翠屏区农牧业行政执法的思考
翠屏区农牧业行政执法的思考翠屏区农牧局李松
翠屏区是宜宾市的政治经济文化中心，地处川、滇、黔三省结合部，农牧业投入品（主要指种子、农药、化肥、兽药、饲料）贸易十分活跃，这些农牧业投入品不仅供应了宜宾市的九县一区，同时还辐射了云南、贵州的一些地区，是川南农牧业投入品批发的重要集散地。翠屏区农牧局负责辖区内这些投入品的监督管理、行政执法工作，如何加强对农牧业投入品市场的管理和执法监督工作，为农牧业生产的健康发展保驾护航，维护农民合法权益，巩固农村改革成果，确保社会稳定和农村经济健康发展，是农牧业行政执法部门义不容辞的责任。
一、翠屏区农牧业执法回顾
（一）翠屏区农牧业分散执法的情况。农牧业执法涉及的种类较多，有种子、农药、化肥、饲料、兽药、农业环境保护、动植物检疫、农产品畜产品质量安全等，几乎涉及了农牧业的方方面面。这些执法分别由翠屏区农牧局的原各个业务科站独自承担。但是，长期以来，在各个科站中形成的观念是“粮食和畜牧生产”部门，而忽略了农牧业行政部门重要职能之一的农牧业执法监督职能。对依法治农，依法行政的重要性、必要性认识不足，从而使农牧业行政执法工作比较弱小，缺乏权威性，形成机构分散，关系不顺。有行使执法职能的各个科站之间由于缺乏必要的协调，导致行政执法职责不清、执法不力、查处不严、各自为政的现象严重，这种执法体制没有形成合力，不能有效打击各类违法违规经营行为，难以树立公开、公平、公正的执法形象。
（二）农牧业综合执法任务繁重。在翠屏区，仅在城区的农牧业投入品批发商就有115家，全区的批发、零售商共有1300家之多；乳品公司、奶牛饲养场、专业户64家；典型养殖场516家，其中规模养殖场小区15个；无公害农产品认证33家（含两家农产品初加工企业）。翠屏区农牧业的监督管理、行政执法任务非常艰巨和繁重，只有建立一支专业的执法队伍，才能对这些投入品进行有效管理，打击各种违法违规经营行为，使之为农牧业生产提供优质服务。
二、翠屏区农牧业综合执法的现状
（一）实行综合执法，建立农牧业综合行政执法机构。为整合执法资源，加强农牧业执法工作，进一步提高行政执法效能，翠屏区201*年正式成立了农牧业行政执法大队。行政执法大队专职执法人员5人，负责全区的农牧业综合执法。农牧业综合执法的启动，改善了我区农牧业行政执法体制，农牧业执法开始由分散向集中过渡，有利于保证农牧业执法的公正性、权威性，提高执法效能，更好地维护广大农民的利益。
（二）明确工作职责。农牧业行政执法大队主要工作职责是受区农牧局委托，履行法律、法规、规章赋予农业行政主管部门的执法检查权和行政处罚权；依法对种子、农药、化肥、兽药、饲料和饲料添加剂、种畜禽和初级农产品质量安全及农业转基因生物安全进行管理；依法对辖区内农作物种子（种苗）、农药、化肥、兽药、饲料及饲料添加剂生产、经营单位进行监督、检查；受理农资生产、经营案件的举报、立案并牵头办理农牧业行政执法案件；负责农业行政执法检查、农业行政处罚、农业行政强制、农业规费征收等工作；承办区政府及有关部门交办、移送的违反农业法律、法规的案件；与检疫部门共同开展对动植物检疫的定。
（三）建立各项管理制度和措施。一是为了加强对执法人员的管理，制订了执法人员守则、行政执法公开、执法程序上墙等一系列制度。二是全面推行岗位责任制，按目标责任书的要求把工作责任和任务分解、落实到了人头。三是定期组织执法人员进行法律法规、行政执法纪律的学习，努力提高执法人员素质，树立良好执法形象。四是认真履行职责，加大执法监督力度，严厉打击违法违规经营行为。五是加强对农牧业投入品经营人员的法律法规的培训，督促鼓励经营人员守法经营，合法经营。
（四）取得的成效。行政执法大队通过开展日常执法检查、各种专项整治、受理投诉举报等活动，有效地打击制售假冒伪劣化肥、种子、农药、饲料、兽药等各种坑农、骗农、害农行为。从201*年执法大队成立以来，共查处假劣农牧业投入品涉案金额120万余元，对违规经营人员当场处罚45起，立案查处63起，为农民挽回经济损失300多万元。通过开展农牧业综合行政执法工作，切实保护了广大农民的合法权益，为净化翠屏区乃至全市的农资市场发挥了十分重要的作用。对规范我区的农牧业投入品市场，确保农产品、畜产品安全和农民增产增收打下了坚实的基础。
三、翠屏区农牧业综合行政执法目前存在的问题
（一）农牧业行政执法人员身份性质不利于执法。行政执法大队是按“不增编制、不增人员、内部调节”的办法组建起来的，属事业性质，执法人员身份性质上不利于执法。执法人员也是从其他从事技术推广服务科站抽调的，法律知识功底不深，执法水平还有待进一步提高。同时，执法人员没有参照公务员制度进行管理，存在着后顾之忧。
（二）执法经费匮乏。由于行政执法大队是按“不增编制、不增人员、内部调节”的办法组建起来的，国家财政没有配套和解决农牧业执法办案工作经费。执法必备的办公用品、交通工具等无法保障，调查取证困难，难以及时追究当事人的违法行为；执法设施难以改善，人员待遇难以保证。
（三）执法手段落后。县级农牧业行政执法是农牧业行政执法体系中最直接最关键的环节。但是，由于农牧业综合行政执法起步晚，经验不足，而农牧业行政执法涉及面广、对象分散、工作量大，执法成本很高，加上执法装备的缺乏，导致了执法手段比较落后。同时，每年对产品进行监督抽样检测的还仅仅是完成上级下达的抽样任务，这只占农牧业投入品上市种类的极少部分。由于检测费用过高，给农牧部门产生很大的经费压力，财政部门也未能解决这笔经费。缺乏相应的配套资金，也造成农牧业执法手段落后，以致于影响了执法水平和质量的提高。
（四）农牧业执法中存在的难点。一是执法队对流动经营人员还没有形成有效的管理措施。一些不法厂商通过不正常渠道将不合格产品直接进入乡镇市场销售给农民，也有流动的小商小贩在各个乡镇之间流动销售，由于经营成本低，受到部分农民欢迎。执法队在处理这类违规经营行为时，只能查扣当场销售的产品，其他处罚措施难以实施，遇到不明真象的农民，还会围攻执法人员。由于这种经营模式违法成本低，违法现象普遍，但我们的执法成本太高，因此，存在监管不到位的现状。二是对违规使用禁限用农药、兽药的人员还无法进行查处。在农牧业生产中，农民还存在着使用高毒、高残留农药和禁限用兽药情况，给我区“无公害”生产带来消极影响。目前，执法队还无法对此种行为进行有实质性的处理。希望国家对生产高毒、高残留的农药、兽药产家予以限制或取缔。三是执法检查还没延伸到村社一级。目前农村交通情况的改善，村社一级普遍存在着经营农牧业投入品情况，这些经营户没有办理任何证照，经营行为也很不规范，由于执法力量和资源少，对此类经营行为还没有检查彻底。
四、农牧业综合行政执法工作的对策与措施
（一）加大对农牧业执法投入，保证执法工作的有效进行。积极争取政府和财政部门的大力支持，解决农牧业执法办案经费和专项工作经费，确保农牧业行政执法工作顺利有效地进行，为全区农牧业经济健康有序发展保驾护航。同时，加强与公安、工商、质检等部门的沟通协作，互相支持，确保有效地打击各种违法行为，共同维护好广大农民的利益。
（二）多手段、多措施加强农牧业行政执法。一是对辖区内农牧业投入品的生产、经营者进行排查摸底，建立生产经营者档案，鼓励、引导和督促其守法经营、诚信经营。二是对于市场上的假冒伪劣产品，必须坚决予以打击，提高假冒伪劣农资生产和销售的犯罪成本。抓住关键环节和关键季节，组织开展系列专项执法行动，严把农资市场准入关，对农资生产单位强化重点管理；严厉查处坑农害农事件，切实维护农民切身利益，保证农牧业健康、有序、稳定发展。三是加大对农牧业投入品的监督抽查力度，针对城区内的批发商销售的投入品，加大其质量监督抽检力度，每年对各种产品分季节进行全覆盖抽检。让抽检工作成为一种执法监督制度。四是加强乡镇市场的执法力度。执法部门除了对乡镇、村社一级市场的检查工作经常化外，还应建立各种举报制度、信息制度，对制假、售假人员要发现一起严查一起，以威慑其他不法人员。
（三）加强对农牧业执法人员的培训、监督。一是努力提高行政执法人员的综合素质。执法人员手中行使的权力是公权力，来源于人民，执法人员的素质体现执法水平的高低，影响农牧业行政的形象。执法人员通过对农牧业法律、法规进行系统的培训学习，掌握行政执法所必备的法律知识及相关的执法技能，建立一支业务能力强、清政廉洁、秉公执法的农牧业行政执法队伍。严格做到主体合法、依据合法、行为合法、程序合法。提高执法人员为农业、农村、农民服务的自觉性和坚定性。在执法中坚持惩罚与教育相结合，做到依法执法、严格执法、文明执法，真正让群众满意。二是加强执法监督，确保依法行政。建立健全农牧业行政执法监督机制。一是加强行政机关内部对行政执法的监督，实行执法责任制和评议考核制，明确执法机构领导干部及执法人员的责任。二是建立健全外部监督机制，向社会公布执法依据、执法程序、投诉电话，接受管理相对人的监督和社会舆论监督。做到严格执法、公正执法、文明执法，坚决消除执法中的腐败现象。三是建立行政执法工作奖惩制度。由于农牧业执法没有相应的奖励机制，为提高对农牧业执法人员的积极性，可参照《国家公务员暂行条例》的有关规定，对执法工作表现突出的执法人员给予相应的奖励。对违反《四川省行政执法规定》和行政执法“十不准”规定的，严格按照规定予以处罚。
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加快推进翠屏区农业产业化发展的思考
翠屏区政府副区长万云江
农业产业化是以家庭承包经营为基础，以市场为导向，以效益为中心，以主导产业为重点，依靠龙头企业、中介组织的带动和农业科技的进步，优化组合各种农业生产要素，将农业的产前、产中和产后联结为完整链条，实行区域化布局、规模化生产、市场化经营、社会化服务的现代农业生产经营方式和产业组织形式。从我区实践来看，大力推进农业产业化，是新形势下提高农民收入，建设社会主义新农村，统筹城乡发展，整体推进传统农业向现代农业转变，加速实现农业现代化的有效途径。
一、发展现状
（一）产业基地初具规模，但规模效益不明显。全区种植业基地面积达到61.34万亩，养殖业基地规模达到46.95万头。其中优质粮油基地面积19.2万亩，优质茶叶基地面积1.6万亩，无公害蔬菜基地面积3.61万亩，速生丰产用材林基地面积19.5万亩，特种水产基地养殖面积4000亩，无公害生猪生产基地年出栏生猪40万头，基本形成了蔬菜、优质粮油、林果花卉、畜禽、茶叶、特种水产六大特色支柱产业。但是，受长期以来以家庭为单位传统生产经营模式的影响，在基地建设上存在着各自为政、无序和重复建设的情况，生产能力过于分散，规模效益始终不明显。以蔬菜为例，全区各个乡镇都有基地，每个基地都有好几个主打品种，单一品种最大种植面积不到5000亩，最小的不足100亩。
（二）市场主体不断壮大，但带动能力不够强。全区已发展农产品生产、仓储、加工企业41家，其中国家级重点龙头企业1家、省级3家、市级9家，龙头企业采取合同契约、订单收购等方式，带动农户24.72万户(包括区外农户)，吸纳农民工就业1388人；发展农村专业合作经济组织78个，拥有农户会员24329名，带动农户104505户。但龙头企业和专合经济组织在规模与实力、科技与产品质量、品牌及经营方式等整个产业体系上综合竞争力较弱，难以实现“产供销、农工贸、产学研”一体化的目的。18家区级以上重点龙头企业实现销售收入只有11.3亿元，专合经济组织固定资产10万元以上的只有7个。全区农产品加工率不足50%，其中二次以上深加工仅20%。龙头企业和专合组织助农人均增收不足300元，不到全区农民人均纯收入4545元的7%。
（三）品牌战略初见成效，但市场体系不完善。全区已形成“白莲池”牌大米、“涪溪”牌肉鸭、“九里鲜”水果、宗场沙梨、李庄生姜、赵场花卉等19个地方特色农产品品牌。发展无公害农产品基地14个、面积14.7万亩，占总耕地总面积的46.4%。无公害农（畜）产品32个，年生产量13.94万吨，占农牧总产量的29%。宜宾芽菜已成功申报为“地理标志产品”,叙府酒业、叙府茶业、碎米芽菜等已成为“四川省著名商标”、“四川名牌产品”。但是，当前翠屏区除2个蔬菜综合市场外，至今尚无专门的水果、粮食、茶叶、花卉等专业市场，生产出的无公害、绿色、特色品牌农产品更是找不到专业柜台。
（四）产业链条不断延伸，但利益连接方式单一。全区种植业订单达到41万亩，养殖业订单达到32万头，已基本形成了以叙府茶业公司、和久农业集团为代表的龙头企业带动型，以凉姜乡果业协会、宗场乡沙梨协会为代表的专合组织带动型和以石龙庵蔬菜批发市场为代表的专业市场带动型等三种利益联接机制。但是，这种以“订单农业”为主要形式的联结方式还比较脆弱，尚未形成真正意义上的“利益共享、风险共担”的联结机制。同时，部分“订单合同”缺乏有效性，据调查，“订单合同”完全履约率仅为34%左右。
二、面临的挑战与机遇（一）制约因素。
1.传统观念的桎梏。农民“养鸡为花钱、养猪为过年、养牛为耕田”传统生产观念根深蒂固。在思想素质上，普遍存在“小富即安”心理，“等靠要”思想严重；在文化素质上，农村居民受教育程度普遍偏低，大专及其以上文化程度不到全区农村总人口的2%，初中以下文化程度的人员占75%。同时，龙头企业和专合组织还习惯于传统的市场营销方式，特别是在生产手段和经营方式上表现出了很强的不适应。
2.配套政策的滞后。一方面，受家庭联产承包制和农村社保制度缺失的影响，目前尚没有行之有效的土地流转政策来引导土地的合理集中。另一方面，受县级政府职能的限制，政府投入带动农民、企业、金融机构参与农业产业化进程的长效机制尚未形成。同时，翠屏区作为宜宾市的政治、经济和文化中心，龙头企业和专合组织的发展受到土地、规划、环境污染等问题的制约。
3.指导思想的错位。部分基层政府没有制定或者依据已制定的规划来发展农业产业化，仍然习惯于行政命令，甚至盲目搞政绩项目，影响了农民发展农业产业化的积极性。
（二）内部优势和环境机遇。
1.独特的区位优势。宜宾是国家发改委规划的长江上游一级中心城市，也是世界银行咨询报告确定的21世纪长江流域最具开发投资价值的25个城市之一。按照规划，翠屏区城市人口将超过100万。这个宠大的农产品消费市场将迅速推动翠屏区农业和农业产业化上档升级。同时，翠屏区作为向家坝、溪洛渡等4个巨型梯级电站电站工程的后勤保障基地，也必将对农业产业化发展产生巨大的拉动作用。2.较强的县域经济。201*年，翠屏区国内生产总值首次突破200亿元大关，达到228.72亿元，人均生产总值2.81万元。全年地方财政收入5.08亿元。城镇化率达到60.7%。在全省县级经济综合评价指标体系中名列丘陵地区第一名。近两年，区财政累计投入农业达3.92亿元。
3.良好的基础设施。全区农业生产有效灌溉面积达到1.49万公顷，农业机械总动力达到17万千瓦。村道以上公路总里程达到1234公里，其中等级公路820公里，96.55%的行政村通汽车。发展农村沼气3.94万口，沼气普及率达到40%。农村用电量达到9234万千瓦小时，农村固定电话用户发展到3.89万户。
4.完备的农技体系。随着乡镇机构改革、水利工程管理体制改革和基层兽医管理体制改革的全面启动和有序推进，进一步稳定和健全了农业科技推广队伍，克服外地一些地方“线断、网破、人散”的局面。目前，全区万人农业科技人员数达到13人，高于全国和全省平均水平。
三、对策建议
（一）明确农民群众的主体地位。农业产业化经营水平的提高是一个适应生产力发展的客观过程，不可能一蹴而就，必须发动群众、依靠群众。一是在制定产业发展规划时，要充分考虑当地实际和群众的意愿，合理确定发展目标，切忌盲目攀比、急于求成。二是要坚持农民自愿、村民自治。把政府作用定位为发动、引导和服务，彻底清除农民群众“等、靠、要”思想，在村民自愿的基础，推进农业产业化发展步伐。三是牢固树立市场观念，依据当地农业的不同产品和产业的特点，把优势资源与市场需求紧密结合起来，让农民群众获得实实在在的利益，从而调动农民群众参与农业产业化经营的积极性。
（二）做大做强农业产业化龙头企业。推动农业产业化经营发展，首要任务就是要加速培育一批科技含量高、带动能力强的龙头企业。一是抓好招商引资。按照市场导向和产业发展需要，本着“放心、放胆、放手、放开、放宽、放活”的方针，打破所有制、部门、行业和行政区域界限，把“民营资本、金融资本”吸引到农业领域，发展特色种养业和农产品加工业。二是延升产业链条。结合翠屏区茶叶、畜牧业和粮食生产等地方优势，重点抓住叙府茶业、高精食品、和久农业等重点龙头企业，延长农副产品生产链条，占领高、中、低各类层次消费市场。三是用活土地政策。在安排年度用地计划时，优先安排龙头企业建设用地。凡使用集体非农业建设用地的龙头企业，在符合土地利用总体规划的前提下，可依法办理土地征收报批手续，其项目可按工业用地出让供地。龙头企业新办畜禽养殖场、水产养殖场，用地未固化的，可视同农业用地。
（三）增强农业专业合作组织内部活力。农村专业合作组织是适应市场经济要求，按照自愿互利、民主管理原则建立起来的新型组织，具有适应性强、带动面广等特点，在衔接农户与市场、联结企业与农户方面发挥着重要的中介作用。一是放手发展。在信贷、登记注册、税费等方面制定优惠政策，为行业协会和农民专业合作组织的发展创造一个宽松的政策环境。支持各类科研机构领办各种经济合作组织，继续鼓励农民群众采取以农户为单位或多户联合形式，自发兴办专业合作组织，形成多层次、多类型、跨区域的发展格局。二是完善功能。引导农民从单纯的组织和中介功能中“跳”出来，逐步向产前和产后延伸，兴办各种经济实体，逐步演变成专业性产业一体化组织，向农户提供产前、产中、产后有效服务。三是加强管理。坚持“民办、民管、民益”的原则，改变当前我区有相当部分专合作组织的官办色彩，引导专合组织根据《章程》要求，完善内部规章制度。
（四）夯实农业产业化基地基础。一是把基地建设与龙头企业培育结合起来。要把加工企业引向基地，支持龙头企业采取承包、租赁、股份合作等多种方式，参与农业资源开发，建立稳定的商品生产基地，逐步实现产销联合，以销带产。二是把基地建设与优化区域布局结合起来。结合宜宾市江南特色效益农业基地规划，立足不同的资源条件、水土气候、种养习惯，重点抓好优质专用水稻基地、特色蔬菜产业基地、名优水果产业基地、特色畜牧业基地和特色水产业基地建设工作。三是把基地建设与主导产业和重点产品培育结合起来。在现有产业生产的基础上，引导农民主动进行结构调整，大力引进优质高效的新品种，推广适用技术，适度扩大规模经营，使大宗产品上档次、特色产品上规模。
（五）创新利益联结机制。农业产业化经营是龙头企业和专合作组织与农民、市场之间的一体化经营，其成功与否的关键是利益联结机制是否合理、有效。一是继续完善“订单农业”。鼓励和提倡龙头企业建立“订单农业”风险基金来规范产销双方的权利义务，保证龙头企业和农户双方的合法利益。二是按照“利益同享、风险共担”的原则，鼓励龙头企业和专合组织通过股份制、股份合作制或二次结算让利等多种方式强化与农民的利益联结，使销售前移、产销衔接，实现利益互补。三是加大农村集贸市场建设力度。鼓励各类投资主体投资农村商业设施建设，着力培育营销专业合作经济组织和各类农产品经纪人，繁荣农村市场，妥善解决农产品卖难问题，保护农民生产积极性。
（六）提升农业科技水平。在推进农业产业化经营过程中，要狠抓科技创新升级升档，在核心竞争力上取胜。一是提高劳动者的素质。继续发挥农广校、农函大等教育网络的作用，不断提高农民接受新事物、学习新技术、应用新成果的能力，增强农民的市场意识、合作意识和质量意识，造就一批适应农业产业化要求的有技术、善经营、懂管理的农民。二是引进高新农业科技。强化与四川农业大学的校区合作，走产学研、农科教相结合的发展路子。加速优良品种的选育和推广运用，开发一批市场潜力大、产品附加值高、特色明显的农产品。三是抓好农业高新科技示范园建设。提倡和鼓励龙头企业、专合组织、科研单位和科技人员通过技术承包、技术入股、技术转让等形式建设农业高新科技示范园，加快农业科研成果转化步伐。
（七）确保农产品质量安全。认真吸取“三鹿奶粉”事件的教训，牢固树立质量第一的观念，把确保质量安全作为农业产业化成功与否的重中之重来抓。一是发展标准化生产。依托“宜宾万亩无公害早茶基地”和“全国粮食丰产工程示范区”等项目建设，主动把质量控制要求引入农户，建设标准化无公害农产品生产原料基地。二是在农产品加工环节，从分级、加工、包装到储运等环节，都必须强化监管，防止二次污染。三是规范市场秩序。建立和完善农产品质量检测体系，严厉打击销售假冒伪劣农资和不合格农产品的行为，确保农产品的质量安全。
（八）完善配套政策体系。要抓住农村体制改革的关键环节，优化农村发展外部环境。一是建立健全规范的农村土地流转制度。允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。二是健全农业投入的制度保障。调整财政支出，保证财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度。三是加大对农村金融政策支持力度。要规范和引导民间借贷健康发展，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。四是要发展农村保险事业。加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制，健全政策性农业保险制度。
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