《国家行政机关公文处理办法》讲座（下）
第四讲 行文规则
行文规则，是制发、办理公文中必须遵循的基本准则。《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）第四章规定的“行文规则”，共 11条。主要是从行文原则、行文方向和行文要求三个方面确立了国家行政机关公文的行文规则。我们在实际工作中必须严格遵守和执行这些规则，以利提高行文效用，把握行文权限，规范行文体式。
一、坚持行文原则，提高行文效用
“行文应当确有必要，注重效用。”（《办法》第十三条）这是行文的基本原则，也是行文的出发点。确定行文一定要首先明确行文的目的和作用，要有的放矢，有针对性，使发出的公文产生预期的效用。坚持这一点，就能有效地控制公文总量，从源头上治理多年困扰我们的“文山”问题，使领导机关和领导同志有更多的时间深入基层，议大事，抓落实。要注意纠正“发文越多、文件的规格越高，工作就越重视”的误区，根据实际需要确定是否行文。行文的必要性是上行文、平行文、下行文都必须遵循的原则。上行文中，如果要制发请求解决问题的文件，要研究问题的本身是不是属于上级应当解决的；还要研究解决这个问题的可行性。笔者曾看到这样一份“请示”，要求上级政府为其解决几十万元农业救灾款，来文单位是一个综合经济实力较强，农业生产条件很好，农业人口比例很低的市。尽管他那里确实有几个农村遭受了风灾，导致农产品减产，造成了一些经济损失。但依这个市的经济实力，完全有能力靠自身解决这一问题。上级当然也不会考虑的。对于向上级的“报告”也要注意研究所报告的事情有无必要。有些单位，搞了一次机关职工文体活动也要给上级行一份‘服告”，似乎是想说明他们机关工作搞得好，关心职工。岂不知这样的文件到上级机关，文秘部门就有责任按“废纸”处理，根本到不了领导同志手中。行这种文件可以说没有任何意义，有时还会带来副作用。制发平行文件，要注意明确职权，防止推倭扯皮，搞公文旅行。对下行文，一定要符合实际，有针对性。这一方面，容易出现的问题是，照抄照转上级文件，以文件贯彻文件，要注意纠正。
二、明确行文方向，把握行文权限
行文方向和行文权限主要从以下四个方面掌握：
（一）明确隶属关系和职权范围。
《办法》第十四条规定：“行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。”隶属关系，主要是指行政隶属关系。要向某一个机关行文，必须搞清楚和行文机关是上下级关系、下上级关系、平行关系。对于业务性强的行政系统，也要注意业务指导关系。明确了这一点就便于确定文种。下级机关向上级机关行文，一般用“请示”、“报告”、“意见”等；不相隶属机关之间互相行文，一般用“函”。对需要周知或共同执行的事项，也可以使用“通告”、‘通知”、“通报”、‘意见”等；上级机关向下级机关行文，一般用“命令（令）”、“决定”、“通告”、“通知”、“通报”、“批复”、“意见”等。
职权范围。就是文件内容、事项是不是行文机关和授文机关职权和职责内的事宜。《办法》依据行文的隶属关系和职权范围，对行文的方向和权限做出了明确规定。
（二）严格遵守限制条件。
1．政府各部门“除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。”（《办法》第十五条）
2．“部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。”（《办法》第十五条）
（三）按照划定的范围行文。
1．“政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文。”（《办法》第十五条）
2．“属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。”（《办法》第十七条）
3．“属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。”（《办法》第十八条）。
4．“向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。”（《办法》第二十条）
（四）掌握联合行文的要求。
“同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。”（《办法》第十六条）。
三、严格行文要求，规范行文体式
《办法》在“行文规则”中，对行文从行文纪律到行文体式都做出了明确规定。特别是对上行文做出了严格的规定。
（一）“部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。”（《办法》第十九条）；这些规定主要是解决和防止政出多门的问题．“除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送‘请示’、‘意见’和‘报告’。”（《办法》第二十二条）。这一条含义深刻，不仅是公文处理中的纪律，而且对于保证领导机关决策的科学化、民主化具有重要意义。也能够保证领导同志抓大事，抓主要问题。
（二）对上行文的体式要从严把关。主要是向上级行“请示”、“报告”、“意见”时，“‘请示’应当一文一事；一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。
“报告”不得夹带请示事项。”（《办法》）第二十一条）
“报告”与“请示”两个文种混用、“报告”中夹杂“请示”事项的问题是目前公文制发中最常出现的问题，有的还编造了“请示报告”这样一个文种。《办法》在第二章“公文文种”中明确规定了“请示”与“报告”的作用。“报告”：适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。“请示”：适用于向上级机关请求指示、批准，在制发文件中要根据行文目的确定。概括地讲“报告”与“请示”的不同主要表现在三个方面：一是发文机关对上级机关的要求不同。“报告”是为了让上级知道情况，而“请示”是为了让上级对下级机关的请求做出答复或批准。二是发文的时间不同。“报告”一般是在事后，即在某项工作任务完成之后，或上级机关明确要求答复有关问题时制发。而“请示”则多在事前或事中制发。三是正文中的结束语不同“报告”一般使用“特此报告，请阅知。”或“专此报告，请周知。”等语。而“请示”则多用“特此请示，望予批准。”或“专此请示，请予指示。”等语。这次《办法》还增加了“意见”这个新的文种，适用于对重要问题提出见解和处理办法。从行文关系上看，这是一个通用文种，在用作上行文时要注意和“报告”、“请示”相区别。上级机关在收到不同文种的上行文时，办理的方式也不同。对下级机关的“请示”应当答复，而对“报告”可不答复，对“意见”根据内容确定是否批转、印发。下级政府向上一级政府的“请示”、“意见”，由上一级政府答复，也可以授权其办公厅（室）或者主管部门答复。政府各部门向本级政府的“请示”、“意见”，由本级政府答复，也可授权其办公厅（室）或者主管部门答复。“意见”作为下行文，发文机关应当明确下级机关是否遵照执行和参照执行；作为平行文，一般用于提出意见供对方参考。
行文规则对于文件的质量和高效运转，保证行政公文发挥作用至关重要。在拟制文稿中要严格遵守，文秘部门在核稿中要从严掌握，领导同志要带头执行。
第五讲 发文办理
发文办理是各级行政机关办公厅（室）工作的重要组成部分，是贯彻执行党和国家的方针政策，具体实现领导和开展工作的重要方式之一。发文办理工作做得如何，直接影响机关的工作作风、工作效率和工作水平。
国务院新发布的《国家行政机关公文处理办理》（以下简称《公文处理办法》），将原国务院办公厅发布的《公文处理办法》第五章“公文办理”分为发文办理和收文办理两章表述。修改和增加的主要内容有：第二条明确了“发文办理是指以
本机关名义制发公文的过程，包括草拟、审核、签发、复核、用印、登记、分发等程序”；第二十五条规定了草拟公文的要求，并增加了（三）、（四）两款内容；第二十八条明确了签发要求；第二十九条增加了公文正式印制前应当进行复核的要求。
国务院办公厅在修订《公文处理办法》过程中，曾先后两次征求了各省市区政府办公厅的意见。从上述新增加的条款内容看，有利于解决过去在发文办理中存在的一些普遍性问题，比原《公文处理办法》更具体、更规范、更具操作性。为了贯彻实施好《公文处理办法》，提高发文办理工作的水平和质量，下面就发文办理各个环节中需要特别注意的问题及有关程序性工作，作些介绍，供参考。
一、草拟公文。公文处理办法》第二十五条关于草拟公文应当做到的方面归纳了九款内容，不再—一赘述。在省政府办公厅办理上行文和平行文的过程中，我们发现草拟公文方面主要存在这样几个问题。一是使用文种不当；二是行文目的不够明确，原因不够充足，依据的政策不够全面或不准确。比如，一些已经停止执行的文件或政策有时还作为行文依据；三是引文、结构层次序数、计量单位和数字应用等不够规范等。
针对上述几个方面的问题。在草拟公文过程中，应该注意以下几点：
（一）要认真学习与研究有关的政策法规，准确把握政策界限。
机关文秘人员在接受一项具体的写作任务后，首先应该翻阅上级的有关文件，学习党和国家有关的方针、政策，深入理解其精神实质和政策界限。并根据本地区、本系统、本部门的实际情况有效地贯彻上级精神，正确地提出执行的具体措
施和办法，确保草拟的公文“符合国家法律、法规及其他有关规定”。《公文处理办法》还特别强调“如提出新的政策、规定等，要切实可行并加以说明”。这就要求我们在草拟公文时，要充分阐述提出“新政策、规定”的目的、原因以及所依据的政策、法规，做到有理有据，又符合实际。
（二）要认真领会机关领导的意图。
公文是为解决具体问题而制发的。机关领导决定撰写某一文稿或是制定某一制度，目的就是为了根据本单位的实际情况贯彻执行党和国家的方针政策，执行上级的要求，提出解决具体问题的措施和办法。因此，公文草拟者要结合本机关、本单位的实际，将上级某项政策、精神加以具体化，十分重要的途径就是要认真领会领导的意图。领会领导意图，具体说来，就是要搞清楚以下几个问题：
1．机关领导布置这个写作任务的目的、背景是什么？
2．机关领导要求在文稿中提出什么问题，解决什么问题？
3．机关领导对文稿的内容提出了什么要求？
4．机关领导对文稿的文种有什么要求？
5．受文对象是谁？
6．受文对象曾提出过什么问题？发文者的态度和意见是什么？
如果在动笔之前，能够把这些问题准确地理解和掌握，那么，我们所撰写的文稿就有可能较好地体现机关领导的写作意图。
对领导意图，凡属正确的要坚决执行，不完善的要补或诚恳地提出自己的不同看法，努力做到既是秘书，又是参谋。但是，要注意把握好角色，从属性、服务性是机关文秘工作者的本份，若有异议，只能提出建议，不能擅作决定，也不能以自己的看法代替领导意图。
（三）要正确使用文种。
《公文处理办法》第二十五条三款规定：“公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定”，各级政府办公部门，特别是草拟公文的同志都应当认真贯彻执行。关于公文文种的适用范围、特点、要求已在第二讲“公文种类’中作了介绍，不再重述。
（四）引文、结构层次序数、计量单位、数字、紧急程度等一定要规范。
《公文处理办法》对这些方面均有明确的规范要求，但实际执行中也还存在不少问题。比如：公文中只引文号，不引标题，或标题文号倒引；层次序数混乱，不知是哪一条哪一款；计量单位习惯于用“斤”，而不用“公斤”；数字应用前后不一，或该用阿拉伯数码的却用汉字；公文的紧急程度随意等等。这些都是草拟公文中的最基本、最常识性的问题，只要认真学习《公文处理办法》和《甘肃省实施＜国家行政机关公文处理办法＞细则（试行）》（以下简称《细则》）都可以解决。希望各级政府系统的文秘工作者认真学习，认真对待，以提高公文的质量，保持公文的严肃性。
二、公文涉及内容的协调
《公文处理办法》第二十六条对拟制公文过程中，对涉及其他部门职权范围内的事项提出了协商要求。提出“取得一致意见后方可行文”。这在发文办理中是一个非常重要的问题，必须高度重视。
从我们办理公文中发现，有的涉及其他部门职权范围事项的公文虽然进行了协商，也经过会签，但还不成熟。或会签部门本身就没有达成统一认识，或会签人不是主要负责人，会签意见不能代表部门的意见。致使在讨论决定地区或部门报送省政府的有些事项时，部门间出现新的分歧、新的意见，各唱各的调，难以决断。或发出的公文不能够顺利地执行。为了解决这一问题，在拟制公文中应该注意以下几点：
（一）凡涉及其他部门的事项，拟文部门要主动与有关部门协商，待取得一致意见后再行文，决不能擅自行文。
（二）如有分歧意见，拟文主办部门的主要负责人要出面协调，确保协调结果能代表部门的意见。
（三）经过协调仍无法取得一致时，主办部门要实事求是地列明各方理据,并经各方的主要负责人会签后，报请上级机关协调或裁决。
（四）主管部门及有关部门要以大局为重，不能只顾部门利益。如上级机关一旦裁定，就要坚决服从，认真执行，自觉维护公文的权威性，保证公文的执行效用。
三、公交审核
公文送负责人签发前，需经办公厅（室）进行审核。负责核稿的人员，必依据《公文处理办法》和《细则》，坚持实事求是、执行政策、精减、高效、精益求精的原则，及时审核，严格把关。审核的重点是：
（一）行文。是否确需行文，行文方式是否恰当。
（二）政策。是否符合党和国家的方针、政策；是否符合行文规则和发文办理的有关要求；新出台的政策规定有无依据、有无说明，是否切实可行；与本部门和有关部门的相关规定有无矛盾；涉及其他部门职权范围的事项，是否经过协商，分歧意见是否一致，会签单位是否齐全，是否符合拟制公文的有关要求等。
（三）格式。是否符合《公文处理办法》和《细则》的有关规定，文种是否恰当；文稿结构是否符合公文写作要求。
（四）文字。表述是否规范，包括字、词、标点、语句和逻辑结构是否准确、合理；计量单位是否符合国家标准；行文、数字、层次、序数、用笔用墨是否规范。
公文审核一般有初核、核核、审核、复审、审签5个程序。草拟公文单位的负责人进行初核；办公厅（室）秘书部门进行校核，办公厅（室）负责公文处理的领导进行审核；与公文涉及工作有关的领导和分管副秘书长（副主任）进行复审。同时，办公厅（室）的行文应经办公厅（室）主任复审，政府的行文，应经政府秘书长复审，最后，送有签发权限的负责人审签。
四、公文签发
关于公文的签发权限，《公文处理办法》第二十八条和《细则》第三十一条、第三十二条作了以下规定：“以本机关名义制发的上行文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发”。“签发公文，签批人应当明确签署意见，并签署姓名和时间”。“部门不应将代拟稿直接送本级政府负责人签批。未经发文机关文秘部门审核的文稿，负责人原则上不予受理签发。”
公文已经负责人签发，即意味着正式生效。因此，各级行政机关及部门一定要严格按照《公文处理办法》和《细则》所规定的权限进行审签，不能随意签发，要保证公文的严肃性、权威性和法律效力。
五、公文复核、登记
（一）公文复核是公文正式印制前文秘部门进行的最后一次复审。新的《公文处理办法》第二十九条专门增加一条关于复核的内容，目的是为了防止遗漏和疏乎大意，确保成文的质量。这是非常重要的一个环节。在以往的发文办理中，习惯上总认为已经负责人签发的公文就不会有错，或者即使发现了欠妥之处，也习惯于以最后签发稿为准，不认真去思考，或请求复核，造成个别发出的公文不尽完美。因此，在发文办理中一定要重视复核环节。复核的重点是：审批、签发手续是否完备；附件材料（在办理过程中是否有遗失或缺页）齐全；格式是否统一、规范，是否有错别字、漏字等等。
《公文处理办法》要求“经复核需要对文稿进行实质性修改的，应按程序复审”。负责公文复核的文秘人员应该认真履行职责，把好最后一关。
（二）发文登记就是把文件的基本信息在印制前登记下来，以便于查阅利用。发文登记也是公文复核工作的有益补充。
发文登记的主要内容有：发文单位、文种、发文编号、签发人、拟稿单位、拟稿人、成文时间、转办时间、秘级、紧急程度、发文份数、文件分类、文件标题、发文范围、主题词等。
发文登记工作，要注意以下几点：一是对收到的文稿，登记前要仔细检查领导是否签发，发放范围是否明确，主、附件是否齐全。没有领导签发的不予登记，有不清楚的要及时弄清。二是发文编号必须体现出文号的“三要素”：“发文机关”、“发文时间”、“文件号”。如国务院201*年发的第1号文件，就写作国发［201*］1号等。《公文处理办法》第三章四款“公文格式”中，关于发文文号有明确规定，请遵照执行。·三是要认真填写登记项目，字迹清晰，内容完整，不要随意漏项或草率行事。四是登记要分类，不要把不同种类的文件混合登记在一起。五是公文主题词要参照《国务院公文主题词表》标注。
六、发文的用印
机关印章是代表机关职权的一种凭证和标志。公文加盖了印章，才能产生相应的效力。具体用印规则，请参照GB／T9704—1999《国家行政机关公文格式》执行。并要注意以下两点：
1.首先检查原稿上有无领导人签字。有领导人签字并确认符合规定的，才能在制成的公文上加盖机关印章。
2.加盖印章的公文份数要与原稿标明印刷份数相同。
七、发文的分道
分送是指从发文机关到收文机关的运行过程。一般可分为内送和外送两部分。内送是由秘书人员直接分送给机关领导和有关部门；外投是由机要通信人员送出。
投送文件既要快又要确保安全。无论内送外送都要建立投送登记手续，特别是送给领导同志的文件，更要严格履行登记手续。在较大机关，由于发往的机关、部门较多，一般应建立“文件分送登记”、“机要信投递登记”、“挂号信投递登记”手续制度。在一般机关，可以利用发文登记簿履行交接手续，不必另行登记。有的地区和部门将上行文直接交由本机关以外的人向上级机关报送或催办，显得极不严肃，一定要严格按照发文程序运转，不能随意。
第六讲 收文办理
收文办理是公文处理工作的一项重要内容，也是机关秘书工作的重要组成部分。按照国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称国务院《办法》）和甘肃省政府发布的《甘肃省实施＜国家行政机关公文处理办法＞细则（试行）》，收文办理是指对收到公文的办理过程，包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办、反馈等。
一、签收、登记是收文办理的基础工作
严格程序是保证收文准确、规范、高效办理的基础。任何机关办理收文的工作，一般都有签收、登记、审核、拟办、批办、承办和反馈等程序。签收是收文办理的开始，因此，要做好清点和分类工作，注意检查来件是否是发给本机关、本单位的，封皮编号是否与记载相符；信件有无破损、散包、被拆现象；清点收件总数与清单是否一致；通知单或回执单标明的文题、编号、数量是否符合要求；文件是否完全完整，如有无缺附件、缺页、白页、未具落款、未盖公章；是否符合国务院《办法》的规定；阅后按页清退的绝密文件要逐页清点，注意有无缺页.对于不符合要求的要及时退回，这样既可以体现公文的严肃性，也可以科学、规范地处理收文，提高办理效率。
签收的公文要根据文件的秘密程度、文件的性质、实际工作需要、文件数量等进行登记。文件的登记范围没有统一的界限，但是，上级机关文件、下级机关文件、重要的带有密级的刊物、资料、其他机关商洽问题和需要答复的文件、上级机关如开会印发的会议文件材料等必须登记。登记填项一般包括收文号（或顺序号）、收文日期、来文机关、文件标题（内容）、密级、文件号、份数等。登记方法主要有两种：（1）流水式登记法。就是将收到文件按照时间顺序不分种类依次登记，同时将文件办理过程和转送手续简要记载在同一登记簿上。（2）分类式登记法。就是根据本单位确定的文件分类标准分类进行登记。如，可分为中共中央文件、国务院文件、省委文件、省政府文件、省直机关各部门文件、下级机关文件等。
收文登记是文件处理的重要依据，也是秘书人员一项经常性的工作，要严格按照登记项目逐项登记，不得漏项，不得出现重号和跳号现象。
二、审核工作是收文办理的关键
《国家行政机关公文处理办法》第三十一条规定：“收到下级机关上报的需要办理的公文，文秘部门应当进行审核。审核的重点是：是否应由本机关办理；是否符合行文规则；内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定；涉及其他部门或地区职权的事项是否已协商、会签；文种使用、公文格式是否规范。”做好审核把关工作既有利于纠正来文机关行文的错误，严格公文的有关处理办法，体现公文的严肃性和规范性，也有利于收文的及时、有效办理。在实际工作中，我们常常会碰到这样的情况，有的下级来文是请求批复的，但是由于把“请示”文种错用为“报告”，致使请示事项得不到及时答复。因为“请示”是要求上级机关答复的，而“报告”可不答复；有的文件由于没有与有关部门和单位协商、会签，而延误了发挥效用的时间，甚至出现了相互矛盾的文件；有的文件由于行文格式不规范，而不能得到及时办理。因此，加强审核是从源头上保证收文办理的重要环节。特别是去年国务院公文处理办法发布后，收文的审核工作除了内容是否符合国家法律、规范和其他有关规定外，更需注意以下几点：
1．公文用纸。国务院《办法》规定：“公文用纸一般采用国际标准 A4型（210mm× 297mm），左侧装订。”而原国务院办公厅的《办法》规定，公文用纸一般为16开型。这是两者的一个明显区别。因此，在收文时要严格把握，按照国务院《办法》执行。
2．公文要素。原国务院办公厅的《办法》规定，公文一般由发文机关、秘密等级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、印章、成文时间、附注、主题词、抄送机关、印发机关和时间等部分组成。而国务院《办法》增加了“保密期限”。如果收文是涉密文件而没有保密期限，应按不规范文件退回送文单位。同时，“请示”文种要在附注处注明联系人及联系电话，这也是收文中应该注意的事项。另外，在签发、用印等方面也有不同，收文时都要一并注意。
此外，还要注意审查公文文种是否正确，行文是否符合规则，需协商、会签的公文是否履行必须的手续。如果收文不符合行文规则，格式不规范，用纸不符合标准，要及时退回文件呈报部门并说明理由。
“经审核，对符合本办法规定的公文，文秘部门应当及时提出拟办意见送负责人批示或者交有关部门办理，需要两个以上部门办理的应当明确主办部门。紧急公文，应当明确办理时限。”（《国家行政机关公文处理办法》第三十二条）
拟办是指秘书人员对来文应由那位领导审批，那一部门承办，以及承办过程中可能涉及到的事项提出初步处理意见，供领导同志批办时参考的工作程序。需要拟办的文件主要有三种：上级机关主送本机关并需要贯彻落实的文件；本机关所属部门或下级机关主送本机关的请示性文件；平行机关或不相隶属机关主送本机关需要答复的文件。对于拟办的公文，办公厅（室）应当及时提出拟办意见。对重要公文应当先送机关分管业务负责人批示，再按批示意见办理。一般性公文，可经办公厅（室）负责人批示后，交有关部门办理，需要两个以上部门办理的应当明确主办部门。紧急公文，应当明确办理时限。国务院《办法》还规定，“原则上不办理越级上报的公文”，这一点在收文办理中要注意。另外，有些重要的机密性较强的资料、刊物以及所属部门和下级机关主送本机关的情况报告虽然不需要办理，但也要提出分发意见，征得主管领导同意后方可分发。拟办的公文，需送负责人批示，即履行批办手续后，才可以办理。
三、承办是收文办理的重点
承办是指机关有关部门或有关人员对应办复的文件根据领导批办意见进行具体办理的工作，是文件处理工作中的关键环节，也是具体解决问题的阶段。承办工作质量的高低，直接反映一个机关的工作质量和工作效率。因此，承办工作是很重要的，秘书部门要重视这项工作，承办部门要做好这项工作。
首先，要认真研究文件内容和批办意见，弄清是否属于自己主管业务范围。其次，要弄清文件处理的时间要求，然后再按照轻重缓急进行落实。承办部门收到交办的公文后应当及时办理，不得延误、推倭。紧急公文应当按时限要求办理，确有困难的，应当及时予以说明。对不属于本单位职权范围或者不宜由本单位办理的，应当及时返回交办的文秘部门并说明理由。公文办理过程中，遇有涉及其他部门职权的事项，主办部门应当主动与有关部门协商；如有分歧，主办部门主要负责人要出面协调，如仍不能取得一致，可以报请上级机关协调或裁定。这一点与原公文处理办法有所不同，原公文处理办法只是规定，“凡涉及其他部门或者地区的问题，主办机关应当主动与有关部门或者地区协商、会签。上报的公文，如有关方面意见不一致，应当如实反映。”两国务院办法明确规定，分歧意见如协商后不能取得～致，可以报请上级机关协调或裁定。第三，在仔细研究来文内容、要求和领导批办意见的基础上，认真办理。凡属自己承办范围内的文件，如有领导批示意见，可以根据领导批办意见办理。未经领导批办的公文，可以遵循有关的方针、政策的精神、有关规定或惯例等进行办理。凡领导批办意见中明确提出由某部门牵头承办的，牵头部门要先准备好处理意见，邀请协办部门会商会签，再由牵头部门负责将有关部门提出的意见归纳整理，报领导审批。如有分歧，应报送领导裁决，或接领导意见再次会商，取得处理结果。承办人员提出处理意见，要做到及时、认真、审慎、负责，并须报请一定层次的领导人审核同意后才能答复送文机关或来文机关。需要说明的是，处理意见或处理结果是代表一定的机关和部门的，决不能以个人名义答复问题。
另外，为了加快文件处理速度，提高机关工作效率，对于送负责人批示或交有关部门办理的公文，文秘部门要负责催办。催办工作一般由负责文件处理工作的秘书人员承担，也可以配备专职的催办人员。同时，要建立健全催办工作制度，落实责任制，从制度上保证催办工作的顺利进行，做到逐级负责，事事有人管，件件有人办，使催办工作落到实处。其范围主要是：上级机关主送本机关并需要具体实施、贯彻执行的文件；所属部门及下级机关主进本机关的请示及其他需要办理的文件；平行或不相隶属机关发来商洽、征询事务需办理或答复的函件。文件催办方法主要是电话催办、发函催办、登门催办、请承办部门来人汇报等。
最后需要指出的是，按照《甘肃省实施（国家行政机关公文处理办法）》，收文办理中，除周知性公文外，承办部门要及时向发文机关反馈办理结果。反馈通常由秘书部门承担，但有些承办件也可依据领导同志的指示或经秘书部门同意后直接反馈。
第七讲 公文归档
新发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）第七章，专门就公文归档问题作了规定。《办法》第七章共六条，分别就及时立卷、归档、保证归档公文齐全、完整，便于保管利用；联合办理公文的归档；兼职过程中形成的公文的归档；确定保管期限；公文用纸和字迹材料六个方面作了原则性规定。新《办法》与 1993年颁布的《办法》第六章相比，内容上除了把公文销毁内容归入第八章“公文管理”而外，其他方面并无大的改变。为了便于大家在工作中更好地把握《办法》的要求，进一步做好公文归档工作，下面就公文归档方面的几个主要问题作一些说明。
一、公文立卷归档的范围
公文立卷归档的范围是指需要立卷归档的公文类型。按照有关规定和实际情况，公文立卷归档的范围是：
（1）本机关发文。本机关对外的正式发文，如命令、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等。
（2）本机关收文。包括上级机关发来的与本机关主管业务有关的各类公文；下级机关报送的各种报告、请示等；同级机关和非隶属机关颁发的非本机关主管业务但需要贯彻执行的文件。
在准确掌握公文立卷归档的范围的同时，还要准确把握不归档的公文范围，这样既有助于保证档案的精确性，又便于档案的有效管理，提高工作效率。按照国家档案局有关规定，不应当立卷归档的公文材料包括：（1）重份文件。同一份文件，除特别重要的文件可保留多份外，其它的只需保留一份。（2）无查考利用价值的事务性，临时性文件。（3）未成文的草稿和一般性文件的修改稿。（4）与本机关业务无关的文件材料。（5）内容被其它文件包括了的文件材料。对于不需要立卷的文件资料应及时销毁或移交印发机关。
二、归档公文的保管期限
归档公文的保管期限有永久、长期、短期三种，永久保存就是无限期地保存下去，长期保存一般须保存16年至50年左右，短期一般保存15年以下。划分方法具体如下：
(1)凡是反映本机关主要职能活动基本历史原貌的文件，应永久保存。这其中主要包括：本机关在工作活动中形成的重要文件，如指示、命令、决议、决定，上级机关颁发的属于本机关主管业务并需要贯彻执行的重要文件，如命令、决定、批复、通知等；下级机关报送的有关重要问题的请示、报告等。
（2）凡是在相当长的时间内机关需要查考的文件材料，应长期保存。主要包括：本机关工作中形成的、在相当长的时间内需查考的文件材料，上级机关颁发的非本机关主管业务范围内的重要文件和下级机关报送的较重要的文件材料等。
（3）凡是在较短时间内本机关需查考的材料，应短期保存。如上级机关或同级机关颁发的非本机关主管业务，但需执行的决定、通知等。
三、公文立卷的方法
公文立卷的具体方法主要有：按作者立卷、按问题立卷、按名称立卷、按时间立卷、按地区立卷、按收发机关立卷等。下面介绍较常用的四种立卷方法。
（1）按作者立卷。作者是指制发文件的机关或个人。按作者立卷，就是把同一作者的文件组成案卷，这种立卷方法特征明显，便于查找利用。按作者立卷可以将上级机关、平级机关、下级机关有关文件分别立卷，但同时要注意问题之间的联系，不能由此而导致案卷不全。
（2）按问题立卷。就是把内容有共同点的文件组合在一起立卷。按问题立卷是一种较为常见的立卷方法，由于机关的工作活动都是围绕贯彻执行有关的方针、政策，解决处理各种问题，完成各项工作任务的，因而在解决问题的过程中会形成许多文件材料，每一个文件的形成都反映了这一问题的处理过程。按问题立卷，对于工作考查、研究问题、总结工作经验教训，了解某一问题的全面情况提供了便利条件，满足了查找方便的要求，从而达到了立卷的目的。按问题立卷的关键是对问题的判断理解要准确，对于同时涉及到几个问题的，要根据主要问题立卷，不能拆开立卷。
（3）按名称立卷。按名称立卷是把相同的文件组合在一起立卷。通常将命令、决定、通知、报告、函等文件按文件名称立卷。
（4）按时间立卷。按时间立卷是指把属于同一时间阶段内的文件组合成案卷。文件的时间特征指文件的形成时间和内容所指时间两个方面，同一年度的文件集中在一起，便于反映本年度机关工作的全貌，历年的文件依次排列下去，可以反映机关工作的延续性，便于分阶段地考查机关工作的发展变化。
选择公文立卷方法，要注意以下几点：首先，要注意各种方法结合使用。要充分考虑案卷之间的整体联系，不能把每个方法割裂或孤立地使用，也不能固定套用一种方法。其次，应选择最适合本单位的立卷方法。立卷应服从于案卷的保管和利用，要从本单位的实际出发。第三，要加强立卷工作的标准化和规范化。公文的立卷工作是档案工作的基础，要实现档案管理的科学化、现代化，就要实现立卷工作的标准化、规范化。
四、公文立卷归档的步骤
公文立卷归档的步骤分准备、立卷、归档三个阶段。
(1)准备。
首先，要编制归卷类目。归卷类目是为了方便公文的立卷而设置的一种文件分类目录。归卷类目是由类目和条款两部分组成的。类的设置有按问题分类、按机关内部组织机构分类两种方法。在设立了类目之后，就要设立条款并进行编号，条款是案卷类目的主要组成部分，是案卷要反映的内容。编制归卷类目应注意类目的设置要适当、灵活，要根据本机关的文件多少来设置类目，既不能太粗，又不能太细。案卷类目的名称和概念要清楚准确，不能笼统、含糊。类和类之间、条款和条款之间，不能相互包括、相互交叉、相互重复。类的设置标准要前后一致，不能中途变换。在确定归卷类目时，应考虑到文件的保管价值，要准确地注明每个条款里文件的保管期限。
其次，收集文件。立卷材料的收集工作是档案工作的基础，公文立卷人员要注意平时对文件的收集，将本机关需要立卷的文件材料及时集中到一起，以免散失。本机关的发文要有专人负责将原稿、印本及附件等收集齐全、完整，以便随时向立卷部门集中。同时，要建立收文制度，将收文及时、完整地向档案部门移交。
第三，鉴别与归卷。在对文件进行了收集之后，就要及时进行整理、鉴别和归卷，并进行分类。不同保管期限的文件，要按本机关保管期限表的要求将永久、长期、短期保管的文件初步分开。
（2）立卷。
首先，检查与调整卷内文件。要检查文件是否齐全、完整；是否符合归档范围的要求；是否保持了文件之间的历史联系，与归卷类目是否吻合，运用特征是否准确；卷内文件的保存价值是否一致；卷内文件数量是否过多或过少。
其次，排列卷内文件顺序。卷内文件一般按照时间、问题、作者、地区、名称、重要程度、程序或阶段、文件往来机关顺序排列。排列时要注意按问题特征立卷，不能混排。
第三，编排页码。排列案卷顺序之后，要拆除文件上的金属装订物，以免金属物日久氧化锈蚀文件。同时要对文件进行修补，凡在装订线左侧有文字的文件材料，要在左边加边取齐，右边叠起；尺寸不足规定尺寸的要加纸裱糊衬托；破损的要进行修补。修补完毕要以卷为单位，用阿拉伯数字编写张号，张号应编在文件材料的右上角，一张只编一个号，背面不编。
第四，填写卷内文件目录及备考表。每个案卷都应填写卷内文件目录，用来介绍本卷内文件的内容，便于文件检索查阅。卷内文件目录包括顺序号、文件作者、文件标题、文号、文件日期、所在张号、备注。案卷的备考表是案卷的最后一页，主要用来记述卷内文件的实有张数、立卷日期、立卷人姓名，并留出空白以备说明本卷文件保管使用的有关情况、卷内文件的变动情况。
第五，拟写案卷标题。案卷的标题是对案卷内文件名称的概括，其作用在于准确地揭示案卷的内容，为卷内文件查找提供可资检索的渠道。案卷标题应简明、朴实、概括，具有政治上的严肃性、结构上的完整性、文字上的准确性、逻辑上的合法性。
第六，填写案卷封皮并进行装订。案卷的封皮是案卷的外表，填写好案卷封皮，可使立成的案卷美观整齐，便于编制案卷目录和查找利用。案卷封皮上应填写的项目一般包括；机关名称、机关内部组织机构名称、案卷名、机密等级、卷内文件的起止日期、文件页数、保管期限及全宗号、目录号、案卷号等。为了便于对案卷的保护，要对案卷进行装订或装盒，在对卷内文件进行检查后，用白线将案卷封皮和卷内文件订在一起。
第七，编制案卷目录。把本年度的案卷经过分类、排列，再进行编号、登记、造册，就形成了本年度的案卷目录。案卷目录包括案卷号、案卷标题、卷内文件的起止日期、卷内文件份数和张数、保管期限、备注等。
（3）案卷的归档。
案卷的归档是把一年中立成的案卷移交档案室集中保管，以保证机关档案的完整，便于查找利用。在移交之前，所移交的案卷的质量要经过档案部门检查验收。检查验收的内容包括归档文件是否齐全完整，有无重复；是否遵循文书立卷的原则进行立卷；文件和电报是否保持内容联系，合并整理，统一立卷；绝密文件是否在卷皮上盖有绝密字样专用章；保管期限是否准确；永久、长期、短期保管的文件是否分开立卷等。另外，对归档文件的数量和移交目录也应检查验收。归档工作一般应在次年的3月份完成，最迟也不能超过6月份。完成了归档工作，文件材料就正式转化为档案。
第八讲 公文管理
国务院新颁布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）中专门增设了一章，即“第八章公文管理”，对公文管理的职责、程序和基本要求等作了详尽、系统的规定，为做好公文管理工作提供了有力的政策依据。在公文处理工作中，必须严格按照公文管理的有关规定，切实加强公文管理工作。
一、加强公文管理工作的重大意义
公文管理是指对公文的公开发布、撤销、废止以及本机关所有收文、发文的存放、复制、清退等工作的科学管理。公文的特殊地位和作用决定了做好公文管理工作的重要意义：
（一）公文管理是公文处理的重要内容。一般来说，公文处理包括三大环节：即公文的形成；公文的处理；公文的管理。这三个环节环环相扣，缺一不可。在公文形成—公文处理—公文管理的整个流程中，公文管理是公文处理工作的重要环节，也是行政机关日常管理工作中不可缺少的重要内容
（二）公文管理是机关机要工作的重要组成部分。公文具有很强的政治性、法规性、机要性和实用性。公文中有相当一部分是机密文件，有的涉及到党和国家的秘密，有的虽然不涉及党和国家的秘密，但涉及本单位、本部门的机密。文秘部门在处理公文的过程中，会接触大量系统的、较为完整的机密文件。所以，文件管理的好坏，事关党和国家的机密。必须慎之又慎，不能有丝毫的麻痹大意。
（三）做好公文管理工作是提高公文运转效率、提高公文质量的重要环节。公文管理与公文运转密不可分。一个单位、一个部门公文管理水平的高低，直接关系到公文办理的效率和效果。因此，公文管理人员一定要充分认识公文管理工作的重要性，了解和掌握公文管理的规律和方法，认真细致地
做好每个环节的工作，确保万无一失。
二、公文管理的基本原则
公文管理是文秘部门的一项经常性工作，文秘人员除了要按照《办法》中要求的“坚持实事求是、精简、高效的原则，做到及时、准确、安全”以外，从管理的角度讲，公文管理还必须遵循以下原则：
（一）统一渠道，集中管理。《办法》第四十四条规定：“公文由文秘部门或专职人员统一收发、审核、用印、归档和销毁。”这就是说，公文应该由文秘部门实行集中统一管理。一个单位、一个部门接收的公文来自各个方面，下发的公文又
往往由所属各部门起草、承办，这样就自然形成公文运行的多种渠道。如缺乏集中统一管理，就会造成公文运转混乱，经办人员不清，处理效率缓慢，有时还会造成公文旅行，影响工作。因此，文秘部门要对公文实行集中统一管理。具体包括：
（l）统一接收。凡寄给本机关的公文，除领导同志亲启件外，一律由文秘人员统一接收、拆封、登记和分发处理，其他部门和人员不得随意接收、处理。（2）凡以本机关名义上报、下发的公文，无论哪个部门承办，均应送文秘部门统一登记、编号、发放，各承办部门不得自行发放。（3）本机关接收和发出的所有文件，均由文秘部门集中保管。机关各部门承办的文件，承办完毕后必须交回，不得长期保存在各个部门，特别是不得长期保存在个人手里。只有切实做到“统一渠道，集中管理”，才能使公文管理工作井井有条，运行有序。
（二）建章立制，科学管理。公文管理工作具有很强的科学性、艺术性。管理得好，就会有条不紊，一目了然；管理得不好，则显得乱七八糟，一塌糊涂，既不便查找使用，又容易造成文件散失或泄密。因此，文秘人员要学会科学地管理文件。管理文件的方法很多，一般来说，将文件分门别类管理是一个好的办法，如可以按照“上来文”、“下来文”、“本级发文”分门别类管理。当然文秘人员也可以根据本机关的实际情况制定科学合理的管理方法。
在公文运转过程中，各级行政机关对公文处理都有严格的规定和要求，既有程序性的规定，又涉及《保密法》等方面的法规，这就要求公文管理的每一个环节都要遵循既定的规程和要求，不能随心所欲，各行其是。但与此同时，也要力求做到科学管理，管而不死，既要认真细致，一丝不苟，又要灵活实用，方便工作。
（三）加强协调，多方配合。公文管理工作是为机关的领导工作和业务部门的工作服务的，从领导机关的领导到各个职能部门都会在不同范围、不同环节上参与公文处理工作，因此，文秘部门和专职、兼职的公文管理人员，都必须与机关
领导和业务部门密切联系，争取机关领导和业务部门承办人员的支持与协作。
（四）严格保密，确保安全。公文特别是高级领导机关制发的文件，有许多涉及党和国家的重大决策，涉及到党和国家的重要秘密。因此，保守秘密，也就成为公文管理的一项重要内容。如果文件管理不善造成泄密，就会对党和国家的事业造成危害和损失。这一点，文秘人员一定要有清醒的认识，提高警惕，严格遵守各项规章制度，做到存放、清退、销毁等各个环节都有章可循，手续清楚，责任明确，严防公文丢失和泄密。
三、公文管理的基本职责和要求
公文管理主要包括公文的公开发布、撤销、废止以及翻印、复印、清退、销毁等环节。文秘人员必须严格按照公文管理的岗位职责要求，以高度负责的精神，严肃认真地做好公文管理工作。
（一）翻印。根据工作需要，下级机关可按规定翻印上级机关下发的文件。《办法》第四十六条规定：“上级机关的公文，除绝密级和注明不准翻印的以外，下一级机关经负责人或者办公厅（室）主任批准，可以翻印。翻印时，应当注明翻印机关、日期、份数和印发范围。”翻印的公文应当严格登记，和正本公文一样管理。翻印公文的只能是“下一级机关”，而不能越级翻印。如县级机关就不能直接翻印省级机关的文件。
（二）公开发布。公开发布行政机关公文，必须经发文机关批准。公开发公文应当坚持“谁发文、谁批准”的原则，非发文机关无权批准公开发布公文。经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力，应认真贯彻执行。
（三）复印。根据工作需要，非秘密级以上公文可以复印，但不能作为正式公文使用。在特殊情况下，确需以公文复印件作为正式公文使用时，必须加盖复印机关证明章。否则，可视为无效。
（四）撤销。公文被撤销时，视作自始不产生效力。只有发文机关及其上级机关有权宣布撤销公文。
（五）废止。与现行政策、法规不符的公文，应及时宣布废止。公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。
（六）清退。就是按照规定，定期对收到的上级公文和本级下发的公文进行清理和回收。清退文件的范围一般包括：
1．绝密文件。凡绝密文件，一般都要在阅完办毕后及时收回，由秘书人员集中保存，以防泄密。对上级机关要求退回的文件，要在规定的时间内退回。
2．有重大错情的文件。凡本级机关发出的文件，如发现有重大错情，要立即全部收回，重新印发。对上级机关要求收回的有重大错情的文件，文秘部门要尽快退回，不能以任何借口不退或借故拖延留存。
3．传阅文件。对份数少，需要送领导和有关部门传阅的文件，要规定传阅时间，及时收回。
4. 征求意见和送审文件。对需要送几个部门征求意见、会签或送请领导同志审阅批示的文件，文科人员要及时催退收回。
5．会议文件。各种会议印发的文件、材料，一般在会议结束时应予收回。会议主持机关准许与会人员带走的会议文件，与会人员返回单位后应将全套会议文件交由所在单位文秘部门登记，统一保管。
6．承办件。对文秘部门转出的承办件，承办部门要尽快办理，并在办理完毕后及时将文件退回。文秘人员也要主动催退收缴。
7．未经本人审阅的领导同志讲话。有时为了便于工作而印发的未经本人审阅的领导同志讲话，在传达结束后要及时收缴。
8．离职人员文件。对工作调动、长期离职学习或休养的人员。离职前要彻底清理个人手中的文件。文秘人员应主动督促，协助清理。管理文件的同志调动工作时，必须详细开具文件目录或者按文件登记簿，向接替的同志移交，并履行签字手续。
（七）销毁。不具备归档和存查价值的公文，经过认真鉴别并经办公厅（室）负责人批准，可以销毁。销毁文件的范围一般包括：上级下发的不需立卷归档的文件；上级下发的需要归档立卷的重份文件；本机关制发的归档立卷后的余份文件；下级机关抄送本机关的无存档价值的文件；上级机关指定销毁的文件等。
销毁文件可以采取碎纸机粉碎或者送往指定印刷厂化纸浆的方式。在销毁公文之前，首先要对销毁公文进行清点。把经过鉴别确无存档、保存价值的公文清理出来，逐件登记后，报请办公厅（室）负责人签批，然后送往指定地点和单位
（如印刷厂），并派两名以上人员监销，保证不丢失、不漏销。一切单位或个人均不得私自销售或销毁公文。
（八）合并机关的公文管理。机关合并时，全部公文应当随之合并管理。机关撤销时，需要归档的公文整理（立卷）后按有关规定移交档案部门。
四、公文的管理保密
公文的保密管理是公文管理的重点。《办法》第五条规定：“公文处理必须严格执行国家保密法律、法规和其他有关规定，确保国家秘密的安全。”这里讲的文件的保密管理，着重指机要文件的管理。机要文件或称密件从拟搞、打印、复制、收发、传递、保管、清退、归档、销毁等环节都要必须注意保密。
（一）拟稿。机要文件在拟议、拟槁、修改过程中要注意保密，不得外传，文件付印前要标明密级。
（二）缮校。缮校过程中要有严格的保密制度和措施。一切密件的誉印、打印都要确定专人，印刷机要文件要到指定印刷厂。密件文印人员工作时要严格遵守保密纪律。
（三）复制。复印、翻印密件要有严格的控制措施，绝密件或注明不得翻印的公文，任何机关不准翻印、复印。
（四）递送。送往外地的密件应由机要通信部门递送，不得使用普通邮政。市内递送时，应由机要交通部门派专人直接送达。机关内部传递，要机要秘书直接办理，不能私自委托别人代送。
（五）收发登记。密件和普通文件要分别处理，机要秘书对收进和发出的密件，都要登记、编号，严格履行交接手续。发现文件封口未封或有其它异样时，应及时查处。发出的密件要牢固包装密封，并标明密级。
（六）阅办。在传阅办理密件过程中，不允许横传，不得随意抽走。机要秘书在传递密件时要坚持登记制度，要清点签字，随时挂号、销号。
（七）保管。密件要集中保管，特别是机要文件要存放在有保密设施的文件柜内，专室专人管理。调阅密件，要经主管单位负责人批准，并当日交回。
（八）清退。由于工作需要暂使用密件的要进行登记，并及时清退，杜绝密件缺损、丢失现象的发生。
（九）归档。归档要划分密级，建立查阅审批制度。档案材料未经有关部门批准，不许公开，不准复制。
（十）销毁。要销毁的密件，应先登记造册，经办公厅（室）负责人批准才能销毁。销毁时至少应派两人以上在指定的造纸厂监销。
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