乡镇财政运行情况调研报告

乡镇财政运行情况调研报告

关于农村综合改革后乡镇财政运行情况的

调研报告

在扩权强县大背景下，结合即将推行的乡财乡用县管改革，今年3月，县财政局会同县人事局、县编办，对全县69个乡镇农村综合改革后的财政运行情况进行了专题调研。调研组采取召开座谈会、查账等方式，听取了乡镇主要领导、财政干部及乡镇部分中层干部的意见，现整理形成如下调研报告。

一、乡镇财政的现状

（一）乡镇财政机构设置分三种模式。一是单独设立财政所。全县只有岳阳镇、龙台镇和石羊镇单独设立了财政所。二是挂牌财政所。全县有47个乡镇挂财政所牌子，合并在经济发展办内一起办公。三是设立财政岗位。全县有19个乡没有财政机构，只在乡综合办公室设了财政岗位。

（二）乡镇财政干部队伍不稳定。农村综合改革前，乡镇财政干部编制230人，实有财政干部206人。改革后没有单独明确乡镇财政，设立指导性财政岗位216个。到目前为止，由于提拔、调动、转行、未过渡公务员等原因，初步统计现从事乡镇财政工作的不到160人。其中有3个乡没有人员从事会计业务工作（请人做账），部分乡镇只有1个人从事财政上作，且不懂会计业务，部分乡镇临时安排人员从事财政上作，但没有《会计从业资格证》或者是事业干部

（三）乡镇财政的运行情况

1．职能划分有错位，机构运转不协调。一是没有挂牌财政机构的乡镇，还一直使用原财政所印章，与单位公章使用管理的有关规定不符，缺乏法律依据。二是乡镇设立综合办公室包括财政、计生、民政等岗位、各

自保留和使用原来的印章，且负责人对业务不可能全方位熟悉，导致管理出现错位和不协调。三是挂财政所牌子的乡镇中有绝大部分乡镇只明确了经济发展办主任、副主任，未下文明确财政所长。四是关系难协调经发办主任或综合办主任不是财政干部的乡镇，出现了管理不到位现象，财政工作无法上台阶。

2．财政管理职能弱化，监督工作无法履行。一是现行乡镇财政人员管理办法导致不敢监督，不愿监督现象时有发生，有的乡镇不坚持一支笔审批，甚至在白条上和不正规的票据上签字报销等违反财经纪律的现象。二是部分乡镇没有财政机构，只有兼职财政会计和出纳岗位，从事财政工作人员只能完成业务工作，监督职能基本难以履行。三是乡镇财政管理制度不健全，财政管理有弱化趋势。债务化解一直是困扰乡镇良性运转的难题，但乡镇寅吃卯粮的现象依然存在，出现了新一轮的隐形债务；乡镇财政对自己的家底不清，资金开支随意性很大，专款不专用的现象时有发生；乡镇财政预算管理淡化，决算观念模糊。四是县财政局对乡镇财政的监管十分困难。由于乡镇财政编制和人员属乡镇管理，县财政对乡镇财政如债务报表、资产清查、农民补贴发放、家电下乡、通乡公路评审、民生资金的落实等中心工作、业务工作布落实困难。

3．干部调配十分困难，业务水平参差不齐。一是财政干部身兼多职的现象比较普遍，有时财政中心工作与乡镇中心工作有碰车的现象，财政干部显得无所适从、身心疲惫。二是财政干部调配困难。机构改革后，乡镇财政干部管理下放到乡镇，由于缺乏系统化管理，部分乡镇因财政干部升任、调动，出现无人从事财政会计岗位工作的情况。部分乡镇急需财政会计岗位人员，但无法进行调配，因此部分乡镇选择在本乡镇安排无《会

计从事资格证》和事业编制人员从事财政工作，无法保证会计基础工作的规范，致使乡镇财政业务水平参差不齐，管理比较混乱。

二、加强乡镇财政管理的建议

我县被列为扩权强县试点县后，省财政厅对试点县财政目标要求更高、监管机制更严、县乡责任更大。按照财政部的统一部署，有条件的县要实施乡财乡用县管改革，省财政厅要求我省各扩权试点县在201*年要全面实施乡财乡用县管改革。在这两大背景下，结合我县的实际情况，现提出以下乡镇财政管理建议方案：

（一）完善机构。实施农村综合试点改革后的运行情况看，只设财政岗位的乡镇仍使用原财政所印章成为突出问题，属不合法。公共财政民生导向以后，乡镇财政的支付责任加大，特别是专项资金规模不断增加，上级对财政资金的管理要求也越来越规范，为加强乡镇财政的管理，应分乡镇建立财政所，或者未挂财政所牌子的乡镇挂财政所牌子，统一使用财政所业务印章并明确财政负责人。

（二）锁定编制。各乡镇建立财政所后，应对财政干部的编制进行锁定，原则上单列乡至少2个编制，二合一的乡镇3个编制，中心镇35个编制（其中岳阳镇9名），共计需205个左右（乡镇财政人员具体编制数见附表）。

（三）稳定队伍。据初步统计，目前全县从事乡镇财政工作的人员160名左右，其中包括出纳和部分无会计从业资格证书人员、事业干部从事会计工作人员。少数乡镇财政会计岗位没有财政干部。据此，应加强乡镇财政干部的考录工作和乡镇之间财政干部的调配工作，稳定财政干部队伍。

（四）加强管理。乡镇财政干部应实行双重管理，以县财政局管理为

主。对乡镇财政干部的调配由乡镇呈报，县财政局会同县人事局共同发文；任免由县财政征得乡镇同意，由县财政局发文；考核由县财政局会同乡镇进行；调资、奖惩等由乡镇进行，报县财政局和县人事局备案。

扩展阅读：关于新形势下乡镇财政有关问题的调研报告(10.25改稿)

关于新形势下乡镇财政有关问题的调研报告

乡镇财政直接面对广大乡村和农民群众，在巩固基层政权、落实强农惠农政策、推进城乡一体化等方面发挥着重要作用。农村税费改革特别是取消农业税后，乡镇财政“收钱”的职能淡化，“管钱”的职能强化，“发钱”的职能凸显，其工作任务和运行环境发生了重大变化。鉴此，我厅抽调人员组成联合调研组，重点对乡镇财政体制、职能定位、资金监管和机构队伍建设等进行调研剖析，提出了新形势下完善乡镇财政体制、充实乡镇财政职能的政策建议和保障措施，力争经过几年的努力，初步建立起“职责明晰、机构统一、管理规范、监督有力、运转高效”的乡镇财政管理体制和运行机制，把全省近万名乡镇财政干部锻造成服务群众的联络员、资金安全的督查员、财务核算的监管员，发挥乡镇财政就地就近监管优势，确保财政性资金安全、规范、有效运行，为财政科学化精细化管理奠定坚实基础。

一、当前全省乡镇财政的现状及存在问题

以乡镇体制变化和农村税费改革为标志，我省乡镇财政

经历了建立期（19491983年实行政社分开建立乡政府）、发展期（1983201*年农村税费改革前）和转型期（农村税费改革以来至今）三个阶段。虽然乡镇财政在不同的阶段工作侧重点不同，但都保证了乡镇组织的正常运转，提高了农村公共服务水平，促进了农村经济社会的稳定发展。201*年农村税费改革后，特别是近年来随着社会主义新农村建设和城镇化的加速推进，中、省财政用于支持“三农”的资金规模越来越大，农村公共服务的内容越来越多，直接面向农村的转移支付资金及各种涉农补贴的具体落实和管理责任由乡镇财政所承担，工作任务更为繁重，面临着不少新的问题和困难。

（一）乡镇财政体制运行情况。201*年全省取消农业税后，乡镇财政收入规模大幅下降、支出范围明显缩小，特别是不少乡镇的经济基础薄弱、财政供养人员较多、债务负担过重、管理水平低下等问题日渐显现，严重影响农村经济发展和农村基层政权稳定。据统计，201*年全省乡镇级财政收入8.16亿元，比201*年的19.44亿元减少11.28亿元，下降58%。为适应这种新变化，根据中央的要求，省政府决定从201*年起，全省除少数经济较发达、财政收支规模大并具有一定管理水平的乡镇外，对其余乡镇全面推行“乡财乡用县监管”管理方式。其核心是在保持乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的情况下，实行县乡“预

算共编、账户统设、资金统调、集中收付、采购统办、票据统管”，由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。从几年的运行情况看，“乡财乡用县监管”的实施，加强了县对乡镇财政收支的监管力度，确保了基层政权的正常运转，规范了乡镇收支行为，提高了资金使用效益，促进了控制新债、消化旧债长效机制的建立，实现了乡镇财政职能的转变，乡镇财政服务、核算、监督职能得到进一步强化。目前，全省97.5%的乡镇实行了这种模式。市、县财政部门普遍反映，“乡财乡用县监管”管理方式的大方向是正确的，是符合当地实际的。

但我们在调研中也发现，现行的“乡财乡用县监管”和统收统支模式还存在一些问题，需要进一步完善。一是预算共编在不少地方变成了预算代编、预算代理，乡镇成为一个县级预算部门，失去了预算编制的法律地位。二是乡镇三权不变中仅落实了财务审批权不变，预算管理权、资金所有权和使用权上移到县财政，乡镇财政只能维持保工资、保运转，没有财力为辖区居民提供更高水平的公共服务。三是统收统支财政体制调动了县级财政理财积极性，县以上各级政府对乡镇的扶持措施相对较少，部分乡镇政府对培植财源、组织收入的主动性和积极性不高。四是一些经济发达镇缺乏统筹城乡发展的财力基础，对县域经济的引领和带动作用不强，与县域经济发展的形势不相适应，财政保障能力较弱。需要

进一步完善县对乡镇财政管理体制，加强对乡镇财政的工作指导。

（二）乡镇财政收支情况。实施农村税费改革前的201*年，全省实现地方财政收入135.81亿元，其中省、市、县、乡四级分别实现20.9亿元、48.35亿元、47.11亿元和19.44亿元，乡镇级占全省的14.32%。实施“乡财乡用县监管”财政体制改革前的201*年，全省实现地方财政收入275.32亿元，其中省、市、县、乡四级分别实现地方财政收入85.25亿元、71.9亿元、110亿元和8.16亿元，乡镇级占全省的比重下降到2.96%，下降了11.36个百分点。201*年，全省实现地方财政收入591.48亿元，其中省、市、县、乡四级分别实现地方财政收入190.61亿元、152.16亿元、242.54亿元和6.17亿元，由于全省已普遍实施了“乡财乡用县监管”财政体制，绝大多数的县区都对乡镇收支实行了县级统管，乡镇级占全省的比重进一步下降到1.04%。

全省各级地方财政收入变化情况表

项目201*年数额占全省%数额占全省%数额占全省%

全省135810910027531831005914750100

省级20903815.3985254030.97190613732.23

市级48351835.6071899526.12152159525.73

县级47112334.69110003039.95242536041.01单位：万元乡镇级19443014.32816182.96616581.04201*年201*年201*年，全省完成一般预算支出350.05亿元，其中省、市、县、乡四级分别完成162.33亿元、60.68亿元、96.06

亿元和30.98亿元，乡镇级占全省的8.85%。201*年，全省完成一般预算支出638.96亿元，其中省、市、县、乡四级分别完成地方财政收入283.77亿元、113.46亿元、209.35亿元和32.37亿元，乡镇级占全省的5.07%。201*年，全省完成一般预算支出1428.52亿元，其中省、市、县、乡四级分别完成一般预算支出490.64亿元、284.16亿元、588.95亿元和64.77亿元，乡镇级占全省的4.53%，也呈现逐渐下降的趋势。

全省各级一般预算支出变化情况表

项目201*年数额占全省%数额占全省%数额占全省%

全省3500506100638962710014285208100

省级162333946.37283773344.41490635334.35市级60677317.33113459417.76284162019.89县级96057427.44209364432.77588949341.23单位：万元乡镇级3098208.853236565.076477424.53201*年201*年在“乡财乡用县监管”财政体制下，乡镇自有收入很少甚至没有，例如户县余下镇201*年辖区内一般预算收入达1.76亿元，但乡镇级收入只有12万元，支出仅有393万元；柞水县乾佑镇201*年辖区内一般预算收入达1.48亿元，而乡镇级没有收入，支出仅有320万元。

上述乡镇收支数据表明，农村税费改革后乡镇级财政收入大幅减少，也使乡镇级财政支出在全省的比重有所下降，反映了乡镇财政组织收入和预算管理职责不断弱化的现状。

（三）乡镇财政职能转变情况。随着农村改革发展特别

是乡镇政府职能的转变，乡镇财政职能发生了三个“转变”，即由收支管理型向支出管理型转变，由预算管理型向核算管理型转变，由维持保障型向服务发展型转变。与过去相比，乡镇财政一些原有的职能严重弱化，一些则明显增强，具体呈现为三强三弱：

──公共服务保障职责不断强化。主要体现在乡镇财政发放各类惠农政策资金的数量和任务越来越大。据统计，201*年以来中省财政不断增加涉农补贴种类，提高补贴标准，截止201*年已出台了15项补贴政策。201*年中省财政共安排各类支农惠农补贴资金54.8亿元。以渭南市为例，201*年该市共有25项惠农补贴，其中生产性补贴19项，社会性补贴6项。生产性补贴主要有粮食直补、农资综合直补、玉米良种、春播地膜玉米、水稻良种、棉花良种、退耕还林（含粮食补助）、退耕还林后扶补助、奶牛良种补贴、能繁母猪补贴、能繁母牛补贴、农机具补贴、测土配方施肥补贴、大型水库移民直补、能繁母猪保险、奶牛保险等。社会性补贴包括农村义务教育“一补”资金及中职助学金发放、新型农村合作医疗、农村低保、五保户、家电下乡、汽车下乡（含摩托车）等。补贴资金规模达到17.5亿元，比201*年增加15.8亿元，5年间扩大了10倍。

──会计核算职能日益增强。实施“乡财乡用县监管”后，全省所有乡镇都成立了农村财务服务中心，与财政所合

署办公，由财政所人员担任会计，负责乡镇预算单位经费管理和村级资金管理以及转移支付资金、新农村建设方面的专项资金管理，全权代理乡村账务，集中时间对外办公，定期进行账务公开，通过代管方式发挥监督作用。咸阳、宝鸡、商洛、渭南等市将乡镇直属部门财务全部纳入乡镇财政所管理，实行会计集中核算。全省绝大多数县区都推行了“村财村用乡代管”，对村级组织运转资金和村集体资金实行代理记账。

──涉农项目资金监管任务明显加强。随着公共财政体制的逐步完善和城乡统筹政策措施的落实，通过乡镇财政拨付的新农村建设、救灾、涉农补贴、村级组织运转财政补助资金等逐年增加，乡镇财政承担的基础管理和资金兑付工作量明显加大，支出管理任务越来越强。

──组织收入职能明显减弱。具体表现为：一是税源大幅减少。取消农业税后，多数地方乡镇财政固定税收收入大幅减少，仅剩下契税和耕地占用税两个税种，且税源有限。二是非税收入产生的可用财力少。乡镇非税收入中，社会抚养费占较大比重，有的占到80%左右。而乡镇要足额征收社会抚养费需依靠村级组织的协助，要支付一定的费用或奖励，扣除征收成本后乡镇剩余很少。三是组织协调难度大。由于乡镇税务所按片设置，征管人员少，加之税务人员经费实行垂直管理，增加了乡镇财政所的协调难度。四是乡镇组织财政收入的积极性减小。实行“乡财乡用县监管”后，乡

镇政府的调控能力削弱，一般都是“有多少钱办多少事”，涵养和培植财源的积极性不高。

──预算管理职能严重削弱。实行“乡财乡用县监管”后，县财政统揽了乡镇干部职工和教师工资发放、组织财政收入、代为编制预算、专项资金项目储备申报和分配下达等业务，乡镇财政只承担财政供养人员管理、工资申报、公用经费、补助资金的报账核算和涉农专项资金的兑现落实等具体业务，收支管理工作单纯、业务局限性强、范围狭窄，缺乏统筹调控余地。以商洛市为例，目前各县普遍将所辖各乡镇政府分别作为独立的预算单位，除洛南县将公用和专项经费直接预算到乡镇各单位外，其余县区只预算到乡镇，再由乡镇分解到各单位。乡镇财政实际上相当于县财政的一个预算单位，成为县财政的报账单位和“出纳员”。

──财政监督职能相对薄弱。由于缺乏有效的监管机制、强有力的惩戒手段和相应的监管能力，乡镇财政在财政监督方面主要存在“四难”：一是对非财政渠道下达的涉农资金监管难。不少涉农补助资金分属民政、林业、农业、教育、计生等多个部门，受多种因素的影响和制约，乡镇财政对这些资金监管乏力。如城乡低保对象的确定等，由于不能确切掌握情况，监管起来较为困难。二是对非税收入的征收监管难。由于机构上划，在乡镇中的行政执法权大多直接或间接掌握在上级相关职能部门手中，乡镇财政所无法对非税

收入实行有效监督。三是对乡镇单位的国有资产监管难。有的单位购置国有资产未经政府采购，处置资产往往只是履行销账程序。四是对报账单位的资金使用监管难。乡镇财政所对报账单位开支的的真实性无法掌握,仅能审查票据是否违规而已，对专项资金发生转移用途、截留挪用和使用不规范时，乡镇财政“看得见、管不着”。

这些情况表明，必须紧密跟踪乡镇财政职能变化，瞄准乡镇财政职能定位，该加强的加强，该明确的明确，进一步强化乡镇财政监管职责，不断提高乡镇财政的履职能力。

（四）乡镇财政机构和队伍建设情况。经过多年的努力，全省已拥有一支较稳定的乡镇财政机构和基层财政干部队伍。据统计，截止201*年底，全省共有乡镇财政所1745个，其中：属于行政机构的1509个，占86.5%；属于事业机构的236个，占13.5%。乡镇财政所的管理体制大体分为县财政垂直管理、乡镇直接管理和县、乡双重管理三种模式。全省实有乡镇财政工作人员9828人，占全省财政队伍总人数的37%。按编制性质分，行政编制实有6945人，占71%；事业编制实有2488人，占25%；以工代干271人，占3%；集体人员124人，占1%。按年龄结构分，30岁以下的1698人，占17%；31-40岁的3762人，占38%；41-50岁的3171人，占32%；51-60岁的1227人，占13%。按学历状况分，本科以上学历的1316人，占13%；大专学历的4045人，占41%；

中专学历的3000人，占30%；高中以下学历的1497人，占15%。

乡镇财政机构和队伍建设存在的主要问题：一是缺乏对乡镇财政的工作指导。我省省、市两级财政部门没有专门的乡镇财政管理机构，县级财政部门大多是由预算、综改等科室负责业务部署和工作指导，高陵、蓝田等极少数县财政局成立了乡财科。总体上看，乡镇一级(对上挂县，对下挂村)监管什么和如何监管，财政工作如何开展，缺乏上级财政明确的指导和支持。二是干部人数不足，队伍不稳定。许多乡镇财政所人员较少，与实际担负的工作任务不匹配。安康市作为全省农村综合改革试点市，在乡镇机构改革中先行一步，全市乡镇财政所人员编制由改革前的1571个精简到771个，减少51%，平均每所3.8人。商洛市有52个财政所只有23名工作人员，甚至还有丹凤县花园乡等4个1人所，一人多岗、一岗多责的现象普遍存在。不少地方乡镇财政干部中，行政、事业、聘用人员并存，长期混编混岗，身份模糊，人心不稳。还有一些县区乡镇财政所人员分布不均，县城附近的所普遍超编，边远山区人员较缺，如汉阴、石泉、太白、麟游、宜君等县，城关镇财政所都在10人以上，边远所仅有12人。三是业务培训机会少，整体素质亟待提高。乡镇财政干部年龄偏大、学历偏低，全省41-60岁的乡镇财政干部4398名，占总人数的45%；中专以下学历的4497名，

占45%。这些人大多都是在财政所成立时进入的农税人员，知识结构单一、老化，又得不到财政政策和业务知识等正规培训，有些还不会使用计算机，形成基层财政干部年龄老化、素质不高的局面。

（五）乡镇财政基础设施建设情况。从总体上看，全省乡镇财政办公用房条件较差，工作经费紧张，信息化建设进程较慢，基础设施建设相对滞后。据统计，全省1745个乡镇财政所中，有独立办公用房的795个，与乡镇政府机关合署办公的808个，租赁房屋办公的40个，无办公场所的102个。同时，信息化、网络化办公没有全面普及，目前实行电算化的1193个，仍有552个财政所实行手工记账。不少地方乡镇财政所办公用房紧缺，硬件设施落后。据铜川市调查，有的财政所7个工作人员挤在一间办公室，有的还在上世纪60、70年代修建的窑洞里办公。商洛、安康等市个别财政所还有租用民房办公的，办公桌椅、电脑设备大都多年没有更换，一些边远山区根本没有配备现代化办公设施。全省绝大多数乡镇财政所没有公务用车，许多乡镇财政所干部下乡骑摩托车，有的还得自己掏钱加油。

二、加强乡镇财政建设的政策建议

财政部党组对基层财政工作非常重视，要求切实加强管理基础工作和基层建设（简称“两基”），加快推进财政科学化精细化管理。我们认为，要按照《陕西省加快县域城镇

化发展纲要》和省政府《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》，结合正在进行的乡镇机构改革的要求，从政策层面上出台加强乡镇财政工作的意见，进一步调整和完善乡镇财政体制，充实强化乡镇财政职能，规范乡镇财政机构设置，改善乡镇财政基础设施，为乡镇财政更好履行职能创造良好条件。

（一）加强对乡镇财政工作的指导。在乡镇财政的发展时期，财政部曾于1985年4月和1991年12月发布了《乡镇财政管理办法》，对乡镇财政的性质、职责、任务、收支范围、管理体制等作出明确规定。去年以来，财政部围绕发挥乡镇财政职能、加强乡镇财政资金监管、干部培训等相继出台了指导性意见。我们要结合乡镇机构改革，抓紧拟定加强乡镇财政建设的指导性文件，对新形势下乡镇财政的重要性、职能定位、机构设置、人员配备、干部培训、硬件建设等提出较为系统的指导意见，有关工作要与乡镇机构其他各项改革同步推进，力争经过三年的努力，在201*年初步建立起“职责明晰、机构统一、管理规范、监督有力、运转高效”的乡镇财政管理体制和运行机制，不断增强基层政府社会管理和公共服务能力，为社会主义新农村建设和城乡统筹发展服务。

（二）进一步完善县乡财政体制。财政体制是确定各级政府间财政分配关系的根本制度，是政府实施宏观调控的重

要手段。我们建议在新一轮乡镇机构改革和撤并乡镇任务完成之后，在合理划分县乡事权和财权的基础上，综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政困难程度等因素，进一步调整和完善县乡财政体制，区分不同类型，实行有所区别的乡镇财政体制。根据我省实际情况，初步考虑县对乡镇财政体制可采取以下两种模式。

模式一：分税制财政管理体制（即发展型财政体制）1、实施范围：按照“三个结合”的原则，确定实施分税制财政管理体制的乡镇范围。

①与重点镇建设相结合。在全省重点镇中，选择符合人口在5万人以上、辖区内一般预算收入在1000万元以上以及工业总产值在5亿元以上三项条件之一的乡镇。全省107个重点镇中，符合这一条件的乡镇共有38个。

②与乡镇人口经济状况相结合。选择符合人口在10万人以上、辖区内一般预算收入在5000万元以上以及工业总产值在50亿元以上三项条件之一的乡镇。全省重点镇以外，符合这一条件的乡镇共有22个。

③与乡镇行政体制改革相结合。按照中央关于乡镇行政管理体制改革的要求，将我省目前实行乡镇行政体制改革的试点镇，即岐山县蔡家坡镇和南郑县大河坎镇2个镇纳入分税制财政体制改革试点镇范围。

初步统计，符合上述标准的乡镇共计62个，占全省乡

镇总数的3.9%。按地市统计，西安10个，铜川3个，宝鸡11个，咸阳7个，渭南6个，延安6个，汉中3个，榆林8个，安康2个，商洛6个。

在具体实施中，县区可根据乡镇经济社会发展变化等实际情况，在上述范围基础上，逐步扩大分税制（发展型财政体制）试点乡镇的实施范围。

2、基本内容：对该类乡镇，县级财政要按照“一级政府、一级财政、一级预算、一级收入、一级金库”的要求，按照分税制的管理方式，从有利于乡镇加快发展的角度出发，赋予乡镇作为一级政府所享有的预算管理权责和财力。

财政收入划分向乡镇倾斜。县级财政要按照分税制财政体制要求，与乡镇按税种按比例划分财政收入，并在税种划分或收入分成比例上向乡镇倾斜，特别是要将与乡镇发展关联度较高的增值税、营业税、企业所得税、耕地占用税等税收的分成比例向乡镇倾斜。同时，按照体制实施基期年净下放乡镇的收入核定乡镇的上解基数，将以后年度的乡镇地方财政收入增量留给乡镇。

向乡镇下放财政支出责任。县级财政部门要积极会同有关部门，将涉及乡镇经济发展、城镇建设和其他适宜于乡镇直接管理的行政工作职责下放乡镇，同时也要将支出责任随同下放乡镇，实现乡镇预算管理的权责统一。

财政转移支付制度要保障乡镇的必要财政能力。对

财力水平较低的乡镇，县级财政要从增强乡镇公共服务保障能力的角度出发，按照明显高于一般乡镇的支出标准，核定乡镇的支出需求，拿出财力予以保障，提高乡镇公共服务保障能力。对财力水平较高的乡镇，县级财政要根据实际情况制定对乡镇的财政激励约束机制，促进该类乡镇加快经济发展、提高公共服务水平,充分发挥引导示范和辐射带动作用。

在县级金库设立乡镇分户。各试点乡镇所在县区，应当帮助设立乡镇分户，独立核算。在保证资金安全和单独核算的前提下，乡镇金库可在当地县财政金库下设立分库，也可委托商业银行代理，具体方式由所在县区根据实际情况决定。

模式二：“收支统管”财政管理体制（即服务型财政体制）

1、实施范围：人口和经济规模较小的其他一般乡镇。2、基本内容：在坚持“乡财乡用县监管”财政体制基本框架不变的前提下，乡镇收入上缴县级财政统一管理，乡镇支出由县级财政统一核拨。对该类乡镇，县级财政要以调整、充实、完善县镇财政机构职能为重点，特别是要强化其资金监管职能、会计核算职能、公共服务职能及资产与债权债务管理职能，细化相关职能的具体工作职责，完善业务管理制度。同时，要进一步理顺乡镇财政机构管理体制，改善乡镇财政机构履职条件，提高乡镇财政干部素质，促进形成

乡镇财政有事干、想干事、能干事的工作氛围和条件，大幅度提升乡镇财政机构的资金监管能力，确保财政资金的安全、规范、有效使用，切实提高公共服务水平，促进农村经济社会健康发展。

随着城乡一体化和县域经济整体发展水平的提高，人口经济规模较大的乡镇数量将逐步增加，服务型财政体制可逐渐过渡到发展型财政体制。鉴于我省各地乡镇数量众多、具体情况千差万别，可以县为单位，由县政府根据各乡镇实际情况，分别确定两种模式的具体适用范围，全省不搞“一刀切”。但不论实行哪种模式，都要符合中、省关于乡镇财政体制的规定和要求，从有利于乡镇政权建设和乡镇经济、社会发展出发，坚持与统筹城乡发展、城镇化建设结合起来，与撤并乡镇和乡镇政府职能转变结合起来，与兼顾县乡利益、调动县乡两个积极性结合起来，坚持财力与事权相匹配的原则。

（三）充实和完善乡镇财政职能，强化资金监管职责。乡镇财政是国家财政的重要组成部分，是乡镇政府职能的具体体现。其职能定位要结合乡镇政府的职能转变，围绕促进经济发展、加强社会管理和提供公共服务来展开，着重从规范的资金监督权、高效的会计集中核算、满意的公共服务和适度的预算管理权等方面予以细化。具体有以下六个方面：

1、资金监管职能。管理各类农村公共产品资金和公益

事业资金，负责各项支农资金、涉农补贴资金的兑付落实及监督检查。对乡镇财政没有直接参与的部门管理资金，通过建立有效的信息渠道和切实可行的协调措施，进一步支持乡镇财政所发挥就近就地实施监管的作用。

2、会计核算职能。组织开展乡镇财政、事业单位及其他相关组织的会计核算和档案工作。负责“村财村用乡代管”审核记账工作。

3、公共服务保障职能。负责涉农补贴资金发放和相关管理工作，做好综合协调和公共服务工作，不断提高乡镇范围内公共产品和公共服务的供给水平，促进农村经济和社会建设事业全面发展。

4、预算编制职能。参与或负责乡镇财政预（决）算编制、管理与执行，加强预算监督，保证乡镇政权和村级组织的正常运转。

5、资产与债权债务管理职能。管理乡镇单位国有资产，对资产购置、登记、处置进行管理。对乡镇及村级债权债务实施监督管理，采取多种方式化解乡村债务，杜绝产生新的债务。

6、协调组织收入职能。涵养税源，协调组织辖区内的税收收入，负责乡镇有关规费、政府性基金、租金等非税收入的征收管理，做好契税和耕地占用税征收管理业务的移交和善后工作。

上述六项职能，具体到不同地区的不同乡镇，可能侧重点不同，特别在实行统收统支体制的乡镇，其预算编制、组织收入职能可能就比较弱。建议省政府尽快明确将乡镇财政所负责征收契税和耕地占用税的职责，交由地税部门负责，以便于税务部门统筹安排税收任务，加强税源调查和征管。要以县为单位，结合本地农村经济社会发展的需要和乡镇政府的职能转变来具体界定，因地制宜、区别对待的确定乡镇财政的工作任务。

三、加强乡镇财政管理的保障措施

（一）规范乡镇财政机构设置。一要明确乡镇财政机构的性质。省委办公厅、省政府办公厅《关于开展乡镇机构改革试点工作的意见》（陕办字201*51号）中，明确乡镇机构改革时保留财政所，人员为乡镇机关行政编制。建议各地按照省委办公厅、省政府办公厅《关于全面开展乡镇机构改革的指导意见》（陕办发201*10号），在新一轮乡镇机构改革中，继续保留财政所，人员性质明确为公务员，并在乡镇财政所加挂农村财务服务中心牌子，副科级建制，实行一套人马、两个牌子，以更好发挥乡镇财政为民服务的作用。二要核定乡镇财政所的编制。结合乡镇财政工作量大幅度增加的现实，应按照乡镇人口、地域和业务规模等因素，合理确定人员编制，建议以县为单位按每乡镇平均5人核定编制总数，由县按乡镇规模再分类确定，但乡镇财政所最少

不少于3人。建立规范的乡镇财政人员准入机制，在招考公务员时，应充分考虑基层财政干部的现状，为乡镇财政所招录一部分会计和计算机类的专业人才，严格执行财会人员持证上岗制度，保证财政干部队伍的稳定性。三要统一机构管理模式。实行分税制的乡镇可设置隶属乡镇政府的财政所；其余乡镇的财政所均作为县财政局的派出机构，实行垂直管理，其人、财、物由县财政局归口管理，所长由县财政局提名，组织部门考核任命，代表县财政管理乡镇财政工作，同时根据工作需要，完成乡镇政府安排的工作任务。

（二）加大投入力度，改善乡镇财政所履职条件。要加大投入力度，重点解决乡镇财政所办公用房不足、交通工具缺乏、办公设备老化等问题，为乡镇财政干部创造必需的工作环境。从铜川、商洛等市情况看，标准化乡镇财政所建设要达到：宿办分离、三室一厅、柜台式办公。所长办公室、档案室、会议室面积为20平方米左右，综合服务大厅面积在30平方米以上。从建设投入来看，新建一个财政所需40万元，扩建一个财政所需30万元，更新修缮一个财政所需10万元。建议将乡镇财政所的建设投入纳入财政预算，实行“中省财政补助、市县加大投入”的办法，奖补结合，分步实施，用三年时间完成财政所规范化建设改造任务。同时，要将县财政局垂直管理的乡镇财政所工作经费纳入县财政局的部门预算，实行集中支付、集中核算。

（三）着眼提高素质，加强乡镇财政干部队伍建设。按照创先争优和外树形象、内强素质的要求，把全省近万名乡镇财政干部锻造成服务群众的联络员、资金安全的督查员、财务核算的监管员。一要建立健全乡镇财政干部激励机制。明确乡镇财政干部的交流方式，不但要在县乡财政间建立人员交流的有效机制，而且应把乡镇财政干部的提拔任用纳入县级组织人事部门的大盘子，建立能上能下、能出能进、合理流动的乡镇财政干部队伍。提高乡镇财政干部经济待遇，把乡镇财政干部纳入乡镇干部岗位津贴的发放范围。二要建立乡镇财政干部培训机制。围绕财政中心工作，以财政业务培训、岗位培训、更新知识培训和骨干人才培训为重点，制定培训计划，落实培训经费和师资力量，分期分批对乡镇财政干部进行轮训，形成省级培训师资、市级培训骨干、县级培训基层干部的培训格局，力争用三年时间对全省乡镇财政干部全面轮训一遍。三要建立基层财政所“评优创先”机制。结合正在开展的“创先争优”活动，重点围绕硬件设施建设、软件环境创造、人员整体素质等方面开展评选“人民满意基层财政所”和“优秀乡镇财政干部”活动，省财政厅每三年开展一次，市级每两年开展一次，县区每年开展一次，通过典型带动、示范引路，实现整体推进，加快乡镇财政所标准化规范化建设步伐。

（四）规范管理行为，加强乡镇财政制度建设。不断创

新服务机制，在全省总结推广洛南、凤翔等县的经验，对乡镇财政所的办公、人员等资源进行整合，建立乡镇财政综合服务大厅，实行“一厅式办公，级次式审核，柜组式作业，一条龙服务，规范化管理”的运作模式，对惠民政策咨询、财政补贴农民资金发放等服务事项实行“一个窗口管理、一站式办结”，努力为群众提供优质、便捷、高效的服务，拓展财政服务经济的空间。把科学化精细化管理要求落实到基层，按照现行的财政法规和制度，乡镇财政所要制定预算管理、资金管理、资产管理、办理流程、公示公开、服务承诺、首问负责、限时办结、责任追究等规章制度，使工作有章可循，做到用制度管权、按制度办事、靠制度管人，以标准化的流程设计各项财政业务的管理。

（总报告负责人：苏新泉

执笔人：樊晓民王和平亢彬张喜宏）

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