改手中的权 革自己的命 上海行政审批制度
改手中的权革自己的命（深化改革进行时）
上海行政审批制度改革中的五个故事
本报上海采访组
《人民日报》（201*年08月05日06版）
左图：上海市奉贤区投资管理服务中心。本报记者屠知力摄制图：蔡华伟上海持续13年的行政审批制度改革可以形象地概括为两个关键词：“瘦身”和“塑形”。
“瘦身”6轮审批项目清理，上海累计取消调整2237项审批事项，取消和停征368项收费项目，优化了审批流程，提高了行政效率。通过减少政府对微观事务的干预，向市场、向社会充分放权，从而最大程度释放改革红利。“塑形”率先在全国探索行政审批标准化管理，制定并颁布了行政审批业务手册和办事指南两个地方标准，建立审批权监督机制。透过几个镜头，可以一窥上海行政审批制度改革的进程。1搞定人容易，搞定机器难审批手册让权力运行标准化
以前，一项审批只有经手的科员、处长、分管局领导三人知道，现在很多人都盯着
“审批都从您这个处走，您这处长的权力好像很大？”“审批权力更规范了，我现在就是走流程。”“那请吃饭的比以前少了？”“没人请更轻松。”
这是记者和上海市绿化和市容管理局行政许可处处长王玉华的对话。
绿化和市容管理局权力不小，涉及绿化、市容、环卫、林业、城管执法等方面，现有39项审批事项。
原来审批项目全在业务处室，现在审批与管理相对剥离，所有审批都由行政许可处受理，办结文件统一发放。
王玉华说：“行政许可处有5项审批权，标准容易掌握、技术含量不高的，我们既受且理；专业性比较强的审批，则管办分离，比如公园布局调整，会签到公共绿地处办理。”
王玉华当过公共绿地处处长，前后对比，颇有感触，“行政审批标准化，约束了每个工作人员。受理的人，不直接办理，申请和办理的人彼此不见面。”行政审批标准化架起了一道“防火墙”。
行政审批透明度不高、自由裁量权过大曾备受诟病。审批条件中的合理布局怎么界定？其它需要提交的材料是啥？为此，上海市审改办出台了《行政审批业务手册编制指引》和《行政审批办事指南编制指引》。绿化市容局编制了158页的业务手册和11页的办事指南，哪些事项可办一清二楚，提交哪些材料一目了然。
照章办事如何落到实处？绿化市容局力推网上审批、阳光审批。绿化市容局党组副书记崔丽萍，原来分管审批工作，“以前一项行政审批，一个处就科员、处长在做，最后上报分管局领导，就两三个人知道。现在我在网上能看所有审批项目。比方说，同样要砍12棵行道树，为什么这个区申请批了，那个区就不批？现在裁量必有所本。”
进入绿化市容局官方网站，点击“行政审批办事大厅”，即可查询或申请相关审批。比如点击“对临时使用绿地的许可”，可以下载办事表格，也可以查询办理状态和办理结果。
“搞定人容易，搞定机器比较难。”崔丽萍说，行政审批网上办理，每一个流程的办理时限都留痕，审批在哪个环节拖延了，清清楚楚，谁都不愿在自己办理的这个环节耽搁，审批效率自然随之提高。
2局长说了不算，“红盒子”说了算
行政审批进入三维空间，科技把权力关进笼子上海土地市场交易额5年近6000亿，极少有效投诉
来自上海市纪委的这个数据让人难以置信自201*年至今，上海土地交易5年来极少有效投诉。而在5年前，上海多名“土地爷”深陷钱权交易，后来相继锒铛入狱。
去年底，上海市规划和国土资源管理局原副局长胡俊因受贿500多万元，被判有期徒刑15年。他的两名前任，一个原上海市住房保障与房屋管理局副局长、一个原上海市房屋土地资源管理局副局长均受到法律严惩。
他们犯的事儿，都发生在201*年以前。为什么这一年会成为分水岭？“因为内部机构调整，以及深刻的行政审批改革。”上海市纪委副书记、监察局局长、审改办主任顾国林说。
201*年，大部制改革，上海将城市规划管理职责和国土资源管理职责整合，规划和土地合一。同时运行的，还有一个大型审批事项电子信息应用系统。“上海市所有城市规划、土地管理信息都在这个网络平台上，任何规划和土地项目审批都不能游离。”上海市规划和国土资源管理局党组书记、局长冯经明说。这也是全国首家投入实际应用的规划和国土资源管理信息系统。
在上海规土局指挥监测中心，巨大的屏幕显示着当日规划、土地项目审批进度。项目位置、谁负责办理、审批环节有哪些、各环节办理时间等均清晰显示。这里还储存了外环线以内660平方公里任何一处的三维模型和规划及土地信息，三维地图细致到某乡镇小河边停泊的小船。
更精细的设计，是这个信息平台上的自动监控系统。
“城市建设用地、产业项目用地、农业生产用地，每一块都有个控制线。如果在农业用地范围内申请产业项目，系统无法批出去，计算机自动卡死，除非改变后台数据。而这，我说了不算，领导说了也不算，有一套制度流程控制着。”冯经明说。
一块商业用地，它能盖多高的楼、容积率是多少，“红盒子”说了算。“红盒子”是根据城市控制性详细规划制定的三维空间，设计符不符合规划，放到“红盒子”里试试，盒子装不下的别想通过。
土地腐败多是由于审批者自由裁量权太大。改变土地用途，提高开发强度，过去几个人就能决定，寻租空间很大。现在，项目审批标准化，审批信息公开化，审批监督智能化，把自由裁量权降到最低。
3知其难而为之，不换思想就换位置行政审批机构调整，触碰利益“雷区”
简政放权，集中审批，涉及到人员、利益、权力、思想调整，开始许多人并不理解
“我们是知其难为而为之，最后还是干成了。”上海晨光文具公司副总裁丁一新说，当时还准备了一个租仓房的备选方案，看来是用不上了。
仅87个工作日，晨光公司立体自动仓库项目就批了下来，5月底竣工，目前正在试运行。
“这在以往根本不可能。”丁一新说：“这意味着我们能赶上7至9月份的大学汛。政府审批快几天，企业就收获了一季！”
同样感受奉贤行政审批提速的，还有国药集团上海奉贤基地开发办主任陈华弟。
国药奉贤项目总投资40亿元。“按照常规，审批需540天560天，我们只用了240天。”正在调试生产线的陈华弟颇兴奋，“大大小小敲了138个章，有一天能敲15个章，效率高啊。”
这得益于奉贤区行政审批的“瘦身”。奉贤在28家具有行政审批权的委办局统一增设或加挂行政许可科牌子，原来分散在其它科室的审批事项集中到行政许可科。
改革并非没有波澜。
“成立行政许可科，涉及人员、利益、权力、思想调整，当初阻力不小，原来科长都有审批权，感觉很好，现在不能审批，还要研究如何服务、如何监管。服务不到位，人家还有意见。”奉贤区监察局局长姚朝晖说：这是政府职能部门一场静悄悄的革命，革自己的命。
奉贤区建交委原有6个科室，行政审批权分散在各科室。现在都集中到行政许可科，科长们并不赞成。建交委领导班子开会定调：思想不换换位置。而14个委办局的行政许可科，都集中到了区投资管理服务中心。“与产业项目投资有关的审批，70%都集中在中心。”中心副主任汤剧华说，“典型的前店后厂式办公模式，科员在柜台受理，科长在后台直接审批，这样一天敲15个章成为可能。”
奉贤作为上海的后发地区，很重视项目建设。分管产业的副区长吴召忠说：“重大项目的审批快，是抢出来的，大量中小项目还是进展太慢。”在信息化社会，工业化、信息化深度融合，产业周期很短，“有的产业周期才18个月到24个月，按照从前的审批速度，你终于建厂了，可产业周期已经过去，新的产业又来了。”
4“睡”了十年的土地活了
行政审批“瘦身”，激活经济稳增长
行政审批时间减少2/3，时限、标准、流程摆在那儿，谁拖沓谁负责再过3个月，库卡机器人（上海）有限公司在上海松江的工厂就要投产了，这是德国库卡集团在全球的第二个制造基地，也将成为其全球第二个总部。
这个全球顶级机器人和自动化产品及解决方案制造商，落子松江，从土地批租到项目建成投产不过14个月。
库卡是松江改革产业项目审批流程、盘活闲置土地资源的首个受益者。“库卡租用的是上海集强金属工业有限公司的闲置土地，审批流程缩短，速度自然快了。”松江区小昆山镇副镇长马林涛说。
10年前，集强公司拿到90亩土地，一期投产后，二期工程迟迟未动，40多亩土地一直闲置。政府给“库卡”和“集强”牵线，“库卡”缩短了土地批租时间，“集强”盘活了闲置资源，政府节约了土地。
“三赢”的结果，缘于一场产业项目行政审批改革。
201*年上半年，受内外部经济环境影响，松江经济始终低位运行。松江区区长俞太尉坦言，“压力很大，经济要稳增长，怎么办？”区政府两次深入调研产业，结果让俞太尉吃惊不小。
“我请土地部门梳理了一下，过去3年,产业项目投产率仅8%，开工建设率24%。再追溯过去10年批的产业项目，未投产甚至未开工建设的达241个，涉及土地近1.4万亩！”
而松江一年产业用地指标才1300亩左右，1.4万亩土地闲置，意味着松江浪费了10年产业用地指标。
“盘活存量土地资源，松江发展才有后劲。”俞太尉说。松江从行政审批改革入手，使优质项目尽快落地投产，让不可持续项目尽快转型。
分散在50个部门和机构、涉及88个环节的产业项目行政审批，被整合为企业设立、土地储备、土地出让、方案审核、文件审查、竣工验收等6个主要环节；同一个产业项目行政审批，由一个牵头部门统一受理；采用“提前介入、同类合并、事前告知”等方式，缩短审批时限。
半年后，松江产业项目行政审批减少2/3，587个工作日减到186个。从今年7月1日始，松江所有行政审批项目均实现减少2/3时间目标。
牵住了产业项目审批改革“牛鼻子”，政府职能也随之转变。松江区监察局局长高飞说，“审批时限、标准、流程摆在那儿，谁拖沓谁负责。”
小昆山镇尝到了改革红利的滋味。200亩存量土地资源盘活了90多亩，新引进了4家企业，当年立项，当年开工。
5新潮的春宇，难题有解了
行政审批突破旧模式，催生服务业新业态
转型发展倒逼改革，过去的审批模式不适应了。不提速，新产业、新业态就起不来
上海春宇供应链管理有限公司推出新的供应链服务模式TradX云平台。这一次，上海市工商局浦东新区分局注册处处长张剑斌不用再和这个新名词较劲了。去年，“云计算”已被工商总局纳入76项新兴行业经营项目，并进行对应标注，在上海等10个省市工商局试点登记。
几年前，春宇公司很让浦东工商局为难。“201*年，公司将名称从物流变更为供应链管理，很多人好奇，春宇究竟是干吗的？”春宇公司行政总监吴齐说，“我们做物流、做进出口贸易、做货运代理、做IT，什么都做，注册登记却找不到匹配的行业分类。”
春宇的新业务，是立足化工行业的网上实时交易平台，一端连接国内数以万计的中小供应商；另一端连接全球客户。通过采购分销、物流运输、保险代理等环节，帮助企业线上完成80%的贸易。
费时数月，浦东工商局开了绿灯，使春宇成为上海最早以“供应链管理”为行业表述的公司。自此，上海新兴行业名称和经营范围注册登记突破拉开序幕。浦东工商局设立了专门研究新业务的团队。“企业提出新的需求，只要法律法规没有明文禁止，就尽量满足。试点后再以文件形式固定并推广。”张剑斌说。5年后，当春宇提出成立保理公司时，浦东工商局很快予以注册。
201*年6月，商务部在天津滨海新区和上海浦东新区开展商业保理试点。201*年12月，《浦东新区设立商业保理企业试行办法》正式实施。至201*年5月底，浦东新区商业保理公司总数增至18户，累计注册资本达120.5937亿元人民币。
“经济转型发展倒逼行政审批改革。”上海市长杨雄说，“现在发展服务业，再搞过去那套固定资产投资审批的模式不合适，必须快，否则新产业、新业态就起不来。互联网经济，你磨磨蹭蹭的，审批几个月，商机都没了。”
审批放权，上海新兴业态迅速成长，成为服务业新增长点。第一家以“票据中介”作为经营范围的金融创新企业上海普兰金融服务有限公司落户张江；上海首家为小微企业融资贷款提供网络服务平台的企业上海拍拍贷金融信息服务有限公司，为超过25000家小微企业或个人提供了近3亿元的信贷服务。（本报记者刘建林、王斌来、李泓冰、郝洪、孔祥武）
扩展阅读：羊城晚报：政府能否“革自己的命”是真假改革的试金
羊城晚报：政府能否“革自己的命”是真假改革的试金
石牛日成
201*年03月08日09:44来源：《羊城晚报》手机看新闻
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“这次我们要拿出革自己的命的勇气，真正使政府职能归位，理顺好政府和市场的关系，完善广东市场经济体系。”十一届全国人大五次会议广东团开放日，广东省省长朱小丹强调，推进行政审批制度改革，革命革到自己的头上，是真改革还是假改革，是口头上说改革还是实际上促改革，对政府是个大的考验。
恰逢邓小平南方谈话二十周年的特殊年份，“改革”成为全国两会的最大热词。“改革”一词在温家宝作的政府工作报告中出现69次，“加快推进政府改革”纳入六大重点改革之一。作为中国改革开放的热土，广东作出给力的回应对行政审批制度动刀，提到“革自己的命”的层面上，其勇气与决心之大不言而喻。
政府行政审批制度繁冗，处处设“卡”，遭诟病已久。广东在全国率先冲破传统计划经济藩篱、建立市场经济体制框架的进程之中，对行政审批事项多如牛毛的痛感尤甚。最近10年间，经历四轮大刀阔斧砍掉行政审批逾2300项，下放或委托424项，不可谓不够狠，却依然难称大功告成。最明显的一个表现是，很多事项摇身一变为备案，实则仍为审批，换汤不换药。
现实中，带有传统计划经济浓厚色彩的行政审批制度与市场经济发育需求不相容的矛盾日益凸显出来。去年引发关注的东莞“助学达人”坤叔申请注册“东莞市千分一公益服务中心”奔波六七年被拒、直至省领导批示才如愿以偿一事，只是一个被舆论围观的例证。即便是取消2300多项行政审批之后，政府依然要继续“革自己的命”，各行各业受到行政审批阻滞的事还有多少可想而知。
行政审批过多过滥最现实的弊病是，每一道行政审批手续就是一道“关卡”。大红公章与一纸批文成为一些政府部门维护部门“权威”、利益与官员以权谋私的工具，要过关就得“烧香拜佛”。如朱小丹所指，审批过多过滥，再加上审批权力得不到应有的制约和监督，就必然产生腐败，这样的例子确实太多。可见，政府行政审批制度改革需进一步发力，是箭在弦上不得不发。
伴随着改革进入“深水区”成为普遍共识，邓小平“不改革就是死路一条”的警语被再次郑重强调，政府工作报告将政府改革提高到政治层面之上。汪洋书记指出，改革开放初期改革的阻力主要来自意识形态之争，现在改革面临的主要问题是利益格局的影响。显然，行政审批制度的改革，其意义不仅是扫除审批关卡繁多对市场经济体制建立的障碍，而核心是“权力结构改革”以扩大民主，强化公权力的监督，调整现有的利益格局和不同的利益取向，冲破“既得利益集团”的阻力，这是政治和行政改革的要义之一。
同样重要的是，减少审批是提高政府行政效率的必然选择，革除政府的“有形之手”过多地取代市场“无形之手”的弊端，才能理顺政府与市场、政府与社会的关系，建立法治廉洁政府，真正发挥市场配置资源的基础性作用。唯此，市场经济体制的生命力才有望得以充分迸发。
以“领风气之先”著称的广东，如今再次掷地有声地提出政府要“革自己的命”，政府能否彻底摒弃权力自恋，向公共服务型转变，的确是一场严峻的考验。无论是政府部门还是官员，对于权力的迷恋都不是“拿得起放得下”的简单问题，而蕴含着权力与利益的复杂缠绕。一些政府部门戴着“名备案实审批”面具，决定这场“革命”需要外部力量的制衡。
因而，改革改到政府头上，检验“真改革还是假改革”，除了政府自身的勇气与决心，能否“创造条件让人民监督政府”就是一块试金石。人大监督举足轻重，当然值得寄予厚望，但舆论、民间组织、公众等社会各方力量监督的并行同样不可或缺。
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