加强项目建设和资金管理 确保巩固退耕还林成果工作扎实推进
加强项目建设和资金管理
确保巩固退耕还林成果工作扎实推进
巩固退耕还林成果是为进一步改善退耕农户生产生活条件，实现巩固成果、生态改善、农民增收和经济发展的目标，促进退耕还林地区经济社会可持续发展而采取的一种综合措施。该项目规划期为8年（201*201*）。自201*年实施以来，我们就始终围绕“生态安全、社会和谐、地方增收、农民致富”这一目标，按照区域化布局、专业化生产、标准化管理、集约化经营和社会化服务的要求，通过实施基本口粮田建设、农村能源建设、后续产业建设和补植补造，使项目区退耕还林成果得到了切实巩固。至201*年底，共完成投资10732.12万元，其中国家专项资金7264.86万元，地方自筹资金3467.26万元。完成新建及改造田间道202.74千米，排灌渠道107.32千米，管涵131处，河堤38处，山塘13口，确保了7.5万亩稻田旱涝保收。另外，还完成了百合、中药材、木薯、油茶、楠竹等产业基地4.7万亩，补植补造2.3万亩，新修沼气池1052口，推广生物质气化炉799台，通过这些项目的实施，从根本上解决了5.7万户退耕农户吃饭、增收等当前和长远生计问题。同时，我们严格项目管理和资金管理，确保了巩固退耕还林成果项目质量、资金和人员安全，项目实施两年来，没有出现一起违法违纪现象。
一、主要作法和经验（一）主要作法
1、健全机构、明确责任，确保项目顺利推进。
为使项目落到实处，县里成立了巩固退耕还林成果领导小组，由县委书记任第一组长，县长任组长，常务副县长和分管农业的副县长任副组长。发改、财政、农业、林业、水利、农办、纪检监察、交通、审计等单位负责人为成员。领导小组下设办公室，办公室设在县发改局，负责项目的规划编制、日常管理和综合协调。各项目乡镇、村分别组成了项目建设领导小组，并安排了专门工作人员负责项目实施管理和协调解决工程实施中出现的各种纠纷和矛盾。
2、调查研究、规划先行，确保项目落到实处。
项目实施前，办公室工作人员深入到全县34个乡镇（街道），342个退耕还林村进行调查摸底，全面摸清了退耕区基本口粮田面积，农田水利设施现状和退耕农户生产生活现状三个底子，并确定了“立足中低户田改造，完善退耕区基础设施，着眼退耕区农户长远生计，实施后续产业建设”的工作思路。并根据退耕农户意愿及需求，结合专项资金规模，按照相关政策规定，把项目落实到退耕乡村，退耕农户。
3、建章立制、规范操作，确保项目资金安全。一是建立健全项目管理制度。分别制定了工程管理制度、安全管理制度、开工审批制度、竣工验收审计制度、资金使用和管理制度、档案管理制度。按照规定每个项目从开工审批、竣工验收到资金拨付均要过“四关”，即业务主管部门评审关，县巩固办意见关、县财政部门审核关，县领导核准关。专项资金实行专户管理、专账核算、专款专用。采取国库集中支付，由县财政直接支付给工程施工方及退耕农户。任何单位和个人不得截留、挤占、抵扣和挪用。工程竣工后，由审计部门及时进行跟踪审计。二是建立健全工程建设制度。①实行项目法人制。对口粮田建设项目、后续产业建设项目、农村能源建设项目、补植补造项目均明确了项目法人。项目法人对工程建设、工程管理、工程监督负全责。②实行合同管理制，每个工程项目、项目法人与工程施工方及退耕农户签订工程施工合同，项目法人严格按施工合同对工程施工方及退耕农户进行管理和监督。③实行项目招投标制。由县招标办和巩固办会同项目法人及财政、审计、纪检监察等相关部门实施。采取公开招标与邀请招标相结合的方式，择优选择施工队伍。④实行工程监理制，为严把工程质量关，所有巩固退耕还林成果项目均实行异地工程监理制，聘请了怀化市水利电力咨询监理有限公司为监理单位，对工程进行全程监理。三是建立健全项目责任制度。第一是项目法人与县巩固办签订《巩固退耕还林成果项目建设责任书》，明确双方在项目建设中的责权。第二是项目法人与施工方签订《工程建设安全责任书》，严格安全管理、进行安全生产、严惩安全事故。第三是项目法人与施工方签订《工程建设廉政责任书》，对工程建设过程中出现的违规违纪行为，依法依规严格追究责任。
4、因地制宜、创新机制，确保项目受益农户。
由于巩固退耕还林项目国家投资少，加之我县财力有限，地方配套资金很难落实，导致项目建设资金缺口大，为此我们在“活”字上做文章，不断创新投入机制，一是整合部门资金投入，在尊重农户意愿的基础上，根据集中连片，流动开发的原则，将巩退项目资金与新农村建设、小型农田水利工程、农村交通项目和土地整理等项目资金有机结合，形成投入合力。二是引导社会资金投入。在确保广大退耕农户利益的前提下，积极探索“公司+基地+农户”等多种开发经营模式，突出发展油茶、中药材、百合、蔬菜、木薯等特色农产品基地建设。在生态环境改善的同时，农户的经济收入明显增加了。
5、强化监管、巩固成果，确保项目质量安全。通过请示县委、县政府同意，我们将巩固退耕还林成果工作纳入各乡镇和相关职能部门的目标管理和重点项目管理，实行一季一督查、半年一通报、一年一评比。各相关职能部门主动作为，积极工作，加强指导检查，形成了乡镇当业主，部门搞服务，财政管支出，发改揽统筹，两办抓督查的工作推进机制。在巩固退耕还林营造林管理上采取效益支付管理办法，即一年造林、两年抚育、三年管护，三年后营造林存活率达85%，才由财政支付全部项目资金，确保项目建设成效。
（二）主要经验
1、一套完整而健全的制度是项目安全运转的根本保证。各项规章制度的建立保证了工程的顺利进行及优质完工，特别是国库集中支付和安全廉政制度的建立，能确保施工队资金安全到位又能保证参与建设项目的单位和人员清清白白，同时，从某一方面来说又能减少施工方偷工减料的借口，再加上施工现场管理人员的监督，工程质量会更安全。
2、一支稳定而扎实的队伍是项目优质、高效的有力保障。按照“政府总揽、部门配合、乡镇实施”的模式，组建了一支由高级工程师挂帅的工程技术管理队伍，对每一个工程施工均实行专人管理、监督。另外，各项目法人通过公开或邀请招投标，严格工程投标队伍条件，选择了一批施工信誊好、施工经验丰富的工程施工队伍，确保了工程建设质量。
二、存在问题
从前阶段巩退项目实施情况看，我县巩固退耕还林成果工作领导重视、部门配合、责任落实、措施得力，取得了阶段性成效。特别是口粮田建设项目，为从根本上解善我县退耕区基础设施和生产生活条件作出了贡献，成效有目共睹。但是，我们也清楚地看到，在项目的规划、实施和管理的各个环节中还存在许多问题，有的问题十分突出，这些问题必须及时、有效地加以解决，否则，将直接影响到后续项目的实施和效益。1、后续产业项目效果不理想。突出表现为规划不具体，项目选择缺乏科学性，项目实施管理难到位。我县虽然初步确立了“东油西竹、南桔北药”的产业发展思路，但缺少具体明确的产业规划和项目布局，在安排年度项目计划时，在项目的选择和布局上存在随意性，缺少连续性和科学性；在项目的实施和管理上，还没有形成一个相对科学规范的模式。
2、口粮田建设项目设计不科学。由于规划设计时间紧、任务重、缺少详细的地形地质勘测，致使设计工程量和实际工程量不相符。工程实际造价要高于工程设计造价，这样就很难保证工程质量。
3、项目规划亟待调整。从前两年的实施情况看，我县巩退专项规划不适应巩退项目实施和产业结构调整的要求。突出表现为一是后续产业在产业布局和项目选择上不合理、不科学。二是口粮田建设任务仍然十分繁重，前五年无法全部实施完毕。
4、项目资金使用不合理，分配不科学。我县是一个贫困山区县，县内基础设施严重落后，县级财政底子薄、基础差，解决基础设施落后的面貌主要靠上级投入，而上级投入资金有限，于是就成了僧多粥少的局面，县里为了解决一些实际问题，不得不调整一些专项资金的用途，这样就违反了专项资金专款专用的规定。
三、工作对策及建议（一）、工作对策
1、进一步做好项目前期工作。一是进一步做好年度规划，坚持资源整合、集中投入、整片推进的原则，结合退耕还林工作，结合巩退专项规划，结合退耕区基础设施和产业建设实际，科学、合理地安排好退耕区基础设施建设和产业建设年度项目，做到规划一片、建成一片、见效一片；二是切实做好项目设计概算工作，使之更加符合实际，更具操作性。
2、进一步加强项目管理工作。巩退项目实施的好与坏、成与败，在很大程度上取决于项目的管理。进一步强化领导、强化责任、强化措施，进一步规范项目组织实施、工程招投标、项目的质量、安全和廉政管理，突出解决好后续产业项目实施不科学、管理不到位、项目效果差的问题；突出解决好口粮田项目建设中的环境、质量和进度问题。使巩退项目发挥最大的效益。
3、切实做好巩退专项规划的调整工作。在充分调研、充分论证和充分总结前两年巩退工作的基础上，对巩退专项规划进行调整、补充和完善，使之更具科学性和指导性，从而使后五年的巩退工作更加符合我县的实际需求，使巩退工作更富成效。
4、严格巩退专项资金的管理和使用。专项资金严格实行“专户存、专帐汇、专人管、专人用”。另外在今后的项目规划和实施中，尽量结合我县实际，把急需解决，又符合要求的项目规划进来，尽早实施。这样既为政府解忧，又为群众解难，并且保证了专项资金投向的合理和合法。
（二）工作建议
1、建议县里出台完整的具有可操作性的工程项目建设制度、管理制度、专项资金使用和管理制度。从源头上杜绝在工程建设领域中腐败发生。
2、建议以县政府名义向省发改委申请，请求对巩退专项规划进行适当调整，调整后三年后续产业规划布局，并适当增加口粮田建设内容。
3、建议以县人大、县政府名义向上级政府及主管部门反映，由于我县是退耕还林大县，绝大部分坡耕地和荒地都实行了退耕还林，造成了巩固退耕还林成果后续产业建设项目后几年无地可用的局面。并请求从政策上允许退耕还林成活率低，效益差的退耕地作为后续产业建设用地。这样既解决了后续产业建设无地可用的问题，又增加了退耕农户的经济收入。
扩展阅读：关于做好巩固退耕还林成果专项规划实施工作的意见
关于做好巩固退耕还林成果专项规划实施工作的意见陕发改农经［201*］1447号
巩固退耕还林成果，解决好退耕农户当前生活和长远生
计问题，促进退耕还林地区经济社会可持续发展,是一项德政工程、民心工程。《陕西省巩固退耕还林成果专项规划》（以下简称《规划》），已经国家发展改革委、财政部、农业部、国家林业局、水利部批复，为了切实做好《规划》实施工作，现提出如下意见：
一、充分认识巩固退耕还林成果的重大意义
（一）我省退耕还林工程的成效及存在问题。我省是全国实施退耕还林工程的重点地区，截止201*年底，共实施退耕还林工程3449.5万亩，其中退耕还林1528.8万亩，荒山荒地造林1790.7万亩，封山育林130万亩。我省退耕还林地区的生态环境明显改善，农业结构得到进一步调整，退耕还林政策深得人心，粮食和生活费补助已成为退耕农户收入的重要组成部分，退耕农民生活得到改善。但是，我省退耕还林地区的生态环境仍十分脆弱，退耕农民吃粮、烧柴、增收等主要问题亟待解决，巩固退耕还林成果任务十分艰巨。
（二）巩固退耕还林成果的重大意义。巩固退耕还林成果，是解决退耕农户长远生计问题的一项重要措施，有利于
建立起促进生态改善、农民增收和经济发展的长效机制；有利于改善农民生产、生活条件，进一步搞好生态环境建设，加快推进社会主义新农村建设；有利于推进扶贫开发，更好地解决民生问题，促进和谐社会建设。
二、实施巩固退耕还林成果专项规划的目标任务、指导思想和基本原则
（三）目标任务。规划期为201*201*年，用8年时间，通过基本口粮田、农村能源、生态移民、后续产业、农民技能培训和补植补造等项目建设，到201*年，新增基本口粮田269.23万亩，实现退耕农民基本口粮田陕南人均1亩、关中1.5亩、陕北2-3亩；基本解决农村能源问题，农村户用沼气达到退耕还林地区适宜建设退耕户的90％以上，适当建设节柴灶、太阳灶；妥善安置生态移民，移民9.5万人左右；后续产业得到较快发展，围绕农民增收“七大工程”建设一批示范基地，扶持一批龙头企业，产业结构进一步优化；加强培养新型农民，农民技能培训达到67.56万人次，20％退耕劳动力得到培训；退耕还林工程保持较高成活率，完成补植补造800万亩，切实巩固好退耕还林建设成果。（四）指导思想。全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，以解决退耕区群众最直接、最现实的生计问题为重点，以巩固退耕还林成果为目标，采取综合措施，加大扶持力度，进一步改善退耕农户生产生活条件，逐步建立起促进生态改
善、农民增收和经济发展的长效机制，走出一条生产发展、生活富裕、生态文明的可持续发展之路。
（五）基本原则。一是突出重点，分步实施。以解决退耕农户的长远生计问题为重点，优先解决退耕农民的吃饭、烧柴和增收问题，统筹发展任务，按计划有步骤地全面推进。二是因地制宜，分类指导。根据各地实际，合理确定基本口粮田、农村能源、生态移民等建设项目的内容和规模，针对不同区域，制定不同的建设目标和支持措施。三是远近结合，综合整治。从改善当前退耕农民生产生活条件着手，结合退耕还林地区长远规划，整合各种支农惠农资金用于巩固退耕还林成果工程建设，提高资金使用效益。四是以人为本，尊重民意。项目安排要尊重和体现退耕农民意愿，让退耕农民直接受益，切实维护退耕农民群众在规划实施中的知情权、参与权和监督权。五是国家支持，自我发展。在充分利用好国家退耕还林政策支持的同时，广泛动员退耕地区农民群众及全社会力量，共同参与巩固退耕还林成果工程建设，增加自我积累、自我发展能力。六是科学管理，确保质量。规划实施要落实到具体项目上，按照基本建设程序进行管理。在项目前期工作、建设实施和运行管理（建后管护）各个阶段，要落实相关措施，确保项目建设质量和良性运行。七是加强协调，形成合力。规划实施工作涉及发展改革、财政、农业、林业、水利等多个部门，综合性较强，各部门要在各级政府
的统一领导下，建立沟通协调机制，按照各自的工作职能，密切配合，加强项目组织实施的力度，共同搞好规划实施工作。
三、多渠道筹措建设资金，建立稳定的投入保障机制（六）多渠道筹措建设资金。规划总投资202.41亿元，其中国家投资101.15亿元（中央巩固退耕还林成果专项资金95.15亿元、中央预算内资金6亿元），我省配套资金101.26亿元。
一是加大各级政府投资力度。各级政府要切实承担起实施好巩固退耕还林成果专项规划的主要责任，把规划建设项目配套资金纳入投资计划和财政预算。省市县三级财政都要安排一定专项资金，用于巩固退耕还林成果项目配套和工作经费，保证巩固退耕还林成果项目建设需要。
二是切实加强项目资金整合。省级各部门要根据各自职能，按照“政府统筹、渠道不乱、用途不变、统一规划、捆绑使用、各记其功”的原则，以《规划》为依据，以县为基础，以项目为载体，将省级在建的扶贫开发、农业综合开发、小型农田水利、土地整理、农村能源、移民搬迁、生态环境建设等项目与巩固退耕还林成果建设项目有机整合起来，发挥项目的聚集效应。
三是积极引导农民群众和社会投入。发挥政府投资的带动作用，把国家支持与广大农民群众自力更生、投资投劳有
机结合起来，按照“一事一议”的方式，发动群众以自筹资金、投工投劳等方式，增加对工程建设的投入。制定优惠政策措施，调动社会各界的积极性，吸引社会力量参与建设。（七）严格项目资金管理。各级筹集的巩固退耕还林成果项目建设资金，由财政部门设立专户，统一管理，专款专用。省财政厅要会同相关部门，根据国家有关管理办法，制定专项资金使用管理办法，对中、省补助资金和地方配套资金严格进行管理。加强项目审计监督力度，项目完工后由县（市、区）审计部门及时进行审计并出具审计报告。严禁挤占、截留、挪用、转移项目建设资金，对违反规定的要从严查处，情节严重的依法追究有关人员责任。
四、加强项目管理，确保巩固退耕还林成果项目建设的质量和效益
（八）科学规划建设项目。各市、县（市、区）要根据国家批准的规划，以科学发展观为指导，按照建设社会主义新农村的总体要求，紧紧围绕建立促进生态改善、农民增收和经济发展的长效机制这一中心，以解决退耕区群众最直接、最现实的生计问题为重点，以巩固退耕还林成果为目标，按照因地制宜，统筹兼顾，突出重点，讲求实效的原则，抓紧修改完善县（市、区）级规划，将建设任务分解到乡、到村，落实到具体项目。后续产业项目主要建设各类示范基地，要按照陕政发[201*]1号文件要求,围绕果业提质增效、百万
亩设施蔬菜、畜牧倍增、区域特色产业发展工程规划，在退耕还林地区选择适合当地经济发展、促进农民增收的产业项目。
（九）扎实开展项目前期工作。要高度重视巩固退耕还林成果项目前期工作，前期工作不完善、建设条件不落实、未经审批的项目不得列入年度项目投资计划。基本口粮田、农村能源、生态移民、补植补造、技能培训方面的项目，以项目县为单位按类型分别编制分期项目建设实施方案，新建后续产业项目编制可行性研究报告，已经按规定核准（备案）的企业投资项目（除林业项目外）编制项目资金申请报告，由省发展改革委商省财政及省农业、林业、水利等相关行业主管部门审批。各县（市、区）要按照规划目标和年度建设任务，统筹安排建设项目，提前做好编制分期项目实施方案等前期工作。
（十）严格计划管理。国家下达年度建设任务后，省发展改革委会同省财政厅和相关行业主管部门按照国家下达的年度建设任务和各县（市、区）级规划以及上年度项目建设实施情况，提出年度建设任务指导意见，各市将年度建设任务分解落实到县（市、区），并组织各县（市、区）编报分期项目实施方案。年度项目建设投资计划由县级发展改革委会同县财政局和行业主管部门依据批准的分期项目实施方案和项目可行性研究报告，在认真落实建设用地、管理体
制、群众积极性等各项建设条件的基础上进行编制并逐级上报。省发展改革委商省财政厅和行业主管部门对年度建设投资计划进行审核，编制全省巩固退耕还林成果项目建设任务和投资计划，并会同省财政厅和相关行业主管部门联合下达，省财政厅依照项目建设任务和投资计划下达资金预算。各地要严格执行项目建设投资计划,要将计划安排和执行情况，列入政务公开、村务公开范围，定期向社会和群众公布，自觉接受社会和群众监督。
（十一）加强建设管理。巩固退耕还林成果项目建设按照基本建设程序管理。要落实项目建设责任主体，建立健全招投标、合同管理、质量监督、检查验收、运行管护等项目管理制度，严格执行国家有关技术标准和规程规范，确保工程保质保量按期建成，发挥效益。省农业、林业、水利等主管部门要制定基本口粮田、农村能源、补植补造、后续产业以及技能培训等分类项目的工作指导意见、技术标准体系和项目检查验收办法，会同省发展改革委印发执行。规模较大的工程项目要严格执行项目法人责任制、招投标制、工程建设监理制和工程建设合同制。小型工程要继续完善和推广主要材料设备集中招标采购、巡回监理和受益农民跟班监督等好的做法和经验，由有关行业主管部门组织设计和专业施工队伍并选派有经验的工程技术人员现场指导施工，切实提高建设质量。有关部门要加强对项目建设情况的监督检查，组
织开展对重点建设项目的稽察，实行项目建设公示制度，主动接受社会监督。工程建成后，行业主管部门要及时会同有关单位组织开展项目验收工作，验收不合格的项目要查清原因，落实责任，限期整改，对造成重大损失和浪费的要追究有关人员的责任。
五、加强建后管护工作，建立巩固退耕还林成果的长效机制
（十二）建立巩固退耕还林成果的长效机制。对不同类型的项目，采取不同模式，加快产权制度改革，明晰产权，落实管护责任，实现责、权、利相统一，充分调动农民群众和社会力量投资建设和管好用好巩固退耕还林成果工程设施的积极性，逐步建立起工程运行管护的长效机制，从根本上解决“重建轻管”问题。农户自建和自用为主的小微型工程，产权归农户所有，由乡镇人民政府核发产权证。对受益户较多的工程，可组建合作管理组织，国家补助形成的资产归合作组织所有。对经营性的项目，要充分发挥政府、企业和生产者（农户）等多方面的积极性，可组建法人实体，实行市场化运作，共同参与项目建设与管理，使各自的利益得到保护。对企业投资建设的巩固退耕还林成果工程，可按国家规定给予适当补助。
六、加强对巩固退耕还林成果工作的组织领导（十三）建立健全领导机构。各级政府要将巩固退耕还
林成果规划实施工作放在重要位置，加强对巩固退耕还林成果工作的组织领导。省上成立以省政府领导为组长的巩固退耕还林成果工程建设领导小组，建立联席会议制度。省发展改革、监察、财政、国土资源、农业、林业、水利、审计、统计、粮食等相关厅局为联席会议成员单位，重大事项由联席会议研究后报省领导小组审定，联席会议办公室设在省发展改革委，省级有关部门要明确具体牵头处室和单位。各市、县要相应设立工程建设领导机构。
（十四）落实目标责任。各级政府对本地巩固退耕还林成果工作负总责，省级重点是规划和统筹，市级重点是协调和指导，县级政府是巩固退耕还林成果规划实施的第一责任主体，政府主要负责同志是第一责任人，分管负责同志是主要责任人，重点搞好组织实施工作。巩固退耕还林成果工程建设实行目标管理，要层层落实目标任务，责任到人，措施到位，逐乡、逐村、逐户狠抓落实。严格考核奖惩制度，把目标任务的完成情况作为政府年度工作考核的一项重要内容。
（十五）分工协作打好总体战。各级政府职能部门要各司其职、各负其责、加强沟通、密切配合，共同做好巩固退耕还林成果规划实施工作。发展改革部门要做好规划实施的统筹协调，负责项目审批和计划管理工作，会同有关部门制定项目建设管理办法；财政部门负责筹措项目配套资金，落
实工作经费，会同有关部门制定专项资金使用管理实施细则，加强项目资金的监督管理；发展改革、农业、林业、水利等相关部门要按照各自职能，分别负责生态移民、农村能源、补植补造、农民技能培训、基本口粮田和后续产业项目的组织实施工作，建立健全分类项目技术标准体系，加强技术指导和项目实施的督促检查。
（十六）大力做好宣传工作。要将巩固退耕还林成果宣传纳入公益宣传范围，加大宣传力度。新闻媒体要采取多种形式广泛宣传巩固退耕还林成果方面的政策措施，努力营造社会各界关心、支持和参与巩固退耕还林成果工程建设的良好氛围。
（陕西省发展改革委、陕西省财政厅、陕西省农业厅、陕西省林业厅、陕西省水利厅陕发改农经［201*］1447号文印发）
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