修改和完善。同时还规定，经省级人民政府批准的征地补偿标准必须向社会公布，接受社会监督，这有利于让农民充分了解补偿标准，维护其知情权和参与权。
三是有利于促进征地补偿的公平性
法律规定的征地补偿是对“该耕地”的补偿，但在实际工作中由于“该耕地”情况不一，不同地类、不同项目之间存在征地补偿同地不同价，相邻地块的征地补偿差距非常悬殊问题，造成被征地农民集体和农户的心理失衡。
统一年产值标准以区域内的耕地产值为标准确定；征地区片价是同一区片内，不同宗地的征地补偿标准相同，且不因征地目的及土地用途不同而有差异，同一区域内征地补偿标准是一样的。
四是有利于规范政府征地行为
现行的征地补偿产值倍数的测算方式，由于年产值和倍数的不确定性，在确定征地补偿费时留有很大的空间，随意性较大。有不少地方任意奢侈征地补偿标准，以此降低土地成本，作为招商引资的条件。同时，地方政府对征地补偿标准也缺乏有效的监管，宏观调控力不从心，不仅侵害了农民的利益，也造成了地区之间不正当竞争。重点建设项目相互压价。
新的征地补偿标准使征地补偿更加科学、合理、客观，更加公开、透明，为政府部门依法行政提供了依据，为“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”提供了法宝。任何项目都必须执行相同的补偿标准。
（四）征地补偿费用的分配、使用和管理1、分配
（1）土地补偿费归农民集体所有，安置补助费地上附着物和青苗归个人。28号文件明确按照土地补偿费主要用于农户的原则，省级政府要制定土地补偿费在集体经济组织内部的分配办法。
（2）凡承包地补偿应全部支付给被征地农户，用于发展生产或就业安置，任何单位和个人不得侵占、挪用或截留；
（3）社会保障费用由当地人民政府负责足额用于失地农民的社会保障。
（4）青苗、地上物等实物损失补偿和房屋拆迁补偿，通过评估确定，全部足额支付给投资的被征地农户或农村集体经济组织。
2、使用和管理
28号文件规定，农业部和民政部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监管。
（1）加强村级财务管理，完善财务制度，严格监管征地补偿费的分配使用。一律实行专户存储、专账核算、专款专用；没有实行专户、专账管理的。
（2）征地补偿费的收支和分配情况定期向本集体经济组织成员公布。
（3）建立土地补偿费专项审计制度，县乡两级农村经营管理部门要定期对农村集体留存的土地补偿费管理使用情况实行专项审计，并纳入信息管理系统。
（五）征地安置
28号文件明确，拓宽征地安置途径，确保农民长远生计。要求各地要妥善安置被征地农民。对规划区内被征地的无地农民，要纳入城镇就业体系，建立社会保障制度，并让被征地农民有事可干；对规划区外的农民，要尽可能给他们留有必须的耕作土地，尽量减少无地农民，让被征地农民有地可种；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。对有稳定收益的项目，可以用土地使用权入股。
各地实行的几种安置途径1、农业生产安置
主要对城市规划区外单独选址项目征地。调剂的土地一般为承包方自愿交回的承包地、发包方合法收回的承包地、国家通过土地整理、复垦增加的耕地、新开发的耕地等。
2、再就业安置
（1）用地单位吸纳劳动力。一些有条件的用地单位或者成片开发的开发区，在同等条件下，进行适当的就业培训后，优先招收被征地村的劳动力进入生产企业就业，或者安排从事保洁、绿化、保安等工作。
（2）劳动部门统一安排就业。上海、重庆等地，征地后失地农民统一由政府劳动部门负责，统一进行就业培训，统一安排包括劳务输出等就业。这种作法，由政府负责，失地农民的就业门路更广，途径更多，农民更放心。
（3）鼓励失地农民自谋职业。在失地农民中，其中一部分具有一定的生产技能，在自愿的前提下，可以自谋职业，一般从事简单加工业、修理业或商业、服务业等第三产业。在城市近郊区，失地农民自谋职业的较多，政府制订相应的鼓励政策，如简化办证手续、减免税收、提供营业场所等，支持和扶持失地农民自行择业。
3、留地安置
政府可以优惠条件提供部分土地，按照规划确定的用途，由被征地农民集体和农户从事开发经营；给被征地农民集体留出一定数量的土地，由其开发经营，实际上是给被征地农民集体留出了生产资料。地方结合本地实际，主要以下几种留地方式：
（1）留用国有土地。即在已批准农用地转用和土地征用的国有土地范围内留出一定比例的土地，由被征地农民集体按照规划用途和城市建设要求自行组织开发经营。
（2）留用集体土地。即在已批准农用地转用不征为国有的用地范围内，留出一定比例的集体土地，由被征地农民集体按照规划用途和城市建设要求自行开发经营。
（3）留用建设用地指标。即按照征用土地面积的一定比例，作为留用地指标，允许被征地的农村集体经济组织使用这些指标，在城市建设用地范围内，取得土地开发经营权。
我们推荐是留用国有土地安置方式4、入股安置
对有稳定收益的项目，可以用土地使用权入股。如何界定有稳定收益的项目。四种方式：一是项目总投资小，土地使用权或征地补偿费作价占工程总投资的比例较高；二是回收期短，回报快；三是投资回报率高；四是收益稳定，风险小，农民承担风险能力很低。
5、社会保障安置
从201*年起，国务院办公厅、劳动保障部就做好被征地农民就业培训和社会保障工作下发的一系列文件，对被征地农民纳入社会保障体系明确了有关政策，提出了要求，以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。目前，各地要尽快建立被征地农民社会保障制度。被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担。“社会保障费用不落实的不得批准征地”。
（六）征地程序1、规范前期工作
征地依法报批前，赋予农民知情、确认、参与权利。乡镇土地管理所应积极主动配合市（县）国土资源管理部门做好以下工作：
（1）告知征地情况
将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地集体经济组织和农户。《征地告知书》应当在拟征地所在地的村组内张贴。一方面告之、一方面防止三抢。
（2）确认征地调查
国土所对拟征土地的权属、地类、面积及地上物产权进行调查，调查结果应与农村集体、农户、产权人确认，据实填写征地调查结果确认表。在确认中，对拒不在调查表中签字确认的，由被征地所在乡镇、村、组有关人员签字见证调查结果。
（3）组织征地听证
对拟征地补偿标准、安置途径告知及申请听证的权利，按《国土资源听证规定》要求组织听证。2、依法组织报批
乡镇国土资源所应积极主动配合市（县）国土资源管理部门做好“一书四方案”的组卷工作。3、批后实施
（1）参与“两公告、一登记”。
①征用土地方案公告：公告国务院或省级人民政府批准的事项。市（县）收到批准文件之日起10个工作日内，进行征用土地公告。乡镇国土资源所应协助将征收土地方案在被征地的村组内以书面形式公告。
②征地补偿安置方案公告：市（县）国土资源管理部门在征用土地公告45日内拟定征地补偿安置方案，并予以公告。这个方案具体到各家各户的补偿情况。乡镇国土资源所要协助市（县）国土资源管理部门听取意见，并协助乡镇政府研究，提出初步意见。征地补偿安置方案应报市（县）政府批准。
③一登记由被征地的集体经济组织和农户在征地公告规定的时间内，持土地权属证书到指定的国土资源部门办理征地补偿登记。
（2）及时支付征地补偿安置费
征地补偿安置方案批准后三个月内，应全额支付征地补偿费用给集体经济组织，或直接支付个人，入个人账户。
征地费用未按期全额支付到集体的，市（县）不得发放建设用地批准书，农村集体和农民有权拒绝用地单位动工用地。
（3）征地批后监管
①配合农业、民政部门对集体组织内部征地费用的分配使用情况进行监管。②各级国土资源管理部门对依法批准的征收土地方案的实施情况进行监督检查。
（4）司法救济
对补偿标准有争议的，县级以上政府协调；协调不成的由批准征用土地的人民政府裁决。
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