我县人民调解工作的调查与思考
我县人民调解工作的调查与思考
近年来，随着我县“工业立县、项目强县、环境兴县”战略的实施，改革开放的不断深入，大量新情况、新问题不断出现，各种社会矛盾凸现，在一定程度上影响了经济社会又好又快发展。为进一步增强做好维护社会和谐稳定的针对性、实效性，更好发挥人民调解在化解民间纠纷、维护社会稳定方面的重大作用，现就全县人民调解工作现状、存在的问题及下步努力方向，谈几点看法。
一、人民调解工作现状
（一）人民调解组织网络基本形成
我县建立矛盾纠纷排查调处中心，办公室设在司法局，由基层股负责日常工作，具体负责全县基层各级调解组织的指导、协调、调度工作，承担调处、化解本县较大的或乡镇以下调解组织无法调处的矛盾纠纷。各乡镇依托司法所成立了由派出所、法庭、土地、民政、计生、经委等部门组成的乡镇社会矛盾纠纷调处中心，与乡镇人民调解委员会合署办公，一套人马，两个牌子。调解中心办公室设在司法所，司法所长担任办公室主任。负责对村、乡直单位、企业人民调解组织进行指导协调，对本地域矛盾纠纷组织排查，对村、辖区单位调解组织不能调处的较大矛盾纠纷直接处置。各村普遍建立了调委会，村民调会主任由村支书或村主任兼任，
成员一般为3人。各村民小组设有义务调解员和纠纷信息员。201*年村委会换届时，各行政村调委会成员进行了调整，调整后全县农村人民调解员共6343名，其中70%左右的人员只有初中文化水平，50岁以上的人民调解员占总人数的55%以上，县、乡、村、组四级调解网络基本形成。
（二）人民调解工作开展情况
一是培训工作得到加强。近两年来，组织村调委会主任、司法所长等参加市、县司法局举办的全市基层人民调解及司法业务培训班二期，参训人员近百人。同时，以乡镇为单位每年举办人民调解业务培训班2期，对全县调解员进行轮训，参训率达95%以上。通过培训，我县调解人员的业务素质得到明显提高。
二是排调工作扎实开展。201*年以来，全县各级调解组织共排查各类矛盾纠纷1003件，调处1003件，成功960件，成功率96%，共预防、化解群体性隐患9件，挽回经济损失近百万元。
三是大调解工作取得初步效果。近年来，我县积极探索建立人民调解与司法调解、行政调解协调联动的大调解机制，人民调解与司法调解联合调处的工作机制初步形成。县法院在全县16个乡镇分别设立了巡回调解法庭，从各村优秀民调员中选出540名民事诉讼调解员，建立了联系卡，形成联合调处合力，调处了一批疑难纠纷案件，收到良好社会
效果。
四是制度建设不断加强。各乡镇普遍建立了《排调例会制度》、《调解员培训制度》、《调解工作流程》等项人民调解工作制度，统一了申请、受理、登记、调查调解笔录、调解协议、回访记录等文书的制作格式，为规范调解行为，提高调解质量奠定了基础。
二、存在问题
（一）管理体制不顺
县排查调处中心负责协调、指导全县矛盾排调工作，但运作机制不健全，对于矛盾纠纷的处理，主要依靠相关部门的协作配合，但成员单位的职责没有明确规定，缺乏有效的协调和沟通机制，容易造成多头管理、重复管理或互相推萎。乡镇调解中心对矛盾纠纷实行统一管理，但矛盾排调的衔接机制不完善，分流指派权、协调调度权、检查督办权、责任追究建议权等四项职权，落实不到位，组织、协调作用难以发挥，影响了排调工作规范、高效开展。
（二）调解队伍不适应要求
一是乡镇司法所编制24人，实有9人，人员不足，且大多为兼职。由于乡镇工作任务繁重，调解人员无法将主要精力用在调解工作上，即使专职也难以专用，在一定程度上制约了调处工作扎实开展。二是由于调解队伍准入制对调解人员的文化水平、法律知识、工作经历等没有明确要求，造
成基层调解人员文化素质低，法律知识不足，工作能力欠缺，调处纠纷往往显得力不从心，影响了调处效果。三是有些调解人员重实体、轻程序，习惯于口头调解，一般不制作调解文书，影响了调处质量。四是有些村调解会有名无实，调解工作没有真正开展起来，没有发挥好第一道防线的作用。
（三）保障不到位
长期以来，调解工作是义务性的，调委会没有工作经费，村级调解员的补贴得不到落实。调解人员对工作认识不高，身上无压力、工作无动力、职责不明确，抱有干与不干都一样，应付了事的态度，缺乏主动性和开拓创新精神。个别乡镇调解大厅存在一厅多用问题，党建、计划生育等与调解无关的工作制度也在大厅悬挂。村级调解组织薄弱，多数村没有固定的调解场所，或是一室多用，没有牌子和调解标识，调解制度没有上墙，档案、办公设施建设差距很大。
三、加强人民调解工作的建议
（一）加强宣传，进一步营造人民调解工作的浓厚氛围。广大调解人员要把党的政策和普法宣传融入调解工作中，以案普法。同时，充分利用各种媒体，大力宣传人民调解制度在我国矛盾纠纷解决机制中的地位和作用，引导广大群众支持、参与人民调解工作，使人民调解成为人民群众解决矛盾纠纷、维护自身合法权益的重要选择。
（二）健全责任机制。进一步完善各级党政一把手负总
责、分管领导具体抓，综治委牵头协调，县乡排调中心具体负责，有关职能部门积极配合、狠抓落实的工作格局。按照属地管理、“谁主管谁负责”的原则，逐级落实排调工作责任，建立完善乡、村及各级调委会主任、副主任、调解员的工作责任制度，对因工作不负责任、造成矛盾激化的，实行责任倒查，坚决追究有关单位领导及排调人员的责任。
（三）健全保障机制。各级各部门要树立“第一道”防线意识，把调解工作纳入重要议事日程，增强抓好人民调解工作的紧迫感和责任感，在全社会营造重视调解工作的良好氛围。主动研究解决工作中的实际困难和问题，逐步建立人、财、物保障机制，落实工作经费和人员补贴，为人民调解工作创造良好的工作环境和条件。
（四）加强调解队伍建设。按照人民调解员的选聘条件，把懂法律、有知识、为人公正的人员选聘为人民调解员。加强对人民调解员的培训，建立经常性培训制度，制定培训计划，定期开展矛盾纠纷分析、排调经验交流、调解文书评比及档案管理评比等项活动，不断提高调解工作水平。（五）进一步拓宽调解工作领域。以维护社会稳定为出发点，以促进社会发展为目标，不断拓宽人民调解工作新领域。在加强和规范乡、村人民调解委员会的同时，按照属地管理原则，建立企事业单位和区域性、行业性人民调解组织。完善村民小组、车间调解小组，形成覆盖基层的人民调
解组织网络。
（六）加强“三位一体”大调解工作。一是认真落实《关
于构建人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”社会矛盾纠纷调解工作体系的实施意见》，进一步完善“三位一体”调解工作体系。加强行政调解工作，督促行政执法部门设立专门的调解机构，明确主管领导和专人负责，强化行政调解职能，实现行政调解的突破。二是加强县矛盾调处中心规范化建设，建立和完善人民调解与司法调解、行政调解工作的衔接和联合调处机制，
理顺关系，细化部门职责，强化部门联动。严格联席会议制
度，定期调度、通报工作开展情况。三是加强乡镇矛盾调处中
心规范化建设，健全工作制度，规范调解程序，进一步对矛盾纠纷的管辖、立案、劝导、移交、调度、联合调处、结案销帐、建档存档等环节作出详细规定，确保矛盾纠纷调处工作在各网络之间有序运行。
201*年8月25日
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我县人民调解工作的调查与思考
人民调解是一项具有中国特色，在诉讼程序之外化解矛盾、消除纷争的法律制度，担负着正确处理人民内部矛盾，维护社会稳定，促进和谐发展的重任。人民调解符合并继承了我国民间调解“以和为贵”的优良传统，有着“东方经验”、“中国一枝花”之美誉。在新的形势下，基层人民调解工作如何适应社会发展大局的需要，如何进一步发挥“第一道防线”的作用，为创造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境做出新的贡献，有待我们去深入研究和探讨。一、我县人民调解工作现状
近年来，县司法行政机关从狠抓矛盾纠纷源头治理，健全矛盾纠纷调查排摸机制入手，完善了毗邻联调、庭式调解、信息报送等各项制度，大力加强人民调解工作的组织、制度和队伍建设，不断拓展工作领域，创新工作方法，使人民调解组织网络不断健全完善，人民调解员队伍不断发展壮大。人民调解成为调处社会矛盾纠纷的“安全阀”，有矛盾、有纠纷找调委会已成为基层群众的共识。
我县有基层人民调解委员会199个，其中农村170个；共有人民调解员749名，其中高中以上文化程度373人，占总数的49.7%。201*年，各调委会共受理、调解各类民间纠纷625件，调解成功607件，调解率为100%，调解成功率为97.1%；全年排查疑难纠纷159件，调解154件，调处成功143件，移送相关部门13件，防止民间纠纷引起自杀2件，防止民转刑案件5件。201*年，云和镇人民调解委员会被司法部授予“全国模范人民调解委员会”称号，云和镇的“庭式调解”模式被市司法局作为先进典型在全市推广。
我县人民调解工作不仅在创建“平安云和”和构建和谐社会的过程中发挥了积极的作用，而且从侧面折射出新时期人民调解工作在国家长治久安、人民安居乐业等方面所具有的独特优势：
一是利群便民性。人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，它遍布在城镇、农村、社区以及企事业单位，最贴近基层群众生活。人民调解工作以其在启动程序上的多元性、受理上的便捷性、调处上的灵活性、解决问题上的快速性、调解结果上的有效性等特点，能在第一时间将大量民事纠纷化解在基层、消除在萌芽状态，既方便了群众，又节省了人力、物力，符合广大人民群众的根本利益。
二是经济高效性。“低成本、高效率”是人民调解最突出的特点。正因为这一独特优势，调解工作在很大程度上缓解了法院受案连年攀升的压力，进而使当事人的合法权益得到切实保障。不少理性的群众知道，通过向法院起诉的方式来解决纠纷，不但耗时、费力，经济成本也高，即使打赢了官司，也是得不偿失。事实也证明，对发生争议的当事人来说，通过调解处理问题，是一种成本最低、见效最快的方式和出路。就拿简单的离婚案件来说，从起诉立案到结案起码历时3个月，至少花费诉讼费、代理费等3000元；再以201*年全县各调委受理、调解的625件案件为例：如果这625起涉及赔偿、婚姻家庭、土地征用、邻里等各类民间纠纷，全部以诉讼方式解决，且不说我县法院的年受案数要上升50%以上，我县基层群众花在打官司上的费用也将徒增200多万元，可以说是劳民伤财；同样这625件案件，足可使法院等部门办案人员的工作量增加一半，按现有人均工作量测算，则需新增办案人员30名，那又将是一笔怎样的财政开支？
三是社会和谐性。人民调解代表了一种文明理性、高效平和、情理交融的民间纠纷解决模式。人民调解不仅可以生动活泼地进行法制宣传，弘扬社会主义道德，而且以其非对抗性，使当事人不伤和气，更易于解决纠纷，避免矛盾激化，维护社会稳定，取得“双赢”的结果。而当事人双方只要上了法庭，打了官司，就可能成为冤家对头，使小纠纷变成“大官司”，很难再化干戈为玉帛。
二、当前我县人民调解工作面临的问题与不足
1、调解工作经费得不到保障，缺乏相应的奖励和补贴办法。《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费；调解委员会的工作经费和调解人员的补贴经费，由村民委员会或者社区居委会、企业事业单位解决；司法行政机关通过争取同级人民政府的支持，解决人民调解的指导和表彰经费。但实际上，条例规定的奖励和补贴、人民调解工作经费在具体执行和操作上面临尴尬。调查中发现，绝大多数调解委员会的经费受制于我县及本乡镇、村（社区、企业）的经济状况，由于我县目前还未形成相应的奖励制度和补贴办法，大部分乡镇政府财政困难，根本没钱支持人民调解工作，更不要指望下面的村（社区、企业）来落实人民调解工作的经费和补贴了。我局多年来一直在争取将人民调解委员会经费列入财政预算，但一直没能按要求落实，调解人员的报酬也一直未得到解决，在一定程度上影响了调解组织的建设，严重挫伤了调解工作人员的积极性，少数基层调委会形同虚设，无法发挥应有的作用，更不要说构筑纵向到底、横向到边的调解工作格局。2、社会重视程度不一，人民调解工作发展不平衡。一些乡镇仍然是依靠司法所孤军作战，致使一些疑难复杂纠纷无法圆满解决；个别领导对调解工作重视和支持不够，存在“重打击、轻防范”的思想，认为民调工作“职能软”，有纠纷找法院，发生案子有公安，民调可有可无；大部分非公企业还没有建立人民调解组织，部分纠纷当事人对人民调解制度的可信度和权威性缺乏了解，有纠纷时，当事人大都仍寄希望于政府解决或诉讼解决，从而导致人民调解工作发展不平衡。
3、基层调解员队伍不稳定，综合素质参差不齐。主要体现在：我县多数人民调解员文化程度偏低，专业化程度不高，法律政策和业务水平欠缺，缺乏创新精神，在宣传讲解法律、制作调解文书上有困难，不能适应当前调解工作的需要；调解员普遍兼职过多，不能专职专用，工作力不从心，效果事与愿违的不乏其人；基层乡镇、村委会仍存在随意指派调解员现象，调解人员受各种因素影响更换、调整频繁,加之基层乡镇对调解员的培训指导不够，许多村级调解员法律政策和业务水平不高，工作能力较弱。
4、调解方式方法简单陈旧，业务工作开展缺乏创新。部分调解人员对处理新时期矛盾纠纷有一定畏难情绪，对新形势下出现的群体性、民间利益型、赡养婚姻类等复杂矛盾和民间纠纷，相当一部分调解人员不懂得如何介入和调处，或者沿袭“和事佬”式的旧模式，在调解方法上还停留在说教和情感影响上，劝说双方当事人大事化小，小事化了，折中处理；对新时期的人民调解制度知之甚少，调解业务工作缺乏创新，有时不能做到依法调解。
5、工作规范化建设有待加强，“大调解”的工作机制尚未形成。全县大多数社区、村委会的调委会都无独立的调解室；相当部分村委会、社区的调委会办公桌椅和业务工具书配备不齐；调解工作不规范，调解程序、调解文书格式、台帐等存在不统一；同时，社会各界特别是有关部门对人民调解的地位作用认识不一，共同参与、齐抓共管意识较差，“大调解”的工作机制还没有形成，各部门单位间的调解工作还缺乏有效配合。三、新形势下进一步做好我县人民调解工作的建议及对策
1、落实工作经费，出台奖励办法，切实解决制约人民调解工作正常开展的瓶颈。由于司法行政部门的职能性质和人民调解的特殊性，注定了经费是制约人民调解工作发展的瓶颈。要加强新时期的人民调解工作，必须从解决人民调解的“先天性的贫血”问题入手，切实落实和保障调解人员工资、误工补贴、培训费，调委会办公经费、调查取证经费等各项经费的正常开支。一是调解工作经费列入县财政预算。建议县政府将人民调解的工作经费和培训、宣传、补贴、表彰、硬件建设等经费专项列入财政预算，由县财政每年安排6-10万元作为调解工作专项经费，加大政府在“防和调”方面的经费投入。二是出台合理的补贴奖励办法。要借鉴建德、龙游等地经验，制订出台符合我县实际的《人民调解工作“以奖代补”办法》，明确规定人民调解工作的奖励标准、获奖条件和考核细则。对村(社区、企业)调委会，乡镇调委会调解的各类纠纷，事实清楚，调解程序合法，履行协议，文书制作规范，案卷装订归档及时的，分别给予每件奖励50元、100元，年终由县司法局及乡镇进行考核兑现；对成功调处重大疑难和有群体性上访倾向的纠纷，有相应材料证明的，每件酌情加奖30-50元；对调解不成功的案件，依法引导当事人进入诉讼程序，并做好法制宣传教育、法律援助的，则分别给予15元、30元的奖励，以提高调解工作人员的积极性。这可是一件“花小钱办大事”，利国利民的大好事。
2、内强素质，外塑形象，努力提升我县人民调解队伍的整体素质和专业化水平。一是要调整充实调解员队伍。采取选举与聘任相结合的办法，及时将一些公道正派、热心肠、有文化、懂法律又了解政策的新同志充实到调解员队伍中去，配齐配强调解队伍；同时聘请一些品德高尚、热心社会公益事业、专业知识丰富的离退休干部，特别是离退休的司法行政工作者和法律工作者，作为志愿者加入基层调解队伍，建立一支专兼职和志愿者相结合的调解员队伍。二是要加强对调解人员的培训教育。通过业务培训、专题辅导、经验交流、庭审观摩、个案指导等多种途径，全面加强对调解员的培训，使他们掌握必要的法律知识和政策，提高调解工作的艺术和水平。三是组织业绩考核和创先评议。建立基层调解人员业绩考核和创先评议工作制度，不断创新管理方式，每年组织人员对基层调解工作进行考核、评议，对优秀调解员和先进调委会进行表彰和奖励，促进调解员队伍的专业化、社会化建设。
3、立足硬件改善，促进工作创新，积极推进人民调解工作规范化建设。一是要推进基层司法所的规范化建设。在人民调解工作中，司法所担负着繁重的日常指导协调和管理任务，具有至关重要的作用。在落实经费，保障办公场所等基础设施建设，改善办公条件的前提下，强化司法所在组织、队伍、业务上的规范化建设。二是要规范调解程序，坚持依法调解。要坚持公开公平公正和合法的原则，严格遵循各项调解程序和纪律，克服调解的随意性，弄清事实，依法调解，说服疏导，化解矛盾；三是不断创新工作方式方法。在充分发挥道德在调解中的感召作用，说服纠纷当事人“和为贵”的同时，根据新时期矛盾纠纷特点，不断总结调解工作经验，积极探索新的调解方法，做到纠纷调解和法制宣传教育同步，以案释法，真正达到“调解一案，教育一片”的目的，让广大群众认识到讲理的地方不仅只有政府、法院，还有我们的基层调委会。
4、探索调解新机制，拓宽工作新领域，合力构筑“大调解”工作格局。一是建立健全各项规章制度。按要求建立健全岗位责任、交流学习、考评奖励、纠纷排查、回访报告、登记管理等制度，开展规范化调委会创建活动，加强调解组织的规范化、标准化、网络化建设。二是要扩大调解工作的覆盖面。树立“大调解”意识，尽可能地利用和整合各种社会资源，积极探索普通调解与专业调解相结合的新路子，努力在纵向形成乡镇调委会、村（社区、企业）调委会、调解小组、调解员的四级调解网络，在横向形成综治、公安、司法、劳动等有关部门和各群团组织齐抓共管，社会各界共同参与的矛盾纠纷大排查、大调解工作格局，把人民调解工作延伸到各个行业、覆盖到各个角落；此外，针对跨地区、跨单位的矛盾纠纷，逐步建立与接边地区联防联调的工作机制，消灭调解工作的空白点。
总之，要做好新时期我县的人民调解工作，必须从上述四方面努力，多管齐下，而经费保障对于不收费的人民调解工作来说更是至关重要。正所谓：“巧妇难为无米之炊”。只有切实解决好经费这一瓶颈问题，调解场所改善和办公条件优化，调解队伍稳定与素质提高，调解人员积极性调动和主动性增强，大调解机制形成和调解工作创新提高等问题，才能迎刃而解。
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