加强税收执法监督的思考
加强税收执法监督的思考
河南省国家税务局总会计师王建平
税收执法直接关系到国家利益和纳税人的合法权益。税务机关内部的执法监督部门，其职能是对税收执法全过程进行监控，防止与及时纠正执法过错与偏差，避免执法风险，规范税收执法。当前，加强税收执法监督，应关注和思考两个方面的问题。
一、牢固树立法治的理念
税务机关从事法制管理的人员是税务机构内部的执法监督者。税务人员的素质尤其是从事执法监督的法规部门的人员素质，直接决定税务系统依法行政的水平。广大税务人员尤其是税收执法监督人员牢固树立法治理念，对于税务机关做好税收执法工作，真正实现依法行政是至关重要的。树立法治理念，对税务机关的法制监督部门与从事法制监督的人员提出了以下四个方面的要求：
一是将依法行政作为衡量税务机关税收执法质量的标准。树立法治的理念要求人们要以法治的精神来开展税收执法活动，要以法治的要求来考察评价税收执法活动。衡量与评价税务机关税收执法质量的根本标准只有一个，这就是依法行政。即从过程到结果，从实体到程序，税务机关做到严格执行法律法规，切实做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求。在当前的税收执法工作中要坚决避免为完成税收计划而违背税收法律，重视实体，轻视程序，单纯的考虑税务机关管理需要而随意赋予纳税人的义务和增加纳税人的负担等现象的发生。
二是把依法行政的要求贯穿税收执法监督的全过程。一方面，监督要依法。从对规范性文件的审核把关到对重大税务案件和行政复议案件的审理，从执法检查到执法责任制的推行，税收执法监督始终要坚持依法行政的要求，真正实现依法监督；另一方面，对执法监督中发现的税收执法违法行为与执法过错要及时纠正，对可能发生的税收执法违法行为与执法过错要及时预警，最大限度防范和避免执法违法行为与执法过错的出现，确保税收执法的公平正义。
三是在执法监督中切实关注纳税人权利的保护。公共财政理论、人民主权理论充分说明了税收法律关系本质上的平等性，国家与纳税人从根本上说是一种平等主体之间的法律关系。纳税人的权利应该得到切实的保障。税务机关的法制监督部门在执法监督过程中既要维护国家的利益，支持基层税务机关查处偷逃骗税的税收执法行为，又要注意培养纳税人的纳税人意识，依照法定渠道受理纳税人的诉求，坚决纠正违法行政行为和明显不当的税收行政行为，避免纳税人的合法权益受到侵害。在处理纳税人的税收行政复议申请时，不是简单地作出受理与不受理的决定，而是要主动告知并帮助纳税人寻求有效的救济途径。
四是加强对法制工作人员的法学理论与法律实务的培训，培养和确立依法行政的思维方式。法学理论的熏陶能确立和强化人们的法治意识，法律实务的学习与训练能逐步形成人的依法办事的思维方式。因此，各级税务机关要加大培训力度，注重强化对法制工作人员诸于法理学、经济法学、行政法学等法学基础理论与具体法律法规实务培训。
二、把握关键环节加强执法监督
税收执法监督一定要把握关键的环节，重点的领域，这是实施有效监控的根本途径。从当前税收执法监督的现状看，我们要注意重点把握以下五个方面的环节：
一是重视源头防范，把好规范性文件的审核关。税务机关的抽象行政行为对于行政相对人--纳税人权益的影响是非常大的。要防止税务机关及其它国家机关制定规范性文件违反税收法律法规规章,侵犯纳税人的合法权益,这是从源头上防范执法过错的必要措施。对规范性文件的审核把关，要重视三个层面的工作。第一，对所在机关制定的规范性文件进行合法性审查；第二，对地方政府及其机构制定的涉税规范性文件就税收问题进行的审核把关；第三，对下级税务机关制定且上报备查备案的税收规范性文件实行审查。对所在机关制定的规范性文件的审核是监督的重点。其中主要审查所制定的税收规范性文件是否符合宪法、法律、法规、规章的规定并符合相应的权限与制定的程序，是否就有关重大问题征求相关方面的意见。当前有一个突出的问题要引起我们的重视。这就是对一些税收管理的难点与薄弱环节，各级都在积极采取措施强化管理，但很容易出现单纯考虑税务机关强化管理的需要而忽视纳税人的权利保护和规范性文件的合法性的倾向，如若把关不严，就可能导致违反税收法律法规的规范性文件出台。河南省国税局今年年初为加强农产品收购、货物运输发票、废旧物资收购等薄弱环节的管理，制定了相应的管理办法,办法在制定过程中注意反复征求纳税人与基层税务部门的意见，法规部门多次参与讨论研究，并会签把关。由于有过程的监控与环节的把关，确保了这些规范性文件的质量。
二是突出工作重点，把好重大税务案件和行政复议案件的审理关。对查补税额较大、性质严重、争议程度与影响较大的案件，以及纳税人申请复议的案件的处理影响税收执法的质量，也是社会和纳税人至为关注的问题。因此税务机关对于这些案件的审理要十分的慎重。法规部门作为税务机关的内部执法监督部门,要特别关注重大税务案件的初审。要做到全面了解案情，对税务机关的执法主体是否合法、事实是否清楚、证据是否确凿、适用法律是否正确、程序是否合法、拟处理意见是否适当等每一个环节都要进行认真审查。对税收行政复议案件还要充分研究纳税人的意见。在案件审理委员会开会审理之前，应注意征求相关税收业务部门的意见。在此基础上再向重大案件审理委员会或税务行政复议委员会提出客观公正的处理建议。为了确保整个税务案件处理的质量，应严格执行按重大税务案件标准审理的案件达到上年案发数的10%的规定。目前一些基层单位达不到这个要求，这一现象应该引起我们的重视，要采取切实可行的措施加以解决。
三是注重监督实效，把好税收执法检查与执法责任制考核中发现问题的纠正关。实践证明，开展税收执法检查与推行税收执法责任制能够及时发现税收执法中存在的问题。但实施这些措施的目的是为了纠正税收违法行为和执法过错进而预防税收违法行为和执法过错。因此，对于税收执法检查与税收执法责任制考核中发现的问题不能满足于下发通报，而是在对一些带普遍性的问题通报所在系统，要求各地举一反三予以纠正以外，更重要的是要针对发现的问题分单位下发执法建议书，提出明确的整改措施，并形成相应的反馈机制，基层税务机关要按照要求将整改情况报告上级税务机关。各级税务机关要通过对执法检查中的纠正情况进行回头看的形式来把好执法检查的纠正关。近年来，河南省国税局注意把对上年度执法检查的纠正情况的监督作为执法检查的重要内容，确保了问题的有效纠正。
四是发挥税政综合管理的职能作用，把好政策执行的反馈关。对税收法律法规与税收政策是否全面准确地落到实处，法规部门要牵头搞好跟踪管理，进行全过程监督。尤其是一些新的综合性税收政策的出台，法规部门要与相关税政管理部门抓好检查督促。与此同时,建立畅通的信息反馈渠道,及时掌握税收政策执行的情况，并对执行的效果进行评价。排除政策执行的障碍，并对完善税收政策提出相应的意见。
五是通过对各类执法信息的综合分析，把好执法监督的综合治理关。政策法规部门要注意收集税收执法与执法监督过程中的各类执法信息，进行综合分析，注意总结一些规律性的东西。对一些带普遍性的税收违法行为与执法过错要及时总结，分析成因，研究对策。并将相关案例编辑成册，供执法人员参阅。河南省国税局把近年来在税收执法监督与行政复议、行政诉讼中发现的执法过错进行总结分析，编辑成典型案例作为税收执法人员学习的辅导资料，收到了很好的效果。对执法监督中反映出来的带普遍性的问题还要注意向税政管理部门提出加强管理、规范执法的执法建议。
扩展阅读：强化税收执法监督的实践和思考
强化税收执法监督的实践和思考
“十一五”期间，我局深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和国家税务总局《关于全面推行税收执法责任制的意见》，以落实税收执法责任制为抓手、以强化执法监督为重点、以规范税收执法为目标，积极探索通过执法监督来创新税收管理新机制，全面提升了依法治税和依法行政水平，取得了明显成效。
一、开展执法监督的实践与成效
（一）加强领导，建立工作机制。成立了由局长任组长，副局长、纪检组长任副组长，各科室负责人为成员的税收执法责任制领导小组，以法规部门为主牵头成立办公室。建立税收执法监督检查与区局年度目标管理考核相结合、与岗位职责考核相结合工作机制。
（二）完善制度建设。以落实执法责任制为出发点和根本点，制定和完善了《税收执法监督检查计划》、《内部税收执法检查工作规程（试行）》、《税收执法责任制管理实施办法》等等，将执法监督检查的“触角”延伸到税收征收权、税收管理权、税务稽查权、税务处罚权、出口退税权等税务行政执法的各个环节，保障了执法监督检查工作有章可循。
（三）规范开展内部执法检查。严格按照税收执法检查的程序开展执法检查工作。⑴制定检查年度计划；⑵向被查单位下发税收执法检查的通知，明确执法检查的具体要求；⑶全面记录执法检查工作日志和税收执法检查工作底稿；（4）征求被查单位意见；（5）形成税收执法检查报告及拟处理意见报局领导审核；（6）制作《执法整改通知书》以及提出执法检查建议；（7）被查单位将整改情况书面报告区局；（8）根据需要对检查情况进行通报。
（四）定期开展日常执法监督。一是定期开展内部税收执法检查。区局由法规部门、监察室共同牵头，成立执法检查小组，做到税收执法检查与执法监察相结合，统筹规划，归口管理，使两项检查互为贯通，共同开展，从每季一次拓展为每月一次。二是规范运行税收执法管理信息系统实行计算机日常考核。对过错行为实行经济惩戒。三是开展日常人工考核。从201*年7月份起各部门对计算机无法考核监控的所有税收执法行为实施考核，对自查出来的问题及时纠正。对所有执法人员、全部执法行为纳入执法监督考核。
（五）积极接受外部监督。推行发放意见征询表、评议座谈会、执法情况反馈卡、公布举报电话(信箱、电子信箱)、上门走访等方式，听取社会各界对国税执法的意见建议，从而使税收执法评议更客观、公正、全面。对税收管理员、出口退税人员等，在网上开展执法评议；在办税服务厅开展服务质量评议；对税务稽查员实行稽查回访
和监督卡制度；对重大行政处罚案件及行政处罚情况报区法制部门备案。实行廉政监察与执法监督两员合一，从社会各界聘任了16位特邀监察员和执法监督员，每年开展2次座谈会对税收执法情况监督评议，自觉接受社会监督。
通过检查各类户管资料200余户次，稽查、评估案卷95件，执法行为得到不断规范，税收执法逐步走向了规范化、标准化、程序化，并对执法质量的提升和执法观念的转变产生了深远的影响。
一是纠正了执法过错，堵塞了税收征管漏洞。通过检查，纠正过错78项次，涉及出口退税、税源管理、发票管理、政策管理、税务稽查等税收管理的方方面面，有效地堵塞了征管漏洞。
二是落实了责任追究，强化了执法风险意识。通过检查，发现问题及时分析，认定责任，落实到人，追究到人。使执法人员责任意识、风险意识明显增强，作出每一项执法行为，都要考虑是否有法律依据，程序是否符合规定的要求，有无执法风险，程序、文书收集、使用等有无遗漏，有效地防范执法风险。
三是规范了执法行为，提升了税收执法质量。通过检查，发现了征管中的薄弱环节和漏洞，提出了规范执法行为的具体意见和建议，促进了执法质量的提升。根据执法考核系统反映，201*年执法正确率为99.99%，201*年连续11个月执法正确率达到100%。全局的税务登记率达到99.61%，申报率达到99.68%，入库率达到99.93%，滞纳金加收率100%，增值税专用发票存根联采集率达100%，全年未发生欠税，查账征收面达97.7%。
四、促进了干部素质的提高，优化了纳税服务。通过检查，增强了税务干部的危机感，迫使干部不断加强学习，熟悉业务，提高素质；融洽了税企关系，优化税收执法环境。
二、执法监督工作存在的主要问题和原因
虽然，近年来我局对执法监督工作进行了积极探索，有的方面已经形成了好的做法和经验，取得了比较明显的成效，但在工作还存在不少问题或有待提高之处，影响、制约着执法监督工作进一步开展。主要表现如下：
（一）制度执行不到位。我们制订了一系列的考核监督制度，但往往在执行中，许多部门、科室都没有认真将这些考核监督制度落实到位，做表面文章，对检查监督存有抵触情绪，该检查的不检查，该追究的不追究，有的对出现的问题采取遮掩、袒护的态度。从近年来各部门内部开展日常人工考核情况看，没有一个部门对本部门干部由于执法过错行为自行进行过追究。
（二）部门之间的良性互动机制尚未建立。从目前区级局机构来看，在部门职责定位中，税收执法监控的职责定位在法规部门，而在其他部门、单位的职责定位上没有对税收执法行为进行监控的界定，虽然在工作中，税源管理、计统以及稽查局对税收执法进行了管理，但这些部门却将自己定位被监督控制的地位，自己对职责范围内税收执法行为进行内控积极性不高，发现的问题要么极力遮掩，要么及时纠正，未及时上报，部门之间的良性互动机制尚未建立。
（三）外部评议内容需进一步统一规范。目前虽然开展形式多样外部评议，但在外部执法评议、意见征询中内容比较简单、笼统，没有统一评议内容、标准。
（四）事前监督和事中监督不到位。实行简并征管流程后，大部分涉税事项实行办税大厅即办，部分涉税事项由税管员审结，极少部分涉税事项由税管员审核后由综合征管岗或科长审结，对于执法主体资格、执法权限、执法证据、执法程序、适用法律法规等是否充分、准确等无审核过程，由此造成了事前监督和事中监督的不到位。
（五）税收执法监督力度欠缺。在现行的执法责任追究中主要有两类形式，即行政处理和经济惩戒，在实际操作中大多数的责任追究仅限于扣发奖金，对执法过错人员和其他执法人员的震动并不大。另外，目前由于基层人员紧缺，办税大厅部分岗位从劳务公司聘请临时人员，税务部门与劳务公司结算费用，因此，对这些临时人员执法过错行为实行扣发奖金、岗位津贴难于执行。
（六）税收执法尚需进一步规范。一是税收执法不规范现象依然存在。执法随意性、简单化现象还不同程度地存在，个别相同违法行为的税务案件，在定性存在一定的差别。户管资料保管不全，资料缺乏。二是税收执法风险意识不强。部分税务干部税收执法风险防范意识不强，认为税收执法已经比较规范，然而从几年来的执法检查以及外部监督检查的实际情况来看，有些问题还比较突出。三是部分税收执法人员业务水平低，依法监督意识差。税收执法工作专业性强，标准高，要求严，但部分税务人员执法思想落后，执法随意性大，工作落实不到位，依法监督意识差。
存在以上问题的原因主要有：
（一）思想认识不到位。部分单位怕问题过大影响单位声誉，有的想方设法“捂盖子”；部分干部认为执法监督是对自已权力的削弱，是对执法人员的挑刺，因而对执法监督产生不理解、不配合；从执法监督人员方面看，工作不能不做，更不能认真去做，存在畏难情绪，怕打击报复，怕影响关系，怕失去人缘，使税收执法权监督难取实效。
（二）个别干部执法只求简单、不求精细。依法治税的理念尚未真正树立，业务水平难以完全适应规范执法的要求，粗放管理还在一定范围和程度上根深蒂固，对税
收执法中的一些具体征管执法程序和制度模糊不清；工作方式只求简单粗放，不求精细周到，难以体现税收管理的逻辑性、合理性、合法性和有效性，以致于税收执法存在很大程度的管理松散问题。
（三）少数单位对税收执法责任制推行工作不够重视，没有认真研究本部门执法中出现的问题，没有以创新和发展的精神去开展工作，工作措施不得力、不科学，导致执法责任制推行工作停滞不前，没有起到规范税收执法的作用。
三、进一步加强执法监督的思考
（一）统一认识、加强领导、明确职责。领导班子要提高对税收执法监督重要性的认识，把加强税收执法监督与组织税收收入、推进依法治税有机地结合起来，使税收执法监督工作渗透到整个税收征管活动中。单位领导要常过问、多指导、勤参与，法规部门要多请示多汇报，争取主要领导的支持。其次，各部门要强调依法行政，增强税收执法人员的法制意识，帮助税收执法人员正确理解执法监督是一种系统内自我保护，增强自觉接受监督意识，自觉支持和主动配合法规部门开展税收执法监督工作。三是要切实做到一级抓一级，一级对一级负责的责任体制，形成“职责分明、岗责一致、齐抓共管”的氛围。
（二）全面加强对重点执法行为的日常监督。执法监督应体现刚性、力度。要以信息化软件为依托，建立执法监督内容的选项、立项平台。根据执法风险点设置执法监督项目。每年根据税收工作重点，有针对性提出执法监督的主要对象，根据需要，定期织开展执法检查，要坚持“少而精”、突出重点的原则，做到查一项，规范一项，使此项工作制度化、规范化、程序化。
（三）明确执法监督职能。改变现行执法监督自上而下、形式单一的现状，在“区局、科室”设置“执法监督岗”；区局法规部门执法监督岗应定期分析各部门执法现状，及时发现税收执法中的问题，指导各部门开展执法监督，组织对重大项目开展执法检查；各部门执法监督岗重点做好日常执法监督，提高监督时效性，赋予其一定的税收监督权，有权对本部门执法行为进行检查，及时督促整改。
（四）增强执法监督效果。一是机内检查与机外检查相结合。根据检查内容，对综合征管软件数据进行分类提取，根据分析结果准确地选准目标，然后到实地进行核查，与机内数据进行分析核对，提高了工作效率。二是指定检查与自定检查相结合。一方面，区局根据各部门存在问题的不同，定期指定具体项目，指定各部门开展自查，限时整改反馈。另一方面，各部门根据实际自选项目开展自查。通过上下互动，充分调动各部门的工作积极性。
（五）加强税收执法责任制。要以税收执法过错责任追究制为重点，建立执法责
任监督、考核、追究的有效管理机制。一是要严格执行税收执法过错责任追究制。要坚持实事求是、有错必究、依法追究的原则；坚持责任认定与公开公正、批评教育与经济惩罚、责任追究与行政处理相结合的原则，对执法过错责任进行全面的、公正的追究，真正有效推行执法监督工作。二是要全面实施税收执法公开制度。要公开与纳税人最密切、纳税人最关心的内容和标准；要公开能够体现部门权力的关键部门和环节。要通过开展多种形式、多个层面的执法评议活动，使税收执法监督工作真正落到实处。
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