201*年国土资源部出台的主要土地政策回顾
201*年国土资源部出台的主要土地政策回顾
201*-12-26|作者：于洪奇|来源：国土资源部门户网站|【大中小】【打印】【关闭】
据今日（12月26日）国土资源部中国土地勘测规划院举办的“201*年中国土地政策蓝皮书”新闻通气会消息，《中国土地政策蓝皮书（201*）》近日由中国社会科学出版社出版发行。中国土地政策蓝皮书对201*年国土资源部出台的主要土地政策回顾：过去的一年，国土资源工作积极贯彻落实党的十八大精神，在各项政策中贯穿“保发展、保红线、保权益”的理念，实行最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，为经济社会发展提供了保障。
一、促进节约集约用地的政策体系基本完善
党的十八大要求“大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变”。推进资源节约集约利用已成为落实节约优先战略，推进科学发展的重要战略举措。多年来，国土资源部认真贯彻落实党中央、国务院的要求，把推进资源节约集约利用作为国土资源管理的一条主线，作为服务科学发展的重要平台，会同有关部门，与地方各有关方面一道，积极探索，扎实推进，形成了完整的政策体系，取得了明显成效。1．建立节约集约用地政策体系
初步形成了横向覆盖土地规划、供应、使用、评价、监管等各领域，纵向覆盖国家、省、市、县等各行政层级的节约集约用地政策体系。2．强化土地使用标准的执行
在供地环节，严格按照国家发布的《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》、《工业项目建设用地控制指标》供地，同时不断完善土地使用标准。从土地供应、利用、存量土地挖潜等环节进行了规范，提高了相关节约集约用地政策的规范性和可操作性。3.促进低效建设用地再开发
4月，国土资源部印发《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》（国土资发201*3号），通过推进城镇低效用地再开发利用，优化土地利用结构，促进经济发展方式转变。主要政策包括：鼓励和引导原国有土地使用权人、农村集体经济组织和市场主体开展城镇低效用地再开发，规范政府储备存量建设用地开发利用；统筹兼顾各方利益，规范城镇低效用地补偿，加强公共设施和民生项目建设。二、耕地保护政策向纵深发展
201*年，国土资源系统持续推进耕地数量、质量和生态“三位一体”的耕地管护措施，尤其着力强化耕地质量建设与管理，探索多年的“激励性保护”也有了重大突破；同时，顺应信息化时代发展，适应政府职能和管理方式转变，耕地管理的信息化进程有了重大进展。
1．基本农田数据库系统建设加快，耕地保护管理信息化进程提速。
2．全面推进高标准基本农田建设，耕地质量保护和建设已成为当前耕地保护的重心。
201*年，500个示范县在全国116个基本农田保护示范区已有经验的基础上，积极探索“农民参与、整县推进”的新模式，将高标准基本农田建设推向新高潮。3．耕地保护补偿机制建设有新的突破，激励性保护探索成效显著
为了贯彻落实中央关于“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”精神，按照“十二五”规划关于“探索建立耕地保护补偿”、“在有条件的地方开展耕地保护补偿试点”要求，国土资源部积极推动有基础、有意愿、有代表性的地区开展试点工作，取得了重大突破，补偿试点从市县扩展到省级，并开始逐步向更大范围推广。各试点地区结合当地实际，选择补偿和激励的方式也逐渐多样，成效显著。具体试点模式有：对承担耕地保护责任与义务的农民或农民集体进行直接补偿；对农民自发开展的小规模基本农田整治给予补助；对基本农田管护和质量建设给予补助，包括对基本农田管护进行补助、对土地整治项目后期管护给予补助、对耕地质量保护和建设进行补助等。
三、权益保护、保障和改善民生的政策继续完善1．加快推进征地改革制度，依法进行土地征收
201*年5月，国土资源部办公厅发布《关于严格管理防止违法违规征地的紧急通知》（国土资电发〔201*〕28号），要求处理好“保发展、保红线、保权益”的关系，不得强行实施征地，杜绝暴力征地。征地程序不规范、补偿不到位、安置不落实的地区，必须立即进行整改；存在违法违规强行征地行为地区，要严肃查处；凡整改、查处不到位的地区，不得继续实施征地。
2．加大保障房建设用地供应力度201*年4月22日，国土资源部印发《保发展保红线工程201*年行动方案》，落实633万套保障性安居工程建设用地供给，严格目标责任考核。201*年，全国计划改造各类棚户区304万户。截至11月底，已开工323万户，占目标任务的106.2%，超额完成土地供应任务。
3.建立不动产统一登记制度
十二届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》提出，建立不动产统一登记制度，整合房屋、林地、草原、土地登记的职责，由一个部门承担。国务院第31次常务会议进一步明确，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。这对于完善社会主义市场经济体制、建设现代市场体系，保护不动产权利人合法财产权，提高政府治理效率和水平，具有重要意义。
截止目前，全国农村集体土地所有权确权登记率达到97%。宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作也在全面推进中。四、加强宏观调控，严格土地市场监管1．加大房地产市场调控力度
为进一步加大房地产市场调控力度，国务院办公厅于201*年2月26日下发《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发〔201*〕17号），指出当前房地产市场调控仍处在关键时期，要继续做好房地产市场调控工作，促进房地产市场平稳健康发展。文件要求各地区要根据供需情况科学编制年度住房用地供应计划，保持合理、稳定的住房用地供应规模。原则上201*年住房用地供应总量应不低于过去5年平均实际供应量。201*年前三季度，我国住宅用地供应9.17万公顷，同比增加28.4％，远超近五年同期均值（6.29万公顷）。商品住宅用地供应7.13万公顷，同比增加37.3％，也超过了近五年的同期均值。2．重申严管“小产权”房
国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅11月22日发布关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知。要求坚决遏制在建、在售“小产权房”行为，建设、销售和购买“小产权房”均不受法律保护。对违法建设、销售的“小产权房”开展一次集中排查摸底，结合实际研究提出分类处理的意见。3.规范土地储备融资行为
国土资源部、财政部、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合下发《关于加强土地储备与融资管理的通知》，文件理清土地储备业务与融资的关系，切实防范可能出现的金融风险，为政府供应“净地”提供有效保障，保障土地储备工作规范健康运行。4．加强建设用地供后监管
国土资源部办公厅发出《关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知》，决定在总结土地利用动态巡查试点城市经验和做法的基础上，在全国范围内建立土地利用动态巡查制度，对建设用地开发利用情况实行全程监管。土地利用动态巡查制度主要包括八方面内容。从建设项目跟踪、信息现场公示、价款缴纳提醒、开竣工预警提醒、开竣工申报、现场核查、闲置土地查处、建立诚信档案八个方面加强监管。
五、差别化用地政策进一步细化
对不同行业用地，针对其各自特点，配合相关职能部门，出台差别化的管理政策。出台了促进旅游业发展的用地政策，配合民政部落实保障养老用地的政策，配合国务院关于铁路和公路领域改革，出台盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用及优先保障城市公共交通设施用地的政策。在用地计划、供地方式、税费减免等方面实行差别化管理。
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201*年主要土地政策回顾、评价及201*年展望
201*年，土地管理政策继续延续“十一五”期间的主线，在严格保护耕地、积极参与宏观调控、推进土地节约集约利用、促进城乡统筹发展方面出台了一系列政策，一些地方围绕服务经济发展大局，开展了许多制度创新，推动了土地政策的发展。主要有以下几个方面：（一）严格保护耕地，建设高标准基本农田201*年，国土资源部在严格保护耕地方面出台了《全国土地整治规划（201*-201*年）》、《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》、《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》、《高标准基本农田建设标准》、《新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》等政策性文件，对加强耕地保护、严格保护基本农田做出了进一步严格、具体的规定，在实践中发挥了较好的作用。1.出台《全国土地整治规划（201*-201*年）》，土地整治上升为国家战略201*年，《全国土地整治规划（201*-201*年）》经国务院批准正式实施。明确了主要的目标，到201*年新建4亿亩旱涝保收高标准基本农田，经整治后耕地质量平均提高一个等级，粮食亩产增加100公斤以上。整治农村建设用地450万亩，生产建设活动损毁土地全面复垦，自然灾害损毁土地及时复垦，历史遗留损毁土地复垦率达到35%以上。2.建设高标准基本农田，加强耕地质量管理明确提出高标准基本农田是指，“通过土地整治建设形成的布局合理化、农田规模化、农业科技化、生产机械化、经营信息化、环境生态化的基本农田。”对基本农田的定义是经过多少年的实践，在今年发出的关于建设高标准基本农田的政策文件当中首次对高标准基本农田进行了内涵的全面的确定。高标准基本农田建设中将正在实施的增减挂钩试点、低丘缓坡土地开发试点、工矿废弃地复垦调整利用试点等工作挂钩。加强耕地质量管理的重点，是将优质耕地划入基本农田实行永久保护，严控建设用地占用优质耕地。严格落实耕地占补平衡。
（二）加强土地市场建设，推进节约集约用地
1.明确提出节约集约用地的政策含义，严格控制建设用地规模
为进一步贯彻落实十七届三中、五中全会《决定》和中央领导同志对建立最严格的节约用地制度、实施节约优先战略的指示，国土资源部发布了《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发〔201*〕47号），首次完整阐述了节约集约用地制度的八项内容，包括：土地利用总体规划管控制度、土地利用计划调节制度、建设用地使用标准控制制度、土地资源市场配置制度、节约集约用地鼓励政策制度、土地利用评价考核制度。出台《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》，要求各地严格执行各类土地使用标准，加大审查力度，加强对标准执行的监管和评价。2.出台了《闲置土地处置办法》，盘活存量建设用地
明确了闲置土地的含义，增强了办法的可操作性。明确要求供应土地须是“净地”，禁止“毛地”出让，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置。规定了闲置土地处罚办法，加强与证监会银监会联动遏制土地闲置。
3.发布了限制用地项目目录和禁止用地项目目录（201*年本）新版的限制用地项目目录涵盖党政机关新建办公楼、城市主干道路等七类，禁止用地项目目录涵盖了农林业、煤炭等十七个大类。明确规定住宅用地容积率必须大于1，这是部门联合发文中首次对住宅用地规划建设条件作出明确规定，为依法查处违规别墅类用地提供了量化标准。
（三）参与房地产市场宏观调控，加大住房建设用地供应1.加大住房用地供应量年初下发《国土资源部关于做好201*年房地产用地管理和调控重点工作的通知》（国土资发〔201*〕26号），明确提出房地产用地管理和调控要坚持方向不改变、态度不动摇、力度不放松，并提出了201*年房地产用地调控的目标任务，明确了工作重点。201*年全国住房用地计划供应15.93万公顷，与历年实际计划完成相比，远超过历史最高，为历史计划完成量最大年份的117.3%，其中保障性安居工程用地和中小套型商品住房用地计划占78.8%。2.促进房地产市场和土地市场健康发展7月，《国土资源部住房城乡建设部关于进一步严格房地产用地管理巩固房地产市场调控成果的紧急通知》，要求进一步提高认识，坚持房地产市场调控不放松，要坚持调控不放松，密切配合做好各项工作，不断巩固调控成果，坚决防止房价反弹；加大住房用地供应力度，提高计划完成率。
3.保障性安居工程计划指标单列优先安排民生建设用地，对保障性安居工程用地实行计划指标单列，确保保障性住房和棚户区改造住房建设、农村危房改造用地，增加公租房和中小套型的限价普通商品房用地，保障文化教育、医疗卫生和公共服务用地。
（四）推进土地管理法修改，深化农村土地管理制度改革
《土地管理法》于1986年颁布实施以后，先后进行了三次修改。在已提交《土地管理法》的修订草案中，修改土地征收征用制度是重点。修订的原则是，按照“被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的总体要求，以实现被征地农民与土地同步城镇化为目标，以完善补偿安置机制为重点，推进农村集体土地征收制度改革。根据党的十一届三中全会和四中全会的规定，进一步缩小征地范围，完善征地补偿的机制。在集体土地征收补偿方面，不仅要在财产上进行补偿，同时还要突出安置和保障，确实做到农民生活水平不降低，长远生计有保障，并同时建立社会保障体系。
201*年5月，国土资源部、财政部、农业部下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，要求各地认真落实中央1号文件精神，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作，力争到201*年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。
（五）多方开源，出台多项政策，加大土地供应量1.低丘缓坡地和未利用地开发
201*年土地变更调查数据显示，全国未利用地超过39亿亩，其中西部地区未利用地超过34亿亩，占全国的87%，未利用地面积远大于中东部地区。合理开发利用未利用地和低丘缓坡地上的非耕地，将是解决当前和今后建设用地出路的重要举措。对其在计划指标、规划规模、用地审批、地类管理等方面加强管理和政策倾斜十分必要。2.工矿废弃地复垦
201*年，确定在河北、陕西、内蒙、辽宁、江苏、安徽、河南、湖北、四川、山西十省区开展工矿废弃地复垦利用试点，通过对历史遗留废弃地的复垦利用，与新增建设用地相挂钩，合理调整建设用地布局。
二、土地管理制度创新的地方实践
深化国土资源改革应立足于增加新制度供给，梳理部署试点、地方的探索创新经验以及应对自然灾害时部出台的相关政策，总结提炼，上升为制度性规范，提高政策的针对性、应用性、普适性，以新制度服务经济社会发展。各地国土资源管理部门根据这一要求，着力开展制度创新的实践。
（一）存量土地的再开发
近年来，一些经济发展速度较快、新增建设用地潜力小的地方，先后在存量土地二次开发上进行了有益的探索，为全国层面出台相关政策作好了政策储备。如广东“三旧”改造、福建的“三旧”改造、浙江的土地“二次开发”、上海张江的土地“二次开发”，本质上在新增建设用地有限的条件下，挖掘城镇存量建设用地的潜力，采取一系列政策措施，鼓励现有存量建设用地的释放，减少城镇建设对新增建设用地的需求，有效保护了耕地，促进经济结构调整，提升了产业竞争力。
（二）浙江、云南等地通过开发利用低丘缓坡拓展城镇和工业发展空间的探索创新浙江和云南两省为破解“双保”困境，着重开发利用低丘缓坡土地，拓展城镇和工业发展空间。主要做法是：政府主导、规划先行，；因地制宜、科学开发，有序推进，试点先行；减少占用坝区良田，疏导工业上山、城镇上山。（三）成都的统筹城乡土地管理制度改革以还权赋能为核心，对农村土地和房屋进行确权登记颁证，建立符合市场经济规律的现代农村土地产权制度。创新耕地保护补偿机制，体现了发达支援落后、城市反哺农村的原则。探索集体建设用地流转，集体建设用地使用权可以通过出让、转让、出租、作价出资入股、联营、抵押等方式流转，可用于工业、商业、旅游业、服务业，绝大部分收益归农村集体经济组织所有，用于农业农村发展。成都统筹城乡土地管理制度改革的根本目的是打破城乡二元体制，促进各类生产要素在城乡之间自由流动，实现公共资源在城乡之间均衡配置，让整个社会的财富和创造性充分涌流，实现城乡共同繁荣。
对201*年土地政策的评价
（一）在保障民生，服务地方经济发展中起了重要作用
一年来，按照既充分保障经济发展，又严格保护耕地的要求，以土地利用总体规划为基础，结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地土地复垦利用、低丘缓坡荒滩综合开发、新增围填海用地和盘活存量建设用地等，统筹安排建设用地计划指标，多渠道增加土地供给。加强与产业政策的协调配合，落实区别对待、有保有压的供地政策，优先保障鼓励发展的产业用地，严禁向高耗能、高污染、产能过剩行业供地，推动经济结构战略性调整。重点保障“三农”、保障性住房、社会事业等方面的建设。继续对农村建设用地实行计划指标单列，计划指标安排量不得低于国家下达各省（区、市）用地计划总量的3%～5%。（二）在促进了城乡统筹过程中，保护农民利益土地管理制度改革是统筹城乡发展的关键环节。统筹城乡发展，需要推进一些基础性制度变革，尤其是要改革土地管理制度，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民获得土地收益权和财产权。在201*年出台的土地政策中，很好地体现了这一点。出台的耕地保护政策注重使用经济手段，采取经济激励机制保护耕地；城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治及农村宅基地管理方面的政策，都首先强调保护农民利益，尊重农民以意愿，保障农民的用益物权，实现农民的土地财产权利，城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治、集体建设用地流转产生的收益主要用于农村，节约的建设用地也首先保证农村集体建设用地的需要。这些政策在推进城乡统筹发展方面起到了很好的作用。（三）注重对政策的实施效果进行评估
一年来，国土资源部在政策制定、调研咨询、政策执行情况动态监测、政策实施效果评估、政策实施后评估、政策调整完善等方面搭建起有效的信息反馈和决策机制。对重庆、成都城乡统筹改革试点、广东“三旧”改造试点、用地审批制度改革试点、征地制度改革试点等认真总结经验教训，为在大范围推广和土地管理法修改积累经验和借鉴。同时，对地方改革探索中存在的问题及时纠偏，对成功的经验及时提炼总结，形成制度化成果，为国土资源部进一步深化改革做好制度和政策储备。四、对未来土地政策基本判断（一）加强改革的顶层设计
在经济社会快速发展的特殊背景和历史阶段，土地政策制定和实施领域存在的主要问题之一就是“头痛医头、脚痛医脚”，这种救火队式、运动式的土地政策制定和实施模式，虽迫于无奈且缓一时之需，但从根本上来说缺乏从战略管理角度进行基础理论的积淀。从根本上破解两难问题，需要国土资源顶层制度设计和构建，只是单纯地推进单项制度改革，如征地制度改革，难以落实，阻力很大。需要协调推进土地管理制度改革，优化现行土地管理制度政策体系。
（二）从基层吸取好的成功做法，上升为政策法律
近年来，国土资源部部署了一批试点，进行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了较好的成效，在全国产生了较大的影响。成都的农村集体土地还权赋能，经营性集体建设用地进入市场，耕地保护补偿机制；浙江、云南等地的利用低丘缓坡地搞工业化和城镇化建设；广东“三旧改造“等低效用地“二次”开发及节约集约用地试点。在面临发展与保护的矛盾的条件下，地方的积极探索和尝试，为全国层面上开展相关的改革做好了制度准备，积累了有益的经验。同时，地方的经验也引起省、部及中央的思考，即地方发展中面临的问题，需要从制度层面上解决，通过改革创新找到保障发展的新路子。征地制度改革、集体建设用地流转等，单靠地方政府推动是不能完成的，需要中央进行顶层的系统设计。缩小征地范围、允许集体建设用地直接入市，让农民获得更多的财产性收入，建立城乡统一的建设用地市场等，涉及到土地收益分配格局的调整，上述任务的解决关系到我国经济发展方式的转变、经济发展模式、中国与地方的关系的调整问题，利益攸关，纷繁复杂，理应在国家层面进行系统设计。
（三）自上而下的改革步伐将会加快
党的十七届三中全会后，在土地制度改革方面，很多地方和基层进行了自发的探讨，如很多地方都出台了集体建设用地流转条例或管理办法，但由于土地权利受限等方面的原因，得不到土地使用者的认可，流转的量很有限；征地制度改革虽然国土资源部层面部署了缩小征地范围试点，但地方表现出的兴趣不大，而对于试点中附带的征转分离兴趣很大；在城乡建设用地增减挂钩中，地方突破试点范围，以获取土地使用指标为目的，忽视农民权益。这说明改革进行到这个阶段，已经触及到一些地方的既得利益，如缩小征地范围会给城市建设带来更高的成本时间也更长，集体建设用地流转会减少地方的土地出让收入。自下而上的在现行法律框架内的诱致性制度变迁已经陷入改不动的艰难困境，根本无法破解城乡二元结构的深层次矛盾。因此，针对改革面临的瓶颈，急需在明确目标的前提下加速推进，超越既得利益，从国家的根本利益出发，在国家层面上开展顶层制度设计，指导各地的改革，为长期的经济发展积蓄制度能量。
（四）201*年土地政策的主要方面的判断。
这也是基于201*年和今后形势分析基础上作出的初步判断。党的十八大提出2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，要加快提升城镇化质量优化国土空间格局，推动资源利用方式根本转变，加强生态文明建设，土地管理制度必须与全面建成小康社会的新要求和新部署相符合，尤其是提升质量的城镇化发展，对土地管理制度改革提出了更高的要求。201*年的土地政策将延续201*年的方向，在服务经济发展的大局，促进城镇化健康发展，促进城乡统筹等方面着力。这是一个判断。土地制度改革一个可期的方向，首先是完善征地制度，提高农民在土地增值中的分配比例，规范政府的征地行为等等。此外，允许农民或集体经济组织在符合规划的前提下，参与城镇经营型项目的开发;制定集体建设用地流转收益分配办法，合理确定国家、地方政府、集体和个人的收益分配比例，等等，也是改革热点。同时，完善土地有偿使用制度，促进存量土地的盘活、再开发利用也是政策的重点。
土地规划计划、耕地保护、节约集约用地等政策的回顾评价及展望，同时还对征地制度改革、广东“三旧”改造、重庆地票、成都集体建设用地流转、低丘缓坡和未利用地开发等问题进行了深入的分析研究。
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