农村公路建设与管理调研报告
农村公路建设与管理调研报告
田友明
〔内容摘要〕农村公路是公路网的重要组成部分，是农村重要的公益性基础设施。本文从六盘水市农村公路建设现状出发，分析农村公路建设和管理存在的问题，提出有效管理养护农村公路的建议。
〔关键词〕农村公路管理建议
〔作者介绍〕六盘水市公路处副处长高级工程师一、基本情况
至201*年底六盘水市农村公路10818公里（六枝2126公里、盘县5122公里、水城3259公里、钟山311公里），其中县道1996公里、乡道2388公里、村道6385公里，专用公路50公里。公路总里程11606公里（含高速公路67公里、国省干线公路721公里），公路密度116公里/百平方公里，高于全省平均81公里/百平方公里。县乡油路水泥路1394公里，村油路水泥路124公里，通乡油路除盘县普古、水城龙场、营盘三个乡正在进行通乡油路工程收尾外，已基本实现乡乡通油路，1229个行政村基本实现村村通公路，20户以上的村寨80%以上以通车，26%的行政村通油路、水泥路。根据国务院农村公路管理养护体制改革方案，县级人民政府是农村公路建设和管理养护的主体，县交通运输局负责农村公路建设和管理养护的行业管理工作，具体承担县乡道改造和通村油路、水泥路建设的组织管理工作，通村公路一般由乡镇组织实施，县交通运输局作计划管理和技术指导；县公路管理所主要承担农村公路的管理养护工作，具体负责县乡油路养护、管理、大中修工程、水毁预防控制恢复工程；县乡泥路及村公路一般由乡镇组织养护管理，县交通运输局及公路管理所负责计划管理及技术指导。管理养护资金，省级按县道7000元/公里、乡道3500元/公里、村道1000元/公里、全年约2300万元切块下达，主要用于县乡油路大中修、水毁、安保工程补助；市财政承担县乡油路900010000元/年公里的小修保养费，201*年850万元，费用随里程增加而增加，并配套10万元/公里的县乡油路大修工程费，每年约400万元；县财政承担县乡泥路，村公路小修保养费，县乡泥路30006000元/年公里，村公路600元/年公里（村公路小修保养费省从切块资金中补助500元/年公里）。二、存在问题及原因分析(一)、农村公路建设
国家实施西部大开发以来，加大了以交通为重点的基础设施建设力度，公路专业建设人才极为紧缺，有经验、懂技术从事农村公路设计、施工、监理、业主管理的工程技术人才就更少，加之征地拆迁，炸药等重要物资的协调力度困难加大，项目建设机制体制的制约，就不可避免地出现农村公路建设进度慢、投资超概，质量问题时有发生的现象，使项目“质量、进度、投资”三大目标不能有效控制，其问题的根源是：
1、投资。农村公路建设主要是国家补助引导、市县政府配套建设，受国家政策投向的制约，在一个省内补助标准是一致的，以六盘水和黔东南为例，由于六盘水是能源原材料城市，很多公路要承担运煤功能，相应投资就高，而黔东南的公路主要是满足沿线群众生产，生活需要，基本没有重载车辆通行，投资就低。国家补助标准为通乡油路40万元/公里，通村油路（水泥路）35万元/公里。农村公路建设项目多，投资数量大，地方配套困难，主要靠贷款解决，建设资金需求与地方配套不足的矛盾突出。为了适应国家的投资政策，争取国家资金补助，在地方配套不足的情况下，只能低标准建设，对于以运煤为主的原材料重载运输线路，效果十分有限，很多有运煤功能的通乡油路由于地方配套不能到位，不能按重载标准建设，不能达到应有的投资效益。
2、招投标。按招投标法等相关规定，工程投资超200万元，施工单位必须通过招投标进行选择，通乡油路一般每公里造价在70万元以上，即超过三公里的通乡油路项目必须进行工程招投标。从201*年通乡油路实施以来，由于高速、高等级公路建设项目多、施工条件较好、利润较高，资质等级高、有信用的施工单位特别是省内的专业施工企业不愿承担农村公路的施工任务，而通过招投标公开、公平、公正选择进场的大部分为没有专业技术管理和组织能力，借用资质投标，临时组织农民施工的施工队伍，形成“一流队伍投标、二流队伍进场、农民组织施工”的现状，使本来单价就低的工程不可避免地造成一定的浪费。公路施工，看似简单，“挖高填低压实”，其实对施工队伍的技术管理水平和施工组织管理能力要求很高，很多挂靠投标的施工队伍其设备和资金实力可能不是主要问题，而高水平、有经验的技术管理人员是工程成败的决定因素，挂靠的施工队伍难于具备这个条件，工程质量、进度、成本不能得到有效控制，很难履行合同义务。
3、质量保证体系。公路项目实行“政府监督、业主管理、社会监理、企业自检”四级质量保证体系，首先是企业自检，施工企业的好坏直接决定工程的成败。其次是社会监理，农村公路现场监理条件相对较差，高水平、有能力的监理人员不会到农村公路实施现场监理，农村公路现场监理人员普遍素质不高，不能履行监理职责。第三是业主管理，针对施工技术管理不到位，施工组织不合理的情况下，对业主的组织协调能力和工程技术管理水平相应地提高了要求，而业主管理工作由于任务重，人员少，且大量的精力用于征地拆迁、炸药使用等相关部门的协调，因此在业主管理方面也有不到位的问题。第四是政府监督，质量监督机构主要监督方式：项目前期工作参与论证，实施过程中的巡查，完工后的检测验收。由于项目多，涉及面广，不可能面面俱到，实施有效监督。
4、建设环境。农村公路主要服务乡镇和沿线群众生产、生活和出行要求的公益设施，在农村公路建设中，由于征地拆迁政策的不完善，社会对公路施工企业利润高的认识误区以及相关部门服务理念上的差异，造成服务环境不能很好地满足公路建设的需要，主要表现在征地拆迁困难，料场、供电、炸材审批程序复杂，使用成本高，不能满足工程建设需要，成为制约工期和成本的关键因素，也是业主未满足施工合同条件，违约的主要表现。（二）农村公路管理养护
1、乡镇农村公路养护管理任务重与管理责任落实不到位的矛盾。乡镇机构改革前，各乡镇基本设有交通管理站，具体负责村公路的建设养护和县乡公路的协调管理工作，责任落实相对到位，机构改革后，交管站取消，有的乡镇明确专人管理养护农村公路，有的乡镇是兼职管理人员。农村公路养护未纳入目标考核，认识不到位，没有得到应有的重视，属“应付式”养护，只有路断才有人管，有限的养护资金不能完全用于公路养护管理，养护形成“小坑不补，大坑无钱补”的恶性循环。
2、养护资金。按市农村公路养护资金筹集规定，市级财政承担县、乡油路养护资金900010000元/年公里，约900万元/年，全部到位，县级财政承担县乡泥路及村公路养护资金，县泥路6000元/年公里，乡泥路3000元/年公里，村油路5000元/年公里，村泥路配套600元/年公里（省补助500元/年公里），按照标准，六枝290万元/年，盘县756万元/年，水城480万元/年，钟山50万元/年，部分县区不能完全到位。
3、公路管理。主要是维护路产路权的路政巡查和超限运输治理执法活动，保障公路避免侵占及正常使用，路政巡查中，路政人员少，主要对重要县乡道路进行巡查，巡查的频率和巡查面小，且有执法权，没有有效的执法手段，执法效益低，乡村公路基本无力顾及，主要由乡镇来管理，随意侵占公路，乱搭乱建，利用公路堆放物品的现象随处可见，严重危及公路的安全畅通。在超限运输治理执法活动中，车主受利益驱使，抵制执法，按交通运输部规定，55吨以上车辆严禁上路行驶，而运煤车辆多在6080吨，农村公路的设计标准只能承受40吨的荷载标准，设计标准与实际荷载存在很大的差距，使设计正常使用年限68年的油路只能使用34年就需大修，大修的造价约6070万元，超载产生的运输效益远远低于公路建设投入的成本效益，同时公路建设需占用钢材、水泥、沥青等大量的社会资源，因此超载直接导致投资效益低和社会资源浪费。三、对策建议（一）农村公路建设
1、努力筹措地方配套资金。农村公路建设单价投资高，资金总量需求大，单靠地方财力投入，很难保证建设需求，必须紧跟国家投资政策方向，争取更多的项目纳入国家补助范围，按要求筹措地方配套资金，尽量减少地方自主项目的建设，减少地方筹资压力。2、以项目规划为基础，确保工程质量。按照分级负责的原则，做好项目规划，市级做好县道、县级做好乡道、乡镇做好村道的规划，尤其是村道的规划，在乡镇没有引起足够重视，村公路未进行全面规划，由于国家下达计划规模较大，很多乡镇临时拼凑项目，难免不合理、重复建设，造成投资特别是土地资源的浪费。应按照“质量+进度=效益”的建设原则，一手抓加快速度、一手抓质量求效益；全面落实业主、设计、监理、施工单位责任人责任和“政府监督、业主管理、社会监理、企业自检”质量保证体系；积极探索乡村“义务监督员”制度的成功经验；发挥业主管理关键作用，建立激励机制，加大对业主的奖惩力度；对项目资金，技术质量要求进行公示，接受社会监督，实行阳关工程。做到农村公路建设一条，达标一条，确保合格率，提高优良率。
3、创新农村公路建设机制，保证投资效益。结合农村公路的实际，可利用公路专业部门的技术管理力量、施工组织经验、机械设备等优势组织当地农民进行施工，在发改、财政、交通等部门对质量、进度、投资、安全责任有效控制的前提下，让农民得实惠，政府得效益，同时解决部分农民的就业问题，公路部门为财政供养的事业单位，也有义务完成政府下达的建设任务，质量意识较强，能确保发挥投资效益。
4、强化服务，营造良好的建设环境。坚持政府主导，部门参与，密切配合，各负其责，认真解决好农村公路建设中涉及的征地拆迁，爆炸物品使用等问题；制定标准适当、统一的征地拆迁补偿标准，维护补偿标准的严肃性，保证补偿公平合理。（二）农村公路养护管理
坚持建、管、养并重，树立“建设是发展、管理养护也是发展”的科学理念，按照《省人民政府办公厅关于进一步加强农村公路管理养护工作的通知》（黔府办发〔201*〕92号）落实农村公路管理养护长效机制。
1、明确乡镇职责、机构。乡镇负责辖区内乡道泥路和村道的管理养护工作，协助县公路管理部门开展路政管理，有条件的乡镇可筹集一定的资金用于农村公路管理养护；乡镇应通过内部编制调剂，设立交通管理站，具体负责本辖区农村公路的管理养护和建设。2、完善考核体系。市县人民政府要将农村公路养护管理工作纳入相应下级政府的年度目标考核，明确养护目标。市人民政府负责督促县人民政府及时配套到位日常养护资金；县人民政府负责组织协调乡、镇人民政府做好农村公路管理养护工作；乡镇人民政府要将村公路养护管理纳入对村民委员会的年度目标考核。
3、严格执法。加大超限治理力度，把治理超载作为保障公路安全、合理使用，延长公路使用寿命，发挥投资效益的有效手段。
扩展阅读：全省农村公路建设养护管理工作调研报告
全省农村公路建设养护管理情况调研报告
“十一五”以来，省委、省政府紧紧抓住农村公路发展机遇，制定了“五个倾斜、五路优先”的农村公路发展战略，把农村公路建设的重点向革命老区、少数民族地区、经济欠发达地区、边远困难地区和粮食主产区倾斜；优先建设一批民族团结路、扶贫开发路、旅游资源路、工矿企业路、农业发展路，全力加快农村公路建设步伐。最近，省政府参事室组成调研组深入省公路管理局和庆阳市、平凉市、陇南市、甘南州进行了调研。通过走乡进村，我们发现农村公路的建设和养护还存在着立法不够健全、资金缺口大、养护管理责任不到位等问题。因此，我们提出了农村公路建设和管理的意见和建议，供领导参阅。
一、我省农村公路建设现状
201*年至201*年，全省农村公路建设累计完成投资193.5亿元，新建改建农村公路6.5万公里。至目前全省农村公路总里程达到10.29万公里，全省95%的乡镇通了沥青（水泥）路，100%的行政村通了公路，全省40%的行政村通了沥青（水泥）路。5年全省新建了乡镇汽车站725个，行政村汽车停靠站5432个，84.35%的乡镇有了客运站，43.24%的行政村有了停靠站。
“要致富，先修路”。调研组走乡进村看到一大批当年的土路和砂石路变成了今天的水泥路、柏油路，扶贫路连起万户千家，旅游路延伸到远山秀水，产业路遍布千村百乡，
初步解决了农民出门难、行路难的问题，推动了农业结构的调整，增加了农民收入，加快了矿藏和旅游资源的开发利用，促进了民族地区的经济社会发展，密切了党群、干群关系，树立了执政为民的政府形象。
二、目前农村公路存在的困难和问题
1、自然条件差，农村公路建设成本大。我省地形复杂多样，山地、高原、平川、河谷、沙漠、戈壁交错分布，自然灾害频发，农村公路水毁多，工程施工难度大，建设成本高。目前我省农村公路建设的资金来源主要是国债及车购税资金定额补助，仅能满足工程成本的50%70%。由于各级政府财力有限，配套资金基本落不实，社会各界群众还在致力于自身发展之中，农村公路建设融资能力低，加之建设资金到位迟，建筑材料价格上涨，各市州、县区政府在这几年的农村公路建设中连续筹资、负债搞建设，导致农村公路建设技术标准低、建设管理难、抗灾能力弱，工程质量难以保证。
2、水毁等自然灾害频发，个别县区建设项目进度滞后。201*年，全省各地暴洪、泥石流等自然灾害频发，对农村公路造成了严重毁坏，个别县区建设任务繁重，尤其是灾后重建项目较多，加之重大项目影响，组织不力，措施不到位，部分项目没有完成，建设进度严重滞后。
3、农村公路灾后重建资金到位慢。我省共实施农村公路地震灾后恢复重建项目2533项13411.4公里，项目分布在8个重灾县和36个一般受灾县市区。截止201*年3月底，累计完成灾后重建任务2460项12911公里。剩余项目主要集中在陇南市和甘南州两地，除部分县市受自然条件限制施
工期较短外，其主要是项目实施中资金下达滞后、补助资金不足、水毁严重等困难，给灾后重建项目顺利实施和按期完工带来很大难度。省灾后重建办下达的灾后重建计划中，全省农村公路共安排灾后重建资金18.4亿元，其中201*年安排资金3亿元，201*年安排资金9.6亿元，201*年安排资金5.8亿元。截止目前，全省资金到位12.2亿元，其中201*年农村公路灾后重建资金到位3亿元、201*年农村公路灾后重建资金到位9.2亿元，其余201*年资金4033万元及201*年计划资金5.8亿元，共计6.2亿元尚未到位。
4、部分县区农村公路养护管理体制改革和农村公路日常养护经费不到位。全省大多数县区虽已建立了乡镇养护机构，但多数没有真正运作起来。有些县区在资金投入、机构设、人员配备及供给等方面主动性不强、力度不够，改革工作进展缓慢或效果不明显，地方财政投入的农村公路日常养护经费不足，养护人员未纳入财政供给。据初步了解，201*年全省各县（市区）政府共落实日常养护资金1.04亿元，平均每公里不到1000元，相当一部分农村公路存在以建代养、有路不养和建好失养等问题。公路水毁等灾害不能及时修复，农村公路建设成果难以保护。同时，多数县区没有设农村公路道班，也缺少养护机械，很难保证养护质量。
5、建设管理人才和机械严重缺乏，工程技术人员总量不足，特别是边远地区，一个县没有一名农村公路专业技术人员。工程机械化程度低，施工效率和工程质量不高。
6、缺少法律保障，建设成果难以巩固。随着农村公路路况的改善，一部分大吨位超限车辆上路行驶，导致农村公
路路面出现沉陷、坍塌、破损等病害。执法主体缺失或无法可依，路权难以维护，路产保护不到位，随意损坏和偷盗公路各种标志、标牌、两侧美化树木等公路设施的现象屡有发生。
三、搞好农村公路建设养护管理工作的建议
按照“十二五”农村公路建设规划，我省农村公路建设的重点是建制村通畅工程和剩余的通乡油路工程。实现全省新建改建农村公路5000公里，重点抓好农村公路通畅工程。在每个县（市、区）建成2-3个通畅工程示范项目。统筹城乡客运资源配，积极引导和扶持客运企业开辟边远农（牧）乡村客运班线和方便农村寄宿学生的季节性客运班线。鼓励城市公交向周边农村延伸覆盖，努力实现城乡公交有效对接，将农村公路建设养护与目标责任考核挂钩，确保“十二五”农村公路建设目标顺利实现。提出几点建议：
1、加大资金支持力度。在向国家积极争取补助资金的同时，建议省政府建立农村公路建设基金，通过担保贷款等形式，每年筹集10亿元资金用于农村公路建设配套，通过以下途径进行还贷：一是省政府每年拿出5亿元用于农村公路建设还贷；二是用公路基本建设税收由省级财政统筹还贷；三是提高高速公路收费标准，以收费额增加部分还贷；四是矿产资源费部分还贷。对通乡油路和行政村通畅工程予以补助，减少地方各级政府资金筹措额度。其次，加大发改、财政和交通部门协调力度，在当年底下达第二年建设项目和资金，便于各地做好项目前期实施工作。在建设项目下达时，资金同步拨付；完善建设项目资金“计量支付”制度。
2、省级财政筹集部分养护资金。今年全省农村公路通车里程已突破10万公里。经测算，每年需要4亿多元的养护资金进行日常维修养护，尽管目前每年安排了大约1.5亿元左右的农村公路大中修资金，交通运输部对农村公路建设投资随项目安排，不安排水毁修复资金。建议从省级财政入手，制定和规范相关制度，落实农村公路省级财政配套资金，每年筹集3至4亿元用于农村公路大中修工程补助、水毁等突发自然灾害救助和农村公路日常养护资金补助、乡镇养管站或道班建设以及添急需的养护机械设备等。
3、加快农村公路管理立法。建议尽快制定并颁布《甘肃省农村公路条例》等法律法规，建议省政府给各市州批准设立1-2个流动治超站，切实加强各地农村公路超限治理工作；并在主要路段桥梁上设和完善限重、限高、限宽门架等治理超载超限设施。
4、为基层交通部门充实技术人员。目前，全省农村公路从业人员有4457人，但专业技术人员只有657人，且479人仅为初级职称。面对全省已建成的10万多公里农村公路管理养护任务，人员严重不足。建议由省级政府批准，由人事部门通过招考等形式，给与缺少工程技术人员的县市区充实一批道路、桥梁等交通运输类的大学毕业生，并纳入财政工资供给。
5、各级地方政府将农村公路建设养护管理纳入目标责任书之中。国办发[201*]49号文规定：农村公路原则上以县级人民政府为主负责管理养护工作。交通部令201*年第3号明确规定：农村公路建设应当由地方人民政府负责。因此，
建议各级政府将农村公路纳入政府年度考核范围之内，省政府对市州政府，市州政府对县区政府、县区政府对乡镇政府层层签订目标责任书，切实落实各级政府责任，使农村公路更好地服务农村经济社会发展和新农村建设。
6、每个县（市、区）建成2-3个通畅工程示范项目。统筹城乡客运资源配，积极引导和扶持客运企业开辟边远农（牧）乡村客运班线和方便农村寄宿学生的季节性客运班线，鼓励城市公交向周边农村延伸覆盖，努力实现城乡公交有效对接。
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