政府机构改革历程
一、我国政府机构改革的历程回顾总结
我国现行的政府管理体制形成于建国初期至50年代中期。改革开放前,为建立和完善一个结构合理、人员精干、灵活高效的党政体制，先后进行过三次机构改革，即：1951年以加强中央集权为中心内容的政府机构改革；1956年以扩大地方自主权为主体的政府机构改革；19601964年以收回50年代后期下放的权力,中央精简以事业单位为重点的政府机构改革。
改革开放三十年来，政府机构改革进行了六次较大的变化调整：
一、1982年，国务院各部门从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万人，改革内容主要以干部队伍年轻化、大幅度撤并经济管理部门,并将条件成熟的单位改建为经济实体组织的政府机构改革；
二、1988年，国务院各部门从45个减为41个，改革后编制减少了9700多人，主要以推进政府职能转变,实行“三定”的政府机构改革；
三、1993年，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%，主要以政企分开为中心的政府机构改革，构建社会主义市场经济的基本框架。
四、1998年，不在保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名，改革后国务院组成部门由原有的40个减少到29个，以中央政府人员、机构减半为目标。朱总理形象地称“拆庙”。
五、201*年，国务院设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个，主要以职能划分清晰为改革目标。
六、201*年，以大部制改革、健全宏观调控为主要目标。新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个，调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。
政府机构改革艰难的表现，一是从表面看，政府机构人员数量的增减实际为权力政府部门权力的博弈；二是表现为政府部门权力博弈后面的部门利益调整；三是部分国家公务人员面临新的职业选择，增加了他们的反感与抵触情绪。但同时我们也看到，政府机构改革陷入到改革目标低效并且不充分的怪圈，行政改革变成了数字游戏，行政编制改为事业编制，财政支出平均增加了1015%。行政管理层面貌似可以通过行政改革解决，但事实上一个也解决不了。因为行政改革和政治体制改革联系密切。政府机构改革成功必须要有政治层面的改革相吻合，否则很难成功。经济体制与行政体制改革是相互制约的，政治体制改革是由经济体制改革提出的，反过来双重影响经济体制改革，或推进或滞后。但我国政府改革总的发展态势，从整体上符合国际公共管理的发展规律与公共行政的发展态势。二、我国政府机构改革艰难的原因分析
1、不合理的干部人事制度是政府机构改革艰难的核心动因.长期以来,我国政府机构事实上存在着“能进、能上、能高”而“难出、难下、难低”的干部用人制度,缺乏竞争的动力与压力,也没有严格的奖惩考核制度。干部只上不下,只升不降,到年限就提拔,遇机会就升级，政府机构有条件就升格，开口子就增加职数，机关变成解决就业和待遇的福地，致使干部队伍和机构迅速膨胀。总人口与财政负担人员之间的供养比例,50年代为600∶1,70年代为155∶1,而今天为40∶1。政府官员和财政供养人员猛增,直接造成我国行政管理费用呈直线上升,1995年我国行政管理费用达996.5亿元,占国家预算的14.6%,比1978年的53亿元,平均年递增18.9%。全国近一半的县财政为“吃饭”财政,政府根本拿不出资金用于提供公共服务。由于不合理的干部人事制度,机关普遍存在人浮于事、人满为患的情况,尤其是普遍存在“官”多“兵”少；后勤人员多,业务人员少；习惯于行政命令、分指标、批项目的多,业务骨干少；庸人多,能人少。因此,不合理的干部人事制度是造成机构、人员膨胀的一个重要原因。
2、政府职能不断呈放大状扩张是政府机构改革困难的直接原因.长期以来,我国党政职能交叉、政企不分,许多本应由党或企业管理的职能被政府所取代,导致政府职能过多,管理过宽,势必相应增设一些机构,从而使机构进一步膨胀。由于我国行政管理水平和质量还不高,随着行政主体的地位、影响和权能的不断变化,政府职能被不断地进行简单的切割划分和调剂配置,越切越细,越分越乱,切出来的“新”部分越来越多,职能越来越被人为放大,对设立新机构、增加新人员以便加强管理的要求也越来越强烈,于是不可避免地陷入一种恶性循环。多年来，政府渗透到社会生活的方方面面,政府职能延伸到社会生活的各个领域,本该由市场取代政府的职能也基本被政府担负了。综合经济管理职能、社会工作职能、行业管理职能等等全部集中在政府部门。政府职能的放量扩张是导致机构膨胀的直接的、主要的原因。
3、绩效评价机制不科学和传统文化的消极因素是政府机构改革困难的隐性原因.多年来，我国政府绩效评价“只看产出,不看投入”。这种政府政绩评价机制极易造成某些政府部门为追求政绩,盲目地扩设机构、增加人员。我国历次政府机构改革出现的“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的现象,就是这种政绩评价机制带来的必然结果。另外，传统文化中的某些消极因素，如官本位思想，缺乏人才流动与限任选任观念等，都是造成政府机构改革困难的原因。封建专制社会的“学而优则仕”思想根深蒂固,“官本位”取向一直居社会主导地位。由于社会以级别作为价值判断标准,各个政府机关要求增加编制、升级升格就变的顺理成章了。大批人才涌向国家机关,加上各种关系网的纵横交错,迫使国家机关不断因人设职、扩大规模,从而使官本位思想成为政府机构膨胀的外部压力。而政府官员很少主动跨出政府大门去经商或从事其它职业的,也很少自愿跑到外地为官的。缺乏合理的社会流动的思想是政府机构膨胀的思想根源。此外,我国领导干部尤其是高层领导干部缺乏限任、选任的观念,也是造成机构膨胀的原因。4、缺乏对政府有效制约监督的各项配套机制是政府改革艰难的外在动因.长期以来,我国政府系统的行为常采取行政命令方式,以撤换领导来制约和保证政府系统有序运行,这种方式常伴有主观的随意和感情的冲动。因人设事,因人设机构,缺乏公正严肃的约束机制。机构编制没有法律依据,缺乏硬约束、硬保障,机构改革缺乏硬配套支持,这就使得机构膨胀问题在软环境、软约束中可以自由地延续泛滥。财政拨付与支持随机构和人员的增多随意增加，“僧”多则“粥”多，“僧”少则“粥”少，人浮于事仅对行政效率有影响，对部门利益则丝毫没有损害。由于没有通过财政硬约束来限制人员和机构的增加，所有的政府部门都有增编、增员的冲动和可能。干部选拔任免缺乏制度保障,没有竞争的动力和压力,没有切实保证优胜劣汰的竞争机制和激励机制,冗员过多,人浮于事的现象严重。
5、政府自身利益追求的膨胀与约束的无力是政府机构改革的又一原因.政府作为一个管理国家和社会事务的组织,一旦被人们理性地设计出来,就会成为控制人、支配人的东西,具有天然自我膨胀的倾向。政府行为是按个人成本收益原则来计算的,追求最大的自身利益,这样每个政府官员都存在一种谋求特殊利益的冲动,为保持官位、升职、发财,必然培植亲信,选用自己的人,造成机关人员膨胀。政府官员为了保证下属单位工作顺利,会尽最大可能争取保险系数,即加大投入维系更大储备。特别是地方政府官员,由于他们由上级任命,要赢得上级的认可,就必须完成上级的指示,满足上级的愿望,这就迫使政府官员有着强烈的数量冲动:更大的机构规模、更大的管辖范围、更高的社会指标、更多的财政收入。此外,社会的转型、现代化建设等要求政府系统不断加大调控能力。全球性的民主化发展会不断拓展政府边界,拓宽政府职能。因此,政府增长、机构膨胀在某种意义上又具有客观的一面,是一个全球性的问题,具有世界性的趋势。三、今后我国政府机构改革的对策思考
加强政府自身改革，必须坚持以人为本、执政为民，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点；必须坚持从国情出发，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；必须坚持不断完善社会主义市场经济体制，促进经济社会全面协调可持续发展；必须坚持创新政府管理制度和方式，提高政府工作的透明度和人民群众的参与度。政府机构改革的目标是，建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府，建设一个人民群众满意的政府。当前和今后一个时期，要以转变政府职能为核心，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式，大力推进政务公开，提升公务员队伍素质，全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力，完善公共财政模式，提供更多公共福利与公共产品。
1、自觉贯彻落实科学发展观，提升公共服务理念，打造公共服务型政府.理念转变是完善政府公共服务职能的先导，政府机构改革关键是转变理念，将管制型管理转到适合市场经济的服务型管理上来。公民和社会处于主导地位，要实现由管理本位、政府本位向社会本位、公民本位转变，要根据公民社会发展的需要来提供公共服务。由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理、由直接管理转变到间接管理。要以强化服务意识、增强服务效能、提高服务水平为中心，树立科学行政、民主行政、依法行政的理念。当前，要明确强化政府公共服务职能，切实按照科学发展观的要求，“统筹规划、因地制宜；增加投入、健全体系；改革体制、整合资源；城乡兼顾、重在农村”。要坚持从实际出发，分别不同情况，不搞一刀切；坚持充分利用现有资源，吸引社会资金，避免盲目投资和重复建设；坚持把加强基础设施建设、公益事业建设和公用事业建设同完善运行机制结合起来；坚持借鉴国外企业化管理、社会化服务等做法，不断提高政府公共服务的质量和水平，建设真正的公共服务型政府。
2、稳步增加公共福利与公共产品支出，构建公共财政新模式.政府提高公共财政支出的总量与比例是提高政府公共服务质量的根本前提。公共财政一方面为政府实现其职能提供财力，另一方面又从财力上制约和规范政府的职能范围，促进政府职能转变。政府应构建以满足社会需要为原则和标准的公共财政体制。把生产投资型财政转变为公共服务型财政，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生和公共基础设施等方面，为推进社会主义市场经济的发展提供支持平台和动力机制。财政支出要以人为本，普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平，构建和谐的收入分配格局，推进社会公平，建立公共部门的合理分配关系，积极构建公平合理的多次分配架构体系。
3、切实提高公共服务效率，改善公共服务质量.政府要继续深化行政审批制度改革，进一步强化法治观念，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，把政府各项行政行为纳入法制化的轨道。要坚持不懈地开展法制宣传教育活动,切实增强政府工作人员,特别是领导干部依法行政的自觉性和依法决策、依法处理经济社会事务的水平,确保在行政执行中严格依法办事。要继续加强政务公开，实施政府信息公开制度。要大力推进政府决策的科学化、民主化，规范决策程序。要扩大政府决策的公众参与性，政府提供什么公共服务、怎样提供,应当事先听取公众的意见,以公众意愿作为第一价值取向,并建立有关了解民意、公共参与决策的渠道、规则和程序。要充分利用社会智力资源，建立健全领导、专家、群众相结合的科学民主决策机制，完善重大问题集体决策和决策责任制，不断优化政府重大决策的规则和程序。政府公共服务应当以社会评价为主,以服务对象的评价为主,加大公众影响的比重。要坚持执政为民，加强政风建设，切实转变工作作风，提高机关工作效率，努力建设一支廉洁奉公、勤政为民、业务精通、作风优良的政府公务员队伍。
4、切实抓住国计民生的突出问题，完善社会保障体系.完善政府社会管理职能，要与推进政治体制和经济体制改革配套进行，作为深化行政管理体制改革的重要内容，总体考虑，统筹安排。要善于把加强社会建设和管理同推进经济社会协调发展紧密结合起来，同满足群众多样化的生活需要紧密结合起来，把社会服务和政府管理提高到一个新的水平。要不断扩大公共服务的覆盖范围，切实解决公共服务覆盖面较低的问题，切实解决公共服务的城乡失衡问题。要努力完善社会保障体系，构建和谐的社会安全网。合理确定保障标准和方式，进一步扩大基本养老、基本医疗和失业保险的覆盖面，将符合条件的城镇从业人员逐步纳入社会保险范围。要提高财政的社会保障支出比重，多取得筹措社会保障基金，积极发展社会福利，完善社会救助体系，切实解决好城乡弱势群体的发展问题。5、发挥社会自治组织的积极作用，建立健全公共安全和突发事件应对机制.社会自治组织是社会利益日趋多元化、复杂化的产物，政府要主动还权于民、还权于市场，向社会分权，要走出全能政府的怪圈。政府要有意识的培育社会的自治能力，引导社会自治组织建立，充分发挥社会自治组织的积极性，更好地为社会提供更多的公共品和公共服务，以弥补政府在此方面的不足。公共服务政策体系的构建、制定与执行要以政府为主导，非营利组织和学术社群参与为辅助，吸纳有一定代表性的民众参与，最大限度地让更多的民众参与，自觉主动的建立起多元化的公共危机预警处置机制。
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